中國BOT環(huán)保項(xiàng)目投資中的問題和對(duì)策

葛曉萌　韓琦霏　丁亞琪

摘 要：環(huán)境問題的愈演愈烈使得環(huán)保項(xiàng)目成為熱議的焦點(diǎn)，同時(shí)BOT環(huán)保項(xiàng)目在中國也越來越常見。本文通過對(duì)BOT環(huán)保項(xiàng)目的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出BOT環(huán)保項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：BOT；項(xiàng)目；環(huán)保；風(fēng)險(xiǎn)

隨著環(huán)境問題的愈演愈烈，環(huán)保成了大家普遍關(guān)注和熱議的話題，由此有關(guān)環(huán)保項(xiàng)目成了世人爭(zhēng)先恐后投資的對(duì)象。BOT作為一種在中國逐漸發(fā)展的投資項(xiàng)目，其在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮的作用不容小覷。但是在其迅速發(fā)展的背后，還是存在著不少的問題與風(fēng)險(xiǎn)。要想讓BOT環(huán)保項(xiàng)目走的更遠(yuǎn)，使發(fā)揮其獨(dú)特功能和效力，就必須找到解決相關(guān)難題的方法和途徑及措施。

一、BOT項(xiàng)目的涵義及其條件

BOT（build—operate—transfer）即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，是指政府通過契約授予私營(yíng)企業(yè)（包括外國企業(yè)）以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，允許其通過融資的方式建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過向用戶收取費(fèi)用或出售相關(guān)產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)；當(dāng)特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施將被無償移交給政府。

二、BOT環(huán)保項(xiàng)目在我國的現(xiàn)狀

隨著環(huán)境問題越來越受關(guān)注，環(huán)保產(chǎn)業(yè)也作為21世紀(jì)最受追捧的產(chǎn)業(yè)之一。作為在我國的新興產(chǎn)業(yè)，其蓬勃的生機(jī)必將成為我國新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。然而，同樣作為朝陽產(chǎn)業(yè)，環(huán)保項(xiàng)目缺乏資金和管理經(jīng)驗(yàn)，這就需要我們通過引進(jìn)外資和先進(jìn)的技術(shù)管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行支持。

BOT項(xiàng)目在環(huán)保方面的應(yīng)用極大滿足了各方的需求，做到了治理污染，同時(shí)也能創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。自1994年我國積極吸引外資進(jìn)行BOT項(xiàng)目后，近幾年，特別是在我國南方城市，BOT環(huán)保項(xiàng)目逐步成熟，廣東、廣西、海南、四川、江蘇等地出現(xiàn)了污水處理、垃圾焚燒發(fā)電等項(xiàng)目。BOT環(huán)保項(xiàng)目的實(shí)施使得環(huán)保事業(yè)并不是單純的政府責(zé)任，使得更多的國內(nèi)外資金投入其中，緩解了財(cái)政壓力，提高了資金的使用效率，分散了環(huán)保項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的介紹又能促進(jìn)發(fā)展壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)。雖然BOT有百般好，但是我們也不能忽視其中存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)。許多項(xiàng)目由于設(shè)計(jì)不合理或者監(jiān)管不到位，造成了極大地資源浪費(fèi)。更有甚者成為了只有示范參觀功能卻沒有實(shí)際用途的基礎(chǔ)設(shè)施。這些都值得我們深思。

三、BOT環(huán)保項(xiàng)目存在的問題

（一）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問題

現(xiàn)如今的BOT環(huán)保項(xiàng)目對(duì)資金的要求極高，出于對(duì)自身利益的考慮（不想在年報(bào)中顯示等），大部分企業(yè)會(huì)選擇由基金公司先來運(yùn)行這個(gè)項(xiàng)目，等到時(shí)機(jī)成熟了再進(jìn)行并購。那么，隨之而來的問題是，如果企業(yè)認(rèn)為時(shí)機(jī)不成熟不進(jìn)行并購，項(xiàng)目還能否繼續(xù)，違約風(fēng)險(xiǎn)怎樣承擔(dān)？無論是基金公司還是政府都是不會(huì)愿意面對(duì)這一結(jié)果的。此外，如果出現(xiàn)地震、臺(tái)風(fēng)等自然風(fēng)險(xiǎn)怎么辦？政府應(yīng)怎樣面對(duì)？外商投資企業(yè)在如今的經(jīng)濟(jì)不景氣的大環(huán)境下又怎樣規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)？處于中國這個(gè)政治因素很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，投資者怎樣對(duì)待無法逃避的政治風(fēng)險(xiǎn)？這些問題困擾著投資者同樣也困擾了地方政府，這些問題無疑是影響B(tài)OT環(huán)保項(xiàng)目在中國的生存發(fā)展的關(guān)鍵。

（二）法律不健全

BOT這種時(shí)間長(zhǎng)、資金量大、不確定因素眾多的投資項(xiàng)目需要明確的法律保障實(shí)施，而在現(xiàn)有的法律不確立，許多問題都無法解決。另外，司法部門在法律上執(zhí)行能力和經(jīng)驗(yàn)不足，使得在經(jīng)濟(jì)訴訟方面的法律背景尚不夠成熟。又因?yàn)橹袊嘘P(guān)內(nèi)部文件不透明，某些有關(guān)部門辦事效率低，部門之間銜接不緊密，造成項(xiàng)目無法有序的進(jìn)行。此外，現(xiàn)有法律不健全，使得BOT項(xiàng)目投資企業(yè)有空可鉆，混淆了廣大人民的試聽。會(huì)計(jì)核算中建造與運(yùn)營(yíng)階段對(duì)于確定項(xiàng)目的價(jià)值有著不同的方式，這也造成了不同時(shí)期的并購會(huì)對(duì)企業(yè)造成不同的影響。由于沒有嚴(yán)格規(guī)定并購項(xiàng)目的時(shí)間，使得同樣的項(xiàng)目因并購時(shí)間不同而產(chǎn)生利潤(rùn)操縱就再簡(jiǎn)單不過了，因而造成了一些企業(yè)有空可鉆，借BOT環(huán)保項(xiàng)目偷梁換柱。

（三）管理體制不完善

當(dāng)BOT在環(huán)保項(xiàng)目中大行其道時(shí)，政府一改過去面臨風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，親自設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)的局面，反而有點(diǎn)作壁上觀，只等最后交接手續(xù)，這著實(shí)令人惋惜。BOT環(huán)保項(xiàng)目的實(shí)施不意味著政府可以放手不管了，而是更應(yīng)該發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，努力配合協(xié)調(diào)建造運(yùn)營(yíng)中的問題，隨時(shí)關(guān)心項(xiàng)目動(dòng)向以及項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)能力和情況。

目前我國沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理，避免多頭控制，致使投資管理工作不夠規(guī)范，許多項(xiàng)目因管理體制上的問題進(jìn)展緩慢。也有許多地方政府急于求成，放松了對(duì)項(xiàng)目的審批要求，致使一些項(xiàng)目虎頭蛇尾，極大地造成了資源的浪費(fèi)。

四、我國發(fā)展BOT環(huán)保項(xiàng)目的對(duì)策

（一）制定防范風(fēng)險(xiǎn)的措施

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者大致分為三類，一是合同授予方政府，二是合同投資方企業(yè)，三是真正買單的基金公司等。對(duì)于兩兩之間相互合同要明確自己的權(quán)利對(duì)方的義務(wù)，由于政治因素形成的政府造成的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有政府承擔(dān)，政府應(yīng)予以補(bǔ)償。以往由政府中某個(gè)人出頭設(shè)立公司于投資方合作的方式并不能真正發(fā)揮作用，相反也會(huì)一定程度上制約BOT項(xiàng)目的自主能動(dòng)性。由于商業(yè)因素形成的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，在兩方的契約中應(yīng)能明確顯示，如果沒有顯示的，秉承誰有能力誰承擔(dān)的原則來解決風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題。

（二）健全法制

BOT項(xiàng)目在環(huán)保方面的運(yùn)作需要極其詳細(xì)有效的法律支持。我國應(yīng)盡快縮小與國際BOT環(huán)保項(xiàng)目法律體系的差距，建立BOT專項(xiàng)法律，逐步完善配套的制度，規(guī)范實(shí)施程序。此外還應(yīng)對(duì)項(xiàng)目公示制度手續(xù)和項(xiàng)目檢測(cè)公示方面進(jìn)行規(guī)范，從而更加標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行合同，保障項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)和轉(zhuǎn)移。同時(shí)，加強(qiáng)法律建設(shè)的透明度，使得在具體實(shí)物中遇到的問題都能及時(shí)通過立法程序予以法律支持與保護(hù)。

（三）完善管理體制

首先，政府應(yīng)切實(shí)發(fā)揮自己的監(jiān)督職能。無論是在建造，運(yùn)營(yíng)還是轉(zhuǎn)移階段都應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)監(jiān)督義務(wù)，協(xié)調(diào)全局發(fā)展。特別是在環(huán)保項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)能力、質(zhì)量和安全方面應(yīng)予以重視。

其次，無論是政府還是相應(yīng)的企業(yè)都要著力培養(yǎng)一些技術(shù)層次高、管理能力強(qiáng)的專業(yè)人才，強(qiáng)有力地執(zhí)行項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)督，保障BOT環(huán)保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

最后，制定嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，做到廣撒網(wǎng)但重點(diǎn)捕魚的效果。進(jìn)一步提高項(xiàng)目質(zhì)量，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和生產(chǎn)力，保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行。（作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

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