“負(fù)面清單”的法治思維

葉竹盛

作為全面深化改革的先鋒，中國（上海）自由貿(mào)易改革試驗(yàn)區(qū)在十八屆三中全會(huì)召開之前就已高調(diào)設(shè)立。自貿(mào)區(qū)改革力度之大超過其他諸多改革試驗(yàn)區(qū)，其中一個(gè)新穎的舉措便是為投資者羅列“負(fù)面清單”。不在清單上的領(lǐng)域，除特殊情況外，不需政府批準(zhǔn)只需備案就可以進(jìn)行投資。

“負(fù)面清單”實(shí)際上就是一種法治思維。將政府關(guān)進(jìn)了鳥籠，卻將廣闊的天地留給市場主體。清單雖然面向投資者，但實(shí)際上限定的是政府的權(quán)力，劃定了政府可以進(jìn)行審批和管理的領(lǐng)域，除此之外，都應(yīng)該由市場主體自由發(fā)揮。可以說，“負(fù)面清單”是法治的限權(quán)和賦權(quán)思維的具體表現(xiàn)。它不僅適用于市場審批的領(lǐng)域，實(shí)際上在公民權(quán)利、行政執(zhí)法、刑事司法等諸多法治領(lǐng)域，都可以推廣。

自貿(mào)區(qū)的另一創(chuàng)新舉措也回應(yīng)了另外一個(gè)長期被忽視的法治與改革關(guān)系的課題。在改革開放之初，許多法律法規(guī)出于客觀需要，在條件尚未成熟的時(shí)候就出臺(tái)，冠以試行或暫行的名稱，其中很大一部分是由全國人大授權(quán)給國務(wù)院制定的試行法規(guī)。但是其中相當(dāng)部分本應(yīng)“暫行”的法規(guī)，卻因?yàn)闆]有明確試行的期限，而長期生效，沒有修改或者廢止，留下了諸多不確定的制度模糊和權(quán)限不清的地帶。

對于上海自貿(mào)區(qū)，全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定，明確了調(diào)整期限是3年。3年后根據(jù)實(shí)效，亦或修改法律，亦或修改自貿(mào)區(qū)的有關(guān)規(guī)定。以法治凝聚改革的共識(shí)，這已是目前各方所能達(dá)成的最大共識(shí)。改革的急迫性不僅出于面臨問題的艱巨性，還意味著改革舉措應(yīng)該更快地落實(shí)為法治現(xiàn)實(shí)，以此展現(xiàn)改革的誠意和成效，避免潛在的危機(jī)。然而，眾多暫行規(guī)定的長期存在，折射出許多領(lǐng)域的改革處于有始無終的狀態(tài)。本著法治思維的改革應(yīng)當(dāng)減少止步于“試行”的待定狀態(tài)，以明確、具體、可行的規(guī)則凝聚已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)，并在一個(gè)共識(shí)的基礎(chǔ)上，邁向下一個(gè)共識(shí)。

分析了法治與改革的上述幾個(gè)層次的關(guān)系之后，實(shí)際上還有一個(gè)關(guān)鍵的問題。國際上一些研究法治建設(shè)的學(xué)者在考察了俄羅斯和南美等轉(zhuǎn)型地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)后，得出結(jié)論，若正式的法治體制不能及時(shí)建立，市場和政治都可能被權(quán)力和利益主導(dǎo)的潛規(guī)則所把持，并形成難以突破的僵局，改革將無從突破。在這個(gè)意義上講，法治不僅是改革應(yīng)奉守的思維和方式，還是改革順利開展和有所成效的前提。

若要避免市場和政治落入潛規(guī)則之手，除上述規(guī)則制定方面的努力外，則有必要在執(zhí)法上建立監(jiān)督和制衡體系，排擠潛規(guī)則滋生的空間，這取決于審判權(quán)獨(dú)立的程度、紀(jì)檢體制的高效性、政府信息的透明度等多方面的因素。最高領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，這是法治的應(yīng)有之義。與此同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)長期的繁榮穩(wěn)定，改革大潮又不可停歇。

（摘自《思想理論動(dòng)態(tài)參閱》）endprint