城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點建設(shè)

張葉青

摘 要：由于城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的存在，在我國城市化發(fā)展過程中，城中村的數(shù)量越來越多，成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中必須重視的問題。而解決好城中村問題，就必須正視城中村的現(xiàn)狀，敢于正視其中存在的問題。在本文中，筆者結(jié)合自身的理論知識和工作實際，從城中村的現(xiàn)狀及存在問題入手，系統(tǒng)探討了城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城中村；城市規(guī)劃；城鎮(zhèn)化

在我國城鎮(zhèn)化進程中，一個無法回避的問題便是城中村的問題。由于我國存在城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，造成城市發(fā)展中出現(xiàn)大量的城中村，這些城中村暴露了諸多的問題，如何改造和建設(shè)城中村，成為我國城鎮(zhèn)化進程中面臨的難題。在本文中，筆者結(jié)合自身的工作實際，系統(tǒng)探討了這個問題，并給出了相關(guān)的策略和建議。

1 城中村的概念

“城中村”是指在城市高速發(fā)展的進程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺?，仍居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)，或是指在農(nóng)村村落城市化進程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外的農(nóng)民仍在原村居住而形成的村落，亦稱為“都市里的村莊”。

通常所說的“城中村”，僅指在經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化不斷推進的過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。

2 城中村發(fā)展過程中存在的問題

2.1 影響城市形象

城市規(guī)劃雖然對規(guī)劃區(qū)范圍都做了總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃、城市設(shè)計、城市色彩設(shè)計等一系列的規(guī)劃，但對于近期保留的城中村只能從原則上進行控制引導，在沒有重大項目引進的前提下，無法采取進一步的措施予以征遷。另一方面，城中村建設(shè)主體是區(qū)別與政府和開發(fā)商的廣大農(nóng)民，由于群體數(shù)量較大，意愿、審美和財力都難以統(tǒng)一，因此無論是天際輪廓線、建筑外觀或景觀設(shè)計與周邊的城市環(huán)境都存在著較大的品質(zhì)差距，影響城市整體形象。

2.2 擾亂房地產(chǎn)正常秩序

城市規(guī)劃確定保留的城中村在行政許可過程中根據(jù)村民自住的需求出發(fā)，僅確保滿足其自身生產(chǎn)生活需要，對住宅高度和面積均有所限制，如我市對農(nóng)居的宅基地面積限定上限為120m2，檐口高度上限10m，建筑總高度不超過12.5m，然而由于利益的趨勢，農(nóng)民往往對此置之不理，一戶多宅、超高超面積建房現(xiàn)象屢禁不止，我市早期的城中村由于缺乏行之有效的違章拆除和處罰手段，甚至出現(xiàn)了整村違章情況，建筑高度都達到了20m（批3層建6層，采光和通風條件都不滿足規(guī)范要求），隨著城市發(fā)展的日漸成熟，城中村由于所處的區(qū)位優(yōu)勢不斷顯現(xiàn)，其低廉的房價對周邊的房地產(chǎn)沖擊較大，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)嚴重擾亂房地產(chǎn)正常秩序。

2.3 引發(fā)公共配套和環(huán)境治安問題

城中村或小產(chǎn)權(quán)房吸引了大量的外來人口，以我市富春街道秋豐村為例，村莊人口為2410人，而實際居住人口卻達到了13000人，居住規(guī)模完全達到了《居住區(qū)設(shè)計規(guī)范》中居住小區(qū)的級別，然后其公共服務(wù)設(shè)施、道路設(shè)施及市政基礎(chǔ)設(shè)施仍然是按照村莊的規(guī)模進行的配套，因此，這額外的1萬多人的配套實際就是一個包袱甩給了政府。

2.4 拆遷安置過程中產(chǎn)生的問題

城中村的拆遷安置由于存在巨大的利益博弈，政府和農(nóng)民之間的拆遷談判往往為時良久，農(nóng)民由于祖輩居住的土地情結(jié)和拆遷賠償?shù)葐栴}很少主動讓位于城市發(fā)展需要，政府方面則希望以最少的資金投入取得最快的拆遷速度，因此兩方面的利益協(xié)調(diào)絕非易事。處理不妥就出現(xiàn)了媒體報道的“自焚”、“對執(zhí)法人員進行人身攻擊”、“釘子戶”等情況，給整個社會造成了負面影響不容小視。

3 解決城中村問題的策略和建議

3.1 消除城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)

城中村的出現(xiàn)，最根本的原因在于我國的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)。由于城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的存在，造成農(nóng)村居民存在沒有身份認同、沒有歸屬感等多種問題，所以，解決城中村問題的根本途徑是消除城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)。

消除城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，具體來說，首先需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，或者取消戶籍制度的限制，讓農(nóng)民首先從身份上與城市居民無異，享受城市居民應(yīng)有的社保、教育、醫(yī)療等權(quán)利，其次要讓農(nóng)民手中的土地可以流轉(zhuǎn)和買賣，通過這種方式，提高城中村農(nóng)民的收入，切實保障其權(quán)益。

3.2 創(chuàng)新拆遷安置模式

3.2.1 制定靈活的拆遷賠償政策

拆遷安置的賠償是舊城改造談判過程中最為敏感、也是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，目前拆遷的主體基本為政府，然而政府也是一方利益的代表，其主導拆遷有可能讓被拆遷人處于更為弱勢的地位，出現(xiàn)暴力拆遷、強制征地的情況，筆者認為合理的方式是政府主導，項目（招商引資）主體參與，在確保公平公正的前提下，應(yīng)適度讓位于農(nóng)民的利益。

3.2.2 分類進行安置

舊村改造的模式是一個值得探討的問題，筆者認為不應(yīng)該采用一刀切全部公寓化的模式。就我市而言，操作的比較成功的舊村改造是我市東洲街道的黃公望村，其交通區(qū)位上與杭州大都市銜接便利，景觀上背山面水，藏風聚氣，如果采取整村異地搬遷公寓化安置的模式可以節(jié)約大量的土地，騰出的空間可以開發(fā)檔次較高的住宅小區(qū)，但我市采取了將其原地保留，并根據(jù)其資源稟賦在政策和資金上予以大力扶持，改造為風情小鎮(zhèn)，充分注重了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和景觀的提升改造，使農(nóng)民的利益得到了最大限度的保障，保留的村莊也因為其特色逐步鮮明、檔次不斷提高而名聲在外。因此，舊村改造應(yīng)充分分析資源、潛力、區(qū)位、景觀等各方面的優(yōu)勢后再出臺具體的安置模式。

3.3 撤村建居后的保障及配套

3.3.1 土地換社保

撤村建居后的農(nóng)民其身份應(yīng)該是城市居民，因此其讓出唯一的生產(chǎn)資料——土地的情況下，政府必須確保其基本生活保障，保證其享受和城市居民同等的社保待遇。

3.3.2 開發(fā)性安置用地的合理利用

政府對農(nóng)民的土地進行收儲后會返還10%左右的開發(fā)性安置用地用于村民的集體資產(chǎn)開發(fā)，但該類地塊在開發(fā)過程中需服從城市規(guī)劃對土地性質(zhì)的界定，因此筆者認為這類土地在返還時應(yīng)避免為工業(yè)、倉儲、交通等用地，盡量為商業(yè)或商住用地，開發(fā)過程中可讓農(nóng)民以股份制形式參股，確保其長期利益。

3.3.3 注重文化設(shè)施的配套

城中村即使撤村建居也是一個特殊的群體，人們有著較近的親緣血緣關(guān)系，故安置小區(qū)在設(shè)施的配置上應(yīng)充分考慮文化設(shè)施的設(shè)置，多創(chuàng)造鄰里交往空間，以豐富村民的精神文化生活、增加認同感和歸屬感，促進和諧社會的構(gòu)建。

3.4 加強城中村的綜合治理

城中村的發(fā)展方向是逐步撤村建社，按照城市社區(qū)的模式進行管理，各部門共同參與。政府應(yīng)針對性地出臺綜合配套管理政策，特別是要加強社會治安綜合治理，建立城中村治安防控長效機制。

3.5 城市規(guī)劃過程中對城中村的合理引導

城市規(guī)劃過程中城中村問題應(yīng)采取分類指導的原則。已經(jīng)是城中村的要提出相應(yīng)的安置意見，根據(jù)所處位置的重要性、大項目的帶動分批分類進行拆遷安置。對于目前尚在城市規(guī)劃區(qū)范圍以外、未來有可能成為城中村的區(qū)域要未雨綢繆，在村莊規(guī)劃審批時嚴格控制農(nóng)居點外延的擴大，在發(fā)展規(guī)模上進行限制，鼓勵通過空心村整治挖掘潛力解決新增宅基地需求，通過該種措施減輕未來城中村改造的壓力。

4 結(jié) 語

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中面臨的一個特色問題便是城中村改造的問題。城中村由于治理難度大、環(huán)境質(zhì)量差等，成為城市化過程中的一大頑疾。在本文當中，筆者根據(jù)自身的工作實際和理論知識，從城中村與城市發(fā)展的關(guān)系、城中村發(fā)展過程中的問題和解決城中村問題的策略的幾方面探討了城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點建設(shè)問題。

參考文獻

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