公私合作升級到2.0版

羅燕　崔靖芳

近期，PPP（Public-Private Partnership，公私合作模式）成為不少地方政府眼中的“香餑餑”。

4月23日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議決定，按照《政府工作報告》部署，在鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，重大水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等清潔能源工程等方面，首批推出80個符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級的示范項目，面向社會公開招標(biāo)，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)營運。

有些地方早已開始試點。洛陽和哈爾濱被選為亞洲開發(fā)銀行（簡稱亞行）PPP項目試點，將分別獲得亞行1億美元的長期優(yōu)惠貸款及技術(shù)援助。

江蘇省已被財政部確定為建設(shè)省級PPP試點中心的省份之一。河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市正在展開調(diào)研，著手籌備項目。

PPP是公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，而通過正式的協(xié)議建立起來的一種長期合作伙伴關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等形式。它在中國也并非新概念。上世紀(jì)90年代末，中國便開始在公路、橋梁和城市軌道交通建設(shè)中探索這一模式。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”， 被視為PPP的運用打開了更廣闊的空間。

“采用PPP模式后，部分由政府部門負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域放開，非公有資本進入的行業(yè)和領(lǐng)域?qū)U大?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)校長王廣謙告訴《民生周刊》記者。他認(rèn)為，這既有利于政府部門的簡政放權(quán)，也為民間資本提供了更多的投資出路。

然而，過去的實踐表明，PPP模式也可能為地方政府帶來更大的風(fēng)險，在合作中，也常出現(xiàn)違約等問題。PPP項目運作周期長，可能經(jīng)歷多屆政府，換屆之后，常出現(xiàn)銜接不暢問題。而且政府和企業(yè)往往地位不對等，企業(yè)的投資積極性受到影響。

在王廣謙看來，最關(guān)鍵的還是利益問題，企業(yè)要盈利，要按照市場規(guī)律辦事，在這些PPP項目中，要能保證企業(yè)正常的利潤。

他強調(diào)，PPP項目不能一窩蜂上，在立項之前要進行充分的論證，符合相關(guān)要求的項目才能上馬。政府要樹立契約精神，嚴(yán)格按照合同辦事。

這一輪PPP熱潮由財政部推動。財政部部長樓繼偉表示，“在當(dāng)前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險、積極推動企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革?！?/p>

今年3月17日至18日，財政部開辦了PPP培訓(xùn)班，對全國財政系統(tǒng)干部、金融機構(gòu)和大型企業(yè)業(yè)務(wù)骨干人員進行專題培訓(xùn)。財政部副部長王保安在培訓(xùn)班上表示，財政部正在從制度、機構(gòu)、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。

目前，財政部正在醞釀成立PPP中心，國家發(fā)改委受全國人大法工委委托，正在牽頭推進PPP相關(guān)的立法調(diào)研和初稿起草。

此次上升到國家機制變革高度的PPP模式將有什么新意？會帶來什么變化？為此，本刊對財政部財政科學(xué)研究所所長賈康進行了專訪。

民生周刊：與過去相比，此次國家層面推動PPP最顯著的特征是什么？

賈康：伙伴關(guān)系是PPP中最為首要的問題。政府購買商品和服務(wù)，給予授權(quán)，征收稅費和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實存在和延續(xù)。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業(yè)訂購三明治當(dāng)午餐，這也不能構(gòu)成一種伙伴關(guān)系。PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨特之處就是項目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是在其中存在一個共同的目標(biāo)：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。民營部門是以此目標(biāo)實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系要落實到項目目標(biāo)一致之上，但這還是不夠的，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。

民生周刊：政府和企業(yè)如何做到利益共享？

賈康：這里需要明確的是，PPP中公共部門與民營部門非但不是簡單分享利潤，反而還需要對民營部門可能的高額利潤進行控制，即不允許民營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會成果之外，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。這是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，同樣不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。

民生周刊：在公私合作中，雙方怎樣實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)？

賈康：無論是市場經(jīng)濟或計劃經(jīng)濟，無論是私人部門或公共部門，無論是個人或企業(yè)，沒有誰會喜歡風(fēng)險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風(fēng)險，而是會為了利益千方百計地來避免風(fēng)險。在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔(dān)風(fēng)險，是其區(qū)別于公共部門與民營部門其它交易形式的顯著標(biāo)志。如政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險。而在公私伙伴關(guān)系中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。一個明顯的例子就是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致民營部門達不到基本的預(yù)期收益，這時公共部門可以對其進行現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下有效控制民營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險。與此同時，民營部門實際會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個領(lǐng)域，對于公共部門而言，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域，這種風(fēng)險由此而得以規(guī)避。

民生周刊：如何考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)？

賈康：如果每一種風(fēng)險都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，那么毫無疑問，整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險最小化。事實證明，追求整個項目風(fēng)險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險最小化更能化解準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險。所以，我們強調(diào)，PPP所帶來的“一加一大于二”的機制效應(yīng)，需要突破簡單化的“融資模式”理解而上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。

民生周刊：在近年地方政府債務(wù)大規(guī)模攀升的背景下，運用PPP的機制創(chuàng)新，是否有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，減輕地方債壓力？

賈康：積極發(fā)展公私合作伙伴關(guān)系（PPP）概念下的新機制，有利于使地方政府盡可能少地發(fā)生債務(wù)，但又不影響到地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。比如，地方政府要通過舉債100億元修建一條收費高速公路，那么地方政府就會形成債務(wù)負(fù)擔(dān)本金100億元，而如果采用PPP模式中的BOT形式，就是引用民營資本，讓民營部門修建并讓其經(jīng)營一定年限后交給當(dāng)?shù)卣瑯勇芬残藿?，而地方政府不會增加一分錢的債務(wù)。由此可以看出，公私合作伙伴關(guān)系機制在治理地方政府債務(wù)方面的潛力可觀。

民生周刊：在選擇通過PPP化解地方債務(wù)的過程中，應(yīng)該解決哪些問題？

賈康：除選擇適合的PPP形式外，在選擇通過PPP化解地方債務(wù)過程中，還應(yīng)當(dāng)解決好幾個方面的問題。首先要選擇有一定回報能力、運營中可產(chǎn)生現(xiàn)金流量的項目，如果項目本身的現(xiàn)金流較弱，則應(yīng)該注意構(gòu)造較好的長期盈利模式；二是對經(jīng)濟回報能力較弱的項目提供靈活的政策和有力度的激勵措施。比如，給予最低經(jīng)營收入保證、授予經(jīng)營現(xiàn)有收費設(shè)施的專營權(quán)，必要時政府應(yīng)該擔(dān)保在該項目經(jīng)營期內(nèi)不再建設(shè)第二設(shè)施；三是加強監(jiān)督管理，防止那些沒有條件的項目也采用PPP模式，或因采用PPP模式給服務(wù)質(zhì)量帶來下降風(fēng)險。

民生周刊：PPP模式會不會被一些地方政府當(dāng)做融資的“利器”而濫用？

賈康：PPP的機制創(chuàng)新決不止是一個融資機制的選擇，現(xiàn)實中也是一個在中國走向現(xiàn)代化的全面改革中發(fā)展混合所有制以解放生產(chǎn)力的戰(zhàn)略性的選擇。認(rèn)識PPP應(yīng)從一開始感到的融資方面的需要，提升到管理模式創(chuàng)新的需要，因為只講融資，好像只是為緩解政府資金壓力，如果在某個階段上政府自己感覺壓力不大的時候，就可能又回過頭來對民間資本說“沒你什么事了”。 實際上，民間資本的加入不只是緩解政府的資金困難，還會提升管理績效水平，它是從融資上升到管理模式創(chuàng)新的一種升級，這個升級再匯入以混合所有制為產(chǎn)權(quán)基石的全面改革，更是一個全局性的客觀需要。