科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)政策與食品安全:“地溝油”問題的治理之道

劉 鵬 劉 思 佟錫堯

1.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 100872

2.北京金潤華陽科技有限公司 北京 100089

隨著我國工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化速度的提升，食品安全問題日益成為備受關(guān)注的民生問題。從公共管理角度分析，食品安全治理是一個多元化治理工具的組合過程，不能只靠傳統(tǒng)的政府監(jiān)管，還需要食品科技以及產(chǎn)業(yè)政策與之相補充。本文將以“地溝油”問題為案例，重點分析科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)政策與食品安全治理的關(guān)系。近年曝光的諸多食品安全事件中，地溝油問題因影響范圍廣，危害程度大，備受關(guān)注。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國每年有200萬～300萬噸地溝油流回餐桌，按照現(xiàn)有消費情況，一個人吃10頓飯，可能就有一頓與地溝油有關(guān)。［1］近幾年，中央與地方均出臺措施嚴厲打擊“地溝油”問題，然而，政府的行動并未切斷地溝油利益鏈，在利益誘惑下，一些地溝油生產(chǎn)者轉(zhuǎn)入地下活動，從2012年開始，浙江等省份甚至出現(xiàn)由劣質(zhì)、過期的動物內(nèi)臟提煉出來的“新型地溝油”，危害更為嚴重。

學(xué)術(shù)界對地溝油問題治理研究文獻大部分發(fā)表于2010年以后，主要認為處理餐廚垃圾、解決地溝油問題的主要出路在于政府監(jiān)管體系的建立與法律法規(guī)的完善。［2］有學(xué)者從物流模式與監(jiān)管體系兩個方面著手探討了北京市6萬多餐飲服務(wù)單位的餐廚垃圾治理問題，認為政府應(yīng)加強對餐飲企業(yè)的監(jiān)管，對使用和非法倒賣“地溝油”的行為給予嚴懲。［3］也有學(xué)者對政府監(jiān)管的具體方式進行研究，認為信息化監(jiān)管系統(tǒng)的引進對政府實現(xiàn)全程監(jiān)管餐廚垃圾的目標(biāo)十分重要。［4］有學(xué)者基于對蘇州市餐飲垃圾回收問題的研究，發(fā)現(xiàn)在我國很多城市，餐飲垃圾回收方面都缺乏比較具體的法規(guī)，或者相關(guān)法規(guī)不健全，導(dǎo)致管理工作因缺乏法律保障而陷入困境。［5］

此外，有研究通過借鑒國外經(jīng)驗，建議實施基于循環(huán)經(jīng)濟的城市餐廚垃圾資源化管理。［6］通過對國內(nèi)餐廚垃圾處理及利用現(xiàn)狀的分析，有學(xué)者建議我國應(yīng)將餐廚垃圾資源化利用，如制作肥料、制取蛋白飼料等，走可持續(xù)發(fā)展之路。［7］但近幾年，考慮到餐廚垃圾飼料化技術(shù)存在“同源性污染”風(fēng)險，一些學(xué)者開始批評資源化方式，提出了更為創(chuàng)新的技術(shù)——將餐廚垃圾轉(zhuǎn)化為更為寶貴的資源，如作為化工原料，制成生物柴油等。［8］

可見，已有的政策實踐與學(xué)術(shù)研究大都從政府監(jiān)管、立法或科技創(chuàng)新等某一角度加強對餐廚垃圾的管理。然而，餐廚垃圾處理問題，尤其是地溝油問題，難以通過單一的管理手段實現(xiàn)。進行監(jiān)管制度改革或修改法律法規(guī)，需要一定的人力、資源與時間，進行資源化處理存在技術(shù)風(fēng)險并缺乏產(chǎn)業(yè)政策的支持。所以，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)將政府監(jiān)管、法律法規(guī)約束、科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合來治理餐廚垃圾問題。

1 我國餐廚垃圾和廢棄油脂的治理現(xiàn)狀及其挑戰(zhàn)

1.1 治理現(xiàn)狀

根據(jù)不完全統(tǒng)計，隨著近年來人民生活水平的提高和餐飲業(yè)的發(fā)展，中國城市每年產(chǎn)生餐廚垃圾不低于6000萬噸，各大中城市餐廚垃圾產(chǎn)量驚人。中國目前絕大多數(shù)城市的餐廚垃圾與生活垃圾混合堆放，以傳統(tǒng)的焚燒、填埋為主，不能實現(xiàn)餐廚垃圾資源化利用，是對餐廚垃圾的極大浪費，并給地方財政帶來沉重負擔(dān)。即使在大力發(fā)展餐廚垃圾資源化技術(shù)的城市，資源化處理比例也相對較低，如北京2008年餐廚垃圾日產(chǎn)量超過1200噸，資源化處理量僅為200噸，不足20%;而上海2008年的餐廚垃圾日產(chǎn)量超過1100噸，實際收運量只有500噸。［9］

2011年8月，國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布首批餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市(區(qū))，其中比較成功的有上海、北京、重慶、天津等城市，這些城市在收集、運輸與處理餐廚垃圾與廢棄油脂方面采用了最新科技成果，并且有較好的制度與政策保障。

首先，上海市和北京市主要采用科技創(chuàng)新手段對地溝油問題進行監(jiān)管，這兩個城市正在積極推進建立油水分離系統(tǒng)，每臺油水分離器設(shè)有廢棄食用油脂流向監(jiān)控系統(tǒng)，通過安全的電子身份識別和全球定位系統(tǒng)跟蹤，將儲油罐的位置及行動路徑都顯現(xiàn)在監(jiān)控中心的電子屏幕上，確保每一桶油脂都能按照法規(guī)要求送到指定位置。

其次，重慶市則主要通過完善廢棄油脂回收制度，填補管理漏洞來防止非法行為“鉆空子”。該市按照餐廚廢棄物統(tǒng)一收集、處理廢棄油脂和食物殘渣，政府免費發(fā)放部分餐廚垃圾存放桶，將餐飲廢棄物統(tǒng)一管理，同時餐廚廢棄物產(chǎn)生量較大的餐飲企業(yè)租用專用的餐廚垃圾存放桶，規(guī)范了餐廚垃圾存放的管理，減少了廢棄物流向地溝油地下工廠的機會，且在運輸過程中市政部門使用了防漏防腐蝕的統(tǒng)一專用車輛，并具有明顯標(biāo)識，以區(qū)別于非法收油者。

第三，天津市則是通過市場化的方式，由政府與企業(yè)合作，共同解決餐廚廢棄物回收中的一系列問題，市政管理部門具有監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督負責(zé)經(jīng)營的企業(yè)按照合同約定時間、地點、方式處理餐廚垃圾。

但是，在我國更為普遍的情況卻是很多城市沒有建立餐廚廢棄物強制回收制度，沒有足夠的預(yù)算建立油水分離系統(tǒng)，當(dāng)?shù)剡€沒有能夠資源化處理這些廢棄物的科技企業(yè)，政府的工作重點也更多地放在經(jīng)濟發(fā)展而不是食品安全治理上。因此，在餐廚垃圾與廢棄油脂的治理上，我國仍面臨巨大的挑戰(zhàn)，而導(dǎo)致地溝油問題治理效果不佳的重要原因在于地方政府對餐廚垃圾和廢棄油脂的處理往往都強調(diào)單一的打擊或者循環(huán)處理，忽視了將其與科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)政策的有機結(jié)合。

1.2 挑戰(zhàn)

1.2.1 餐廚廢棄物回收制度設(shè)計存在缺陷

我國現(xiàn)有的餐廚廢棄物回收制度在設(shè)計上存在涵蓋面窄、違規(guī)處罰力度輕、回收價格低等不同程度的缺陷。由于大部分省市沒有建立餐廚廢棄物回收管理制度，所以對于各種餐廚垃圾和廢棄油脂，各個省市主管部門將其歸為生活垃圾類，并參照國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和住建部的《城市生活垃圾管理辦法》制定了各省市的實施細則。據(jù)《天津市生活廢棄物管理規(guī)定》，偷排偷賣行為會被處以3000元～30000元的罰款，如果將餐廚廢棄物出售給正規(guī)回收企業(yè)，根據(jù)回收量的多少，每年企業(yè)會獲得幾千到幾萬元不等的額外經(jīng)濟效益，然而餐飲企業(yè)計算違法成本后，多數(shù)會選擇不交垃圾處理費而偷排偷放。甚至由于地溝油每噸的回收價格在4000～5000元，很多企業(yè)會選擇將其出售給出價更高的地溝油收集生產(chǎn)者。

1.2.2 監(jiān)管部門缺乏有效的信息來源

由于缺乏長期觀測的計量結(jié)果和科學(xué)有效的預(yù)測工具，我國還沒有對城市中每家企業(yè)餐廚垃圾和廢棄油脂的產(chǎn)出量有一個大概的估計。目前餐廚廢棄物監(jiān)管的信息主要來源于人員監(jiān)管為主、群眾舉報為輔的體系。餐飲企業(yè)違規(guī)排放或出售餐廚垃圾，都需要政府工作人員不斷的走訪和摸點排查，這種工作方式不但效率低下，還會耗費巨大的行政資源，增加政府開支。另一方面，由于餐廚企業(yè)多在半夜出售餐廚廢棄物，難以被群眾發(fā)現(xiàn);并且由于我國群眾整體維權(quán)意識不強，即使發(fā)現(xiàn)情況，也少有人向監(jiān)管部門舉報，甚至大多數(shù)人都不知道應(yīng)該向哪家監(jiān)管部門舉報。因此對于現(xiàn)實中發(fā)生的違法出售、購買餐廚廢棄物的行為，監(jiān)管部門由于信息來源有限，無法進行有效監(jiān)管。

1.2.3 餐飲行業(yè)整體監(jiān)管難度大

各地的餐飲企業(yè)數(shù)量眾多且分布不均，居民聚集區(qū)和繁華的商業(yè)區(qū)，會聚集較多的餐飲企業(yè)。眾多餐飲企業(yè)中，中小企業(yè)占了絕大多數(shù)。監(jiān)管部門沒有足夠的資金、人員、設(shè)備對眾多中小餐飲企業(yè)的餐廚垃圾進行監(jiān)管。而中小餐飲企業(yè)的從業(yè)者中，幾乎沒有人接受過專門餐廚廢棄物處理辦法培訓(xùn)，法律意識極其淡薄，不了解餐廚廢棄物對社會的危害，缺乏分類和回收餐廚廢棄物的意愿。另外，很多從業(yè)者也會將出售餐廚廢棄物作為增加額外收入的手段?？梢娬块T監(jiān)管和企業(yè)內(nèi)部自律，都存在一定問題，致使餐廚廢棄物的回收管理工作始終不能執(zhí)行到位。

1.2.4 開展餐廚廢棄物無害化處理的企業(yè)經(jīng)營困難

目前已建立的餐廚廢棄物處理企業(yè)和單位大多經(jīng)營困難、難以推廣。首先，從原料進入角度分析，這些企業(yè)都不同程度面臨著原料獲取困難的難題。在生物柴油興起之初，由于市場的自發(fā)性，眾多投資者都認為這一變廢為寶、化害為利的產(chǎn)業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)，紛紛涌入，使得本身就難以全部回收的廢棄油脂變得供不應(yīng)求。同時，由于近年來食用油價格漲幅較大，利潤明顯升高，地溝油非法收集者與生產(chǎn)者為獲得更高的利潤，搶占了餐廚廢棄物的市場。其次，從經(jīng)營過程和銷路分析，開展無害化處理的企業(yè)運營成本高，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品銷售困難。由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準，市場上的生物柴油質(zhì)量參差不齊。2010年，國家發(fā)布了《生物柴油調(diào)和燃料B5標(biāo)準》，即生物柴油要按5%的標(biāo)準混到石化柴油中使用，但我國大多數(shù)生物柴油生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品都不能達到國家要求，不合格生物柴油往往冒充合格柴油出售，影響了生物柴油的市場信譽。

2 影響我國餐廚垃圾和廢棄油脂治理效果的因素

2.1 科技創(chuàng)新因素

首先，企業(yè)缺乏科技創(chuàng)新能力和動力。在餐廚廢棄物治理過程中，不管是廢棄物的收集分類，還是最終的資源化處理，在實際工作中都存在一定的技術(shù)缺陷。廢棄油脂處理企業(yè)中，中小型企業(yè)居多，其對科技創(chuàng)新的投入能力有限，缺乏資金和技術(shù)人員對生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)流程進行改進。這使得大多數(shù)生物柴油企業(yè)的科研技術(shù)水平止步不前，造成其生產(chǎn)的生物燃料品質(zhì)各異，無法達到國家標(biāo)準。已經(jīng)能夠生產(chǎn)合格生物柴油的企業(yè)由于缺乏競爭，往往不再需要投入資金進行研發(fā)就可以輕易保持領(lǐng)先優(yōu)勢，因而這類企業(yè)大多會將本應(yīng)用作科研繼續(xù)研發(fā)生產(chǎn)技術(shù)的經(jīng)費轉(zhuǎn)為企業(yè)的利潤進行分配。

第二，科技創(chuàng)新應(yīng)用存在阻力。目前我國已發(fā)明了高智能油水分離器，可以自動完成餐廚廢棄物收集環(huán)節(jié)的計量和監(jiān)控工作，同時提高廢棄油脂的回收利用效率。下面以餐飲企業(yè)安裝可追蹤定位的油水分離器與使用老式油水分離池對廢棄油脂收集工作的影響為例，說明科技創(chuàng)新對廢棄油脂治理的影響。假設(shè)安裝油水分離設(shè)備的成本由餐飲業(yè)主承擔(dān)，餐飲企業(yè)的投入產(chǎn)出、收益與凈現(xiàn)值可見表1。

成本效益的分析結(jié)果表明，餐飲企業(yè)在安裝油水分離器并將廢棄油脂出售給正規(guī)回收單位和安裝油水分離池，并將廢棄油脂出售給非法運營者的收益差別不明顯。但是如果安裝油水分離器的餐飲企業(yè)將收集到的油脂出售給非法收運者，其違法成本遠遠高于收益，因此，安裝油水分離器的企業(yè)在將廢棄油脂出售給非法收集人員時會慎重考慮，可以有效阻止廢棄油脂流向食用油市場，從而實現(xiàn)地溝油問題的治本之策。這項科技創(chuàng)新可以說在廢棄油脂的收集領(lǐng)域起著決定性的作用，然而目前我國這一設(shè)備的應(yīng)用化程度有限，收效甚微。

2.2 產(chǎn)業(yè)政策因素

產(chǎn)業(yè)政策缺位是廢棄油脂處理難以推廣的重要原因。產(chǎn)業(yè)政策是政府以經(jīng)濟手段介入市場資源分配，調(diào)解市場機制不足的一種經(jīng)濟政策，其重要內(nèi)容之一是對重點產(chǎn)業(yè)的保護和扶持。但由于我國目前還沒有針對廢棄油脂回收利用的產(chǎn)業(yè)政策，致使產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在只能依靠市場機制和政府的行政手段進行調(diào)節(jié)。

以地溝油處理現(xiàn)狀為例，由于采用廢棄的餐廚垃圾作為原料，不需要進行正規(guī)的廠房建設(shè)和繳納稅費，非法生產(chǎn)地溝油的成本很低，利潤很高，這使得地溝油生產(chǎn)企業(yè)有更多的資金收集餐廚廢棄物。另一方面，由于生物柴油屬于國家戰(zhàn)略物資，只能通過中石油、中石化等企業(yè)進行銷售，而中石油、中石化也投資了生物柴油研發(fā)，基本壟斷了生物柴油市場，導(dǎo)致正規(guī)回收企業(yè)的產(chǎn)品無法進入正規(guī)銷售渠道，不能回籠資金，加上前期巨大的投入和稅費負擔(dān)，致使其沒有能力提高收購價格，最終地溝油生產(chǎn)者幾乎壟斷了餐廚廢棄物的市場。正是這種違法分子產(chǎn)生負外部性，導(dǎo)致了部分廠商為追求企業(yè)利潤，也加入了非法生產(chǎn)地溝油的行列。正規(guī)回收企業(yè)面臨市場被違法廠商瓜分、生產(chǎn)成本較高、預(yù)期收益下降的困境，會降低擴大生產(chǎn)的可能性，部分企業(yè)甚至?xí)苯油．a(chǎn)，這樣也降低了正規(guī)企業(yè)對廢棄油脂的需求量，加劇了廢棄油脂向地溝油生產(chǎn)者流入的趨勢，最終結(jié)果就是地溝油生產(chǎn)者壟斷廢棄油脂市場，正規(guī)企業(yè)被淘汰出局，形成劣幣驅(qū)逐良幣的局面。

表1 餐飲企業(yè)處理廢棄油脂投入、產(chǎn)出、收益與凈現(xiàn)值表

2.3 監(jiān)管因素

首先，在目前已建立餐廚廢棄物管理制度的省市中，政府特許經(jīng)營管理模式的漏洞導(dǎo)致非法收集地溝油的情況難以根除。例如，在收運環(huán)節(jié)中，政府規(guī)定餐廚廢棄物的收運工作實行市政部門管理下的特許經(jīng)營制度，整個城市的收運工作由1～2家大型企業(yè)負責(zé)。這些企業(yè)和餐飲服務(wù)單位簽訂收購協(xié)議，由他們統(tǒng)一將餐飲企業(yè)產(chǎn)生的廢棄油脂和餐廚垃圾運往政府規(guī)定的處理單位。在實際執(zhí)行這一制度的過程中，由于每家餐飲企業(yè)產(chǎn)生的廢棄物量并不是很大，特許經(jīng)營企業(yè)上門收購，運輸開支會大大增加，因此往往將特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給小型公司或者個人，由他們負責(zé)收購并將廢棄物運送到指定的回收中心。這種方式可以有效降低特許經(jīng)營公司的運營成本。而這些小公司和個人雖然掛靠在特許經(jīng)營企業(yè)名下，但實際上脫離了特許經(jīng)營企業(yè)的控制范圍，往往會私自將餐廚廢棄物出售給出價更高的地溝油生產(chǎn)者。特許經(jīng)營企業(yè)為降低成本，即便發(fā)現(xiàn)也往往不予追究，甚至特許經(jīng)營公司本身也會將一部分收集到的油脂出售給地溝油生產(chǎn)企業(yè)，從而變相成為新地溝油非法收集者。

其次，監(jiān)管漏洞影響科技創(chuàng)新作用的發(fā)揮。以上海市為例，為了規(guī)范運輸環(huán)節(jié)，確保廢棄油脂滴油不漏，上海市在收運企業(yè)車輛上安裝了電子監(jiān)控設(shè)備，并與監(jiān)控中心時時聯(lián)網(wǎng)，以隨時掌握收運車輛的運行狀況、所處位置、運行路線等信息。收運車輛的載重量在2噸左右，所有收運車輛的位置會顯示在監(jiān)控中心的電子屏幕上。同時上海市還規(guī)定，如果收運企業(yè)未將餐廚廢棄油脂送到本辦法確定的處理單位，會被處2萬～5萬元的罰款;未按照要求將電子監(jiān)控設(shè)備保持開啟狀態(tài)或者實時聯(lián)網(wǎng)的，處3000～10000元的罰款;擅自從事餐廚廢棄油脂收運或者處置活動的，處5萬元以上10萬元以下的罰款。下面將收運企業(yè)可能的三種行為進行成本收益分析(表2)。

以上成本—效益分析的結(jié)果表明，在不建立實時監(jiān)控系統(tǒng)和建立實時監(jiān)控系統(tǒng)但不對收運企業(yè)非法關(guān)閉監(jiān)控設(shè)備、斷開與市政監(jiān)控中心的網(wǎng)絡(luò)進行懲罰這兩種情況下，收運企業(yè)的違法行為會產(chǎn)生收益，且收益相當(dāng)。只有建立了配套的管理措施，對關(guān)閉監(jiān)控設(shè)備和斷開實時網(wǎng)絡(luò)進行處罰，才能發(fā)揮監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的作用。因此，科技創(chuàng)新雖然在地溝油治理中起著至關(guān)重要的作用，但如果缺乏配套的監(jiān)管體制，其作用很容易被抵消。

3 政策建議

3.1 積極搭建平臺，增強企業(yè)科技創(chuàng)新能力

政府應(yīng)為企業(yè)增強科技創(chuàng)新能力創(chuàng)造環(huán)境與平臺?？萍紕?chuàng)新最重要的因素是人才，政府要鼓勵企業(yè)和各大院校之間加強合作，建立產(chǎn)學(xué)研一體機制。鼓勵各大院校利用其知識、技術(shù)、科研優(yōu)勢幫助企業(yè)解決生產(chǎn)中的難題。同時，政府要幫助拓寬企業(yè)創(chuàng)新資金的來源，由于研發(fā)所需資金缺口較大，單靠政府一方只會加重政府負擔(dān)且收效甚微，因此，政府要出臺政策支持研發(fā)活動，促進金融、投資擔(dān)保機構(gòu)對科技研究進行投資和擔(dān)保，減少投資企業(yè)對資金的擔(dān)憂。此外，應(yīng)鼓勵具有科技創(chuàng)新能力的企業(yè)進入廢棄油脂回收、處理領(lǐng)域，并為企業(yè)引進海外先進技術(shù)鋪平道路，降低關(guān)稅，簡化海關(guān)手續(xù)，從而實現(xiàn)技術(shù)引進與技術(shù)創(chuàng)新的雙向結(jié)合，盡快實現(xiàn)廢棄油脂處理企業(yè)的技術(shù)升級。例如日本政府鼓勵企業(yè)進行科技創(chuàng)新，提高生物燃料的品質(zhì)，如LONFORD有限公司在政府的幫助下，研制了更先進的生物柴油工藝，生產(chǎn)出來的生物柴油價值極大地提高，在日本社會得到廣泛利用。［10］

表2 收運企業(yè)違法行為投入、產(chǎn)出、收益與凈現(xiàn)值表

3.2 利用財政政策，加大對生物柴油產(chǎn)業(yè)的扶持力度

首先，優(yōu)惠的稅收政策可以降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，提高投資者的積極性和主動性。應(yīng)對以廢棄油脂為原料生產(chǎn)生物柴油的企業(yè)免征17%的增值稅，減輕生物柴油企業(yè)的稅收負擔(dān)。另外，財政補貼與獎勵政策更是可以直接提高企業(yè)創(chuàng)新的活力與競爭力。加強對科技創(chuàng)新企業(yè)的財政補貼力度符合世界發(fā)展的潮流，可以有效緩解科技創(chuàng)新型企業(yè)資金短缺的困境，如美國政府出臺政策對于直接將餐廚廢棄油脂轉(zhuǎn)化為生物柴油的企業(yè)，通過每加侖生物柴油補貼1美元的方式，予以財政補貼［11］，提高了生物柴油企業(yè)的競爭力。我國也可以借鑒歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗，對利用廢棄油脂生產(chǎn)生物柴油的企業(yè)進行獎勵，彌補企業(yè)在原料收購價格上的劣勢，餐飲企業(yè)會更傾向于將廢棄油脂出售給正規(guī)企業(yè)，長此以往將很好地打壓地溝油的生存空間。

3.3 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，建立廢棄油脂回收產(chǎn)業(yè)的科學(xué)規(guī)劃

由于我國廢棄油脂回收產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后且未產(chǎn)生廣泛的社會、經(jīng)濟效益，因此還沒有進入國家發(fā)展規(guī)劃的視野。2007年，國家發(fā)改委制定了可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃，提到我國生物質(zhì)能資源包括城市垃圾。而在地方管理實踐中，傳統(tǒng)的做法往往是將餐廚廢棄物作為生活垃圾進行處理，說明地方政府對餐廚廢棄油脂的認識還僅停留在保護環(huán)境上。在美國，對待廢棄油脂回收極為重視，將其與國家能源戰(zhàn)略安全緊密結(jié)合，許多州就餐廚廢油收集產(chǎn)業(yè)制定嚴格規(guī)定，具有代表性的包括佐治亞州、馬薩諸塞州等。［12］所以，政府首先要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，提高對廢棄油脂的認識，廢棄油脂產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，不僅能夠改善我國的食品安全現(xiàn)狀，更有利于提高我國的能源安全環(huán)境，減少對外依賴，減少石油價格大幅波動對我國經(jīng)濟造成的負面影響。因此，要根據(jù)我國實際情況制定產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，將廢棄油脂利用作為重點扶持產(chǎn)業(yè)來抓。

3.4 推行強制配額制度，拓寬生物柴油銷路

國家有必要強制推行生物柴油配額制度，規(guī)定在市場上的燃油必須配比一定比例的生物柴油才可以銷售，如英國維京列車公司的維京航行者列車使用的燃油就是含有20%生物柴油的混合燃料［13］，這既可以打破壟斷，增加“兩桶油”(中石油、中石化)對廢棄油脂利用的投入力度，也可以擴寬廢棄油脂最終產(chǎn)品的銷路，使其他企業(yè)也能盈利并擴大生產(chǎn)。同時，在公交、環(huán)衛(wèi)等公共事業(yè)領(lǐng)域可強制推行全部使用由廢棄油脂生產(chǎn)的生物柴油，既可以保護環(huán)境，也有利于企業(yè)的發(fā)展，如美國的鏟雪車和公交車都被強制增加使用生物柴油燃料的數(shù)量?；蛘邔⑸锊裼蛻?yīng)用在廢棄油脂回收車輛上，有利于企業(yè)及時發(fā)現(xiàn)并改善產(chǎn)出的生物柴油的問題，對生物柴油的進一步推廣具有重要意義。

3.5 完善回收管理制度，細化廢棄油脂管理環(huán)節(jié)

建立完善的回收管理制度有利于規(guī)范廢棄油脂的管理，填補當(dāng)前的管理漏洞。這方面成功的實踐當(dāng)屬日本，日本餐飲企業(yè)的廢棄油脂必須經(jīng)過過濾再裝入制定容器內(nèi)，并交由專業(yè)公司處理，這些專業(yè)公司必須持有政府頒發(fā)的“產(chǎn)業(yè)廢棄物中間處理業(yè)”、“產(chǎn)業(yè)廢棄物收集搬運業(yè)”許可證，并符合日本食品回收法“再生利用事業(yè)登陸認定”中的相關(guān)條款規(guī)定。［14］這一思路我國也可借鑒，細化與完善廢棄油脂回收管理制度，如餐飲企業(yè)每天對收集的廢棄食用油脂進行數(shù)量記錄，并保存完整備查;回收企業(yè)對收到油脂的數(shù)量、質(zhì)量根據(jù)標(biāo)準、收取時間記錄在回收票據(jù)上，票據(jù)由餐飲企業(yè)、回收企業(yè)與監(jiān)督管理部門共同持有;處理企業(yè)詳細記錄運送車輛、運送人員、運送時間、運送數(shù)量等信息，以備監(jiān)管部門核查;有關(guān)部門對專門盛放廢棄油脂的收集裝置和收集車輛設(shè)立顯著標(biāo)志，便于群眾和執(zhí)法部門進行監(jiān)督，并對非法出售廢棄油脂的餐飲企業(yè)加大處罰力度，對違規(guī)企業(yè)進行記錄并納入誠信管理系統(tǒng)，定期向社會公布。同時，進一步細化餐廚廢棄物回收管理的特許經(jīng)營制度。各地根據(jù)實際情況特許4～5家企業(yè)參與回收。政府制定管理細則，建立績效體系，鼓勵企業(yè)對其它企業(yè)的違法收取、出售行為進行監(jiān)督、舉報，每3～4年按照績效成績和違法行為狀況對特許經(jīng)營的企業(yè)重新進行評估。

綜上所述，在“地溝油”問題的食品安全治理過程中，政府不能僅依靠打擊，更重要的是疏導(dǎo)規(guī)范的綜合治理，而在這個過程中科技創(chuàng)新是基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)政策是動力，政府監(jiān)管是保障。為此，建議國家有關(guān)部門促使政府監(jiān)管能夠與科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)政策相得益彰，相互促進，實行一系列促進回收企業(yè)發(fā)展、提高處理技術(shù)的支持政策。所謂“民以食為天”，只有真正解決“地溝油”問題，才能切實保障政府、企業(yè)與消費者的共同利益，取得食品安全與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的雙贏局面。

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