鄰避沖突的政府決策誘因及對(duì)策

趙小燕

摘要：隨著城市化的快速推進(jìn)和公眾民主意識(shí)的提升，我國(guó)鄰避沖突日益凸顯。鄰避沖突發(fā)生的原因十分復(fù)雜，但是政府在鄰避項(xiàng)目中決策不當(dāng)是引發(fā)沖突的關(guān)鍵因素。政府在鄰避項(xiàng)目的決策過(guò)程中存在決策價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)偏離、決策程序不完善和決策方案不科學(xué)三大問(wèn)題，因此應(yīng)針對(duì)這些問(wèn)題提出優(yōu)化政府決策的若干對(duì)策，以減少鄰避沖突的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突；鄰避項(xiàng)目；政府決策；公共性

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.8；D035.29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02.004

近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化的快速推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益突出，并與違法征地拆遷、勞資糾紛一起，被稱(chēng)為中國(guó)當(dāng)下引發(fā)群體事件的“三駕馬車(chē)”。在各類(lèi)環(huán)境群體事件中，鄰避沖突因其容易發(fā)動(dòng)，且更容易使議題激化，正成為目前發(fā)生頻率較高的一類(lèi)新興環(huán)境群體性事件。鄰避（Not In My Backyard，直譯為“別在我家后院”）沖突是因反對(duì)帶有潛在風(fēng)險(xiǎn)的鄰避項(xiàng)目而導(dǎo)致的民眾與建設(shè)方、政府之間的沖突。鄰避項(xiàng)目雖然能給公眾帶來(lái)某種程度的利益，但是它們往往也會(huì)引致比較嚴(yán)重的負(fù)外部效應(yīng)[1]，從而遭到附近居民的強(qiáng)烈反抗。從前些年北京和廣州居民反對(duì)建立垃圾焚燒廠、大連反對(duì)PX項(xiàng)目事件，到近兩年的四川省什邡市民眾抵制鉬銅項(xiàng)目和成都、昆明等地市民抗議石化類(lèi)項(xiàng)目，鄰避沖突事件正在我國(guó)不斷發(fā)生。

國(guó)外學(xué)者對(duì)鄰避沖突的原因進(jìn)行了深入的研究，Morell、Carnes、JenkinsSmith等學(xué)者較為系統(tǒng)地總結(jié)了鄰避沖突的原因，即心理因素、公平性問(wèn)題、補(bǔ)償因素、信任問(wèn)題、政府在環(huán)保配套方面的失職[24]。國(guó)內(nèi)學(xué)者則結(jié)合“中國(guó)式”鄰避沖突的特點(diǎn)對(duì)沖突的原因進(jìn)行了分析，如郭巍青、黃巖、胡象明等認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、公正性因素、民眾意識(shí)的覺(jué)醒和中國(guó)官方的傳統(tǒng)決策思維是我國(guó)鄰避沖突發(fā)生的重要原因[57]。從國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究中可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們更加關(guān)注鄰避沖突中的公眾心理和情感因素，很少?gòu)恼疀Q策的角度探討鄰避沖突的原因，即使有研究涉及到政府決策的某方面不足，也缺乏對(duì)政府決策問(wèn)題的系統(tǒng)和深入的分析。而實(shí)際上政府決策已成為引發(fā)鄰避沖突的關(guān)鍵因素，原因在于兩方面：一方面，基于鄰避項(xiàng)目具有一定的公益性特征，政府往往是鄰避項(xiàng)目的重要推動(dòng)者，對(duì)鄰避項(xiàng)目承擔(dān)主要的決策職能；另一方面，政府決策是否公正、合理在較大程度上影響著公眾的心理和情感因素，從而對(duì)沖突的發(fā)生起主導(dǎo)性作用。此外，目前我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，政府決策能力還存在不足，決策的民主化和科學(xué)化程度尚待提高，這進(jìn)一步凸顯了政府決策的完善對(duì)于我國(guó)鄰避沖突治理的至關(guān)重要性。因此，本文以政府決策問(wèn)題為重點(diǎn)，對(duì)鄰避沖突的政府決策誘因進(jìn)行深入的分析，為沖突的化解尋找有效的突破口。

一、政府決策的特征

政府在鄰避項(xiàng)目中將對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行一系列決策，決策內(nèi)容涉及鄰避項(xiàng)目是否要建，建在哪里以及如何建設(shè)等問(wèn)題。鄰避項(xiàng)目自身的特殊性決定了政府決策具有以下三個(gè)主要特征。

第一，政府決策具有成本利益分配不對(duì)稱(chēng)特征。鄰避項(xiàng)目為人們的生產(chǎn)、生活提供了重要的條件，使大多數(shù)人從中受益，但卻給附近居民的身體狀況、小區(qū)環(huán)境，甚至房產(chǎn)價(jià)值等方面帶來(lái)較大的負(fù)面影響，從而導(dǎo)致成本利益分配不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。盡管許多地方政府并不承認(rèn)鄰避項(xiàng)目會(huì)使周邊居民利益受損，即強(qiáng)調(diào)鄰避項(xiàng)目的“非鄰避性”，但是大量的現(xiàn)實(shí)案例顯示，即便鄰避項(xiàng)目沒(méi)有給周邊居民帶來(lái)實(shí)質(zhì)性、可察覺(jué)的負(fù)面影響，但給他們?cè)斐傻男睦碡?fù)擔(dān)卻是客觀存在的，并且長(zhǎng)期的擔(dān)憂也將影響居民的身心健康。因此，只要存在鄰避項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)需求，政府推進(jìn)鄰避項(xiàng)目的決策就會(huì)產(chǎn)生利益受損群體，而如何正視并減少、彌補(bǔ)相關(guān)群體的利益是政府必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。

第二，政府決策容易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。鄰避項(xiàng)目使周邊居民為了大部分人的“集體利益”而付出了代價(jià)，利益受損的群體因?yàn)椴粚?duì)稱(chēng)的收益—成本結(jié)構(gòu)產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公平感和相對(duì)剝奪感。根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)理論，小集團(tuán)比大集團(tuán)的行動(dòng)能力更強(qiáng)。受項(xiàng)目負(fù)面影響的群體一般是局限于設(shè)施周邊的居民，范圍相對(duì)集中，人數(shù)也較少，他們的行動(dòng)能力比因鄰避項(xiàng)目而受益的群體更強(qiáng)。比如，他們因?yàn)榫幼≡谕粎^(qū)域，彼此間相互熟悉和了解，這既為他們有效地組織抗議活動(dòng)提供了便利，也對(duì)那些不愿意參與抗議行動(dòng)的人造成了壓力，因此他們更容易團(tuán)結(jié)起來(lái)共同反對(duì)鄰避項(xiàng)目。

第三，政府決策涉及多元目標(biāo)的平衡和取舍。在鄰避項(xiàng)目的決策過(guò)程中，政府往往需要面對(duì)多種決策目標(biāo)之間的沖突，主要包括：其一，受鄰避項(xiàng)目影響的兩類(lèi)人群，即多數(shù)人利益和少數(shù)人利益之間的沖突；其二，鄰避項(xiàng)目所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益之間的沖突；其三，鄰避項(xiàng)目中的地方政府利益與民眾利益之間的沖突；其四，鄰避項(xiàng)目中的效率目標(biāo)和公平目標(biāo)之間的沖突。這些相互沖突的目標(biāo)給政府決策帶來(lái)了挑戰(zhàn)，政府很難同時(shí)兼顧并實(shí)現(xiàn)所有的決策目標(biāo)，因此需要對(duì)這些目標(biāo)進(jìn)行一定的價(jià)值判斷和權(quán)衡，在優(yōu)先實(shí)現(xiàn)某些目標(biāo)的同時(shí)也意味著對(duì)其他目標(biāo)的放棄。

二、鄰避沖突的政府決策誘因

（一）政府決策價(jià)值偏離“公共性”

任何決策都是以突出價(jià)值因素為特征的，無(wú)論怎樣強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)化，都不可否認(rèn)決策的價(jià)值考量和價(jià)值旨?xì)w。政府的公共性決定了政府決策必須以“公共性”為價(jià)值取向，“公共性”是為全體公民謀幸福的一種使命[8]。在鄰避項(xiàng)目中，政府決策可能偏離“公共性”，從而引發(fā)民眾的質(zhì)疑和不滿。

首先，政府的自利性可能導(dǎo)致政府決策偏離公共性。根據(jù)公共選擇理論，雖然維護(hù)公共利益是政府的基本職責(zé)，但政府自身也是由具體的個(gè)人組成，而不是一個(gè)抽象集合體，政治市場(chǎng)中的官僚同樣符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，即追求個(gè)人利益最大化，并在政治決策過(guò)程中按照成本-收益原則進(jìn)行決策。公共選擇理論對(duì)我國(guó)地方政府的決策和行為過(guò)程具有較強(qiáng)的說(shuō)服力，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中央政府的放權(quán)讓利和地方政府自主性的增強(qiáng)，地方政府日益成為具有相對(duì)獨(dú)立地位的利益主體，各地方政府分別在特定的約束條件下追求自身的利益最大化。具體而言，鄰避項(xiàng)目中的地方政府利益可以劃分為兩類(lèi)：一是政府組織整體的利益。包括政府政績(jī)的提升和政府財(cái)政收入的提高。中央政府評(píng)判地方政府及其官員政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)通常以GDP等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為核心，給地方政府留下了釆取短期行為和機(jī)會(huì)主義行為的廣闊空間?；诮M織整體利益的考慮，地方政府必定積極引入能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的鄰避項(xiàng)目，盡管這些項(xiàng)目可能引發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題并危及當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康。二是政府官員個(gè)人的利益。作為理性經(jīng)濟(jì)人的政府官員也有自身的利益需求，他們可能憑借掌握的行政許可權(quán)謀求尋租的利益。特別是在一些負(fù)外部性較強(qiáng)的項(xiàng)目審批過(guò)程中，地方政府官員一旦被某些利益集團(tuán)所“捕獲”，便會(huì)在決策中對(duì)這些鄰避項(xiàng)目的設(shè)置、選址方面大開(kāi)方便之門(mén)，降低許可標(biāo)準(zhǔn)，使這些項(xiàng)目能順利落戶。

其次，政府的功利主義傾向也可能導(dǎo)致政府決策偏離公共性?；诠髁x的觀點(diǎn)，政府決策的最高目標(biāo)應(yīng)該是最大多數(shù)人的最大幸福，這種觀點(diǎn)驅(qū)使政府在進(jìn)行決策時(shí)主要依據(jù)該決策是否能增加福利總量，只要它能給多數(shù)人帶來(lái)利益，即使損害了一部分人的利益，該決策仍然是可取的。政府在鄰避項(xiàng)目的決策中，重點(diǎn)考慮的是鄰避項(xiàng)目給大多數(shù)人帶來(lái)的生產(chǎn)、生活方面的便利，而忽略了鄰避項(xiàng)目周邊的少數(shù)居民因此而遭受的健康、財(cái)產(chǎn)、心理等方面的損失，認(rèn)為公眾的反抗行為是顧小家、舍大家的自私行為。政府的功利主義傾向違反了公益性原則，正如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的張震東教授在其著作《正義及相關(guān)問(wèn)題》中認(rèn)為的，現(xiàn)代民主制度國(guó)家在形式上賦予了自由平等權(quán)，并奉行“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，但在此社會(huì)原則之下卻容易形成“多數(shù)總是對(duì)的”的道德權(quán)威，甚至以多數(shù)為名而濫用權(quán)力來(lái)壓制少數(shù)，造成所謂的“多數(shù)暴虐”[9]。

（二）政府決策程序不完善

政府決策程序是由一定方法、步驟、時(shí)間與順序所構(gòu)成的政府行為準(zhǔn)則，是決策主體進(jìn)行民主、科學(xué)決策的前提和保障?；卩彵茼?xiàng)目自身的特點(diǎn)，“鄰避”行動(dòng)者的抗?fàn)幥腥朦c(diǎn)往往是相關(guān)程序的某些漏洞和不科學(xué)的瑕疵，而這些針對(duì)瑕疵和漏洞的理性分析足以激起公眾的“鄰避”抗?fàn)幍膮⑴c熱情[10]。

首先，政府決策缺乏公民參與程序。近年來(lái)發(fā)生的鄰避沖突都顯示出同樣的政府決策模式，即“決定-宣布-辯護(hù)”的關(guān)門(mén)模式，將公眾排斥于決策之外。政府采取這種決策程序的原因主要有以下幾方面：一是受計(jì)劃年“大政府”行為模式的影響，政府往往對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬，并習(xí)慣于用權(quán)威的方式處理社會(huì)事務(wù)，將其他治理主體排除于政策制定之外。二是基于鄰避項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，政府一方面認(rèn)為鄰避項(xiàng)目因能給大多數(shù)人帶來(lái)利益而具有較強(qiáng)的合法性，另一方面也預(yù)料到利益受損群體的參與必將影響到項(xiàng)目的順利推進(jìn)，因此排斥公眾參與項(xiàng)目決策。三是受精英決策模式的影響。精英模式往往低估普通公民的參與能力，認(rèn)為決策參與對(duì)于那些整天忙于日常生活的普通人而言是一個(gè)“虛無(wú)的世界”，普通公民缺乏理性，無(wú)法作出正確、合理的決策判斷。因此決策權(quán)應(yīng)該交給政治精英和技術(shù)精英，他們能夠憑借專(zhuān)業(yè)的政策知識(shí)和技術(shù)知識(shí)對(duì)決策作出科學(xué)的判斷。

其次，政府決策缺乏完善的環(huán)境評(píng)估程序和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。根據(jù)有關(guān)法律，具有較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的工程項(xiàng)目在決策前必須進(jìn)行環(huán)境評(píng)估。但是在實(shí)際的鄰避項(xiàng)目決策中，由于對(duì)環(huán)境問(wèn)題的一貫?zāi)曇约皩?duì)政績(jī)和經(jīng)濟(jì)利益的偏好，政府并不能?chē)?yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)程序，使環(huán)評(píng)存在形式化操作、環(huán)評(píng)結(jié)果不客觀、環(huán)評(píng)執(zhí)行不徹底等問(wèn)題，引致了公眾的不信任。以垃圾焚燒項(xiàng)目為例，廣東省省情調(diào)研中心的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，98.5%的受訪居民表示對(duì)環(huán)評(píng)程序不信任[11]。此外，相對(duì)于環(huán)評(píng)程序而言，政府對(duì)鄰避項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題關(guān)注更少，相關(guān)的評(píng)估工作也更容易缺位。即使有些地方政府提出重大工程項(xiàng)目在決策前必須進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但卻很少規(guī)定對(duì)非重大項(xiàng)目也進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。鄰避項(xiàng)目自身的特征決定了此類(lèi)項(xiàng)目不僅存在環(huán)境污染問(wèn)題，而且由環(huán)境問(wèn)題引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的幾率非常高，陳寶勝對(duì)2009年全年《中國(guó)環(huán)境報(bào)》上報(bào)道的鄰避沖突案例進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，平均每月鄰避沖突案例為5.5起，鄰避抗?fàn)幓顒?dòng)涉及的地域幾乎遍及全國(guó)各地[12]。

（三）政府決策方案不合理

決策方案是決策者基于一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)一定的決策程序后最終形成的有關(guān)鄰避項(xiàng)目是否建、如何建等方面的方案和措施。由于政府決策在前述的決策價(jià)值和決策程序上存在不足，必然導(dǎo)致決策方案的不合理。

首先，鄰避項(xiàng)目的選址方案不合理。具體表現(xiàn)在：第一，選址方案不科學(xué)。由于城市用地緊張，有關(guān)部門(mén)對(duì)鄰避項(xiàng)目并未嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的法定距離標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安排，而是將項(xiàng)目設(shè)置于人群密集的鬧市區(qū)或者緊鄰居民小區(qū)，使眾多城市出現(xiàn)了鄰避項(xiàng)目全面包圍商住用地的局面，給周邊的環(huán)境和居民生活帶來(lái)了負(fù)面影響。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)在城市規(guī)劃上也缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮和安排，對(duì)鄰避項(xiàng)目缺乏科學(xué)的預(yù)測(cè)，引發(fā)城市建設(shè)用地的矛盾，并造成官民之間的沖突。第二，選址方案不公正?；谝话愕恼J(rèn)知，在經(jīng)濟(jì)或文化落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)資源相對(duì)匱乏，公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題缺乏了解，且反抗鄰避項(xiàng)目的能力較弱，因而對(duì)補(bǔ)償?shù)钠谕狄哺蚚13]。因此，政府通常采用“最小抵抗路徑”原則確定鄰避項(xiàng)目的空間布局，將鄰避項(xiàng)目設(shè)置于弱勢(shì)群體聚居的區(qū)域。但是，令鄰避項(xiàng)目決策者們吃驚的是，越是這樣的社會(huì)邊緣群體、社區(qū)越是“熟人社會(huì)”，社區(qū)成員更珍視家庭關(guān)系和鄰里情感，其社會(huì)團(tuán)結(jié)的潛在力量也更強(qiáng)，因而被動(dòng)員起來(lái)參與環(huán)?？?fàn)幍目赡苄砸簿透蟆?/p>

其次，鄰避項(xiàng)目的技術(shù)方案不合理。大量鄰避項(xiàng)目的負(fù)外部性都是由于技術(shù)問(wèn)題導(dǎo)致的，落后的技術(shù)設(shè)計(jì)增加了鄰避項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度，也降低了公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的接受度?；诩夹g(shù)成本的考慮，我國(guó)大量的鄰避項(xiàng)目仍采用幾十年前的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最新標(biāo)準(zhǔn)，使鄰避項(xiàng)目的安全性受到公眾的廣泛質(zhì)疑。以垃圾焚燒項(xiàng)目為例，中科院選擇國(guó)內(nèi)19家垃圾焚燒廠調(diào)研二惡英排放發(fā)現(xiàn)，16%的廠家達(dá)不到中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，幾乎70%的廠家達(dá)不到歐洲標(biāo)準(zhǔn)[14]。

此外，鄰避項(xiàng)目缺乏相應(yīng)的利益補(bǔ)償方案。根據(jù)對(duì)眾多鄰避沖突案例的調(diào)查，政府在決策中很少考慮對(duì)公眾遭受的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、心理?yè)p失進(jìn)行補(bǔ)償。這一方面是受地方政府的強(qiáng)權(quán)理念影響，忽略了處于草根階層的民眾利益，認(rèn)為個(gè)人為實(shí)現(xiàn)“公共利益”而作出犧牲是理所當(dāng)然的；另一方面也源于政府的非鄰避性認(rèn)知，即政府認(rèn)為鄰避項(xiàng)目不存在環(huán)境污染和安全問(wèn)題，公眾的擔(dān)心是非理性的，公眾反抗實(shí)質(zhì)上是一種以私利反抗公利的行為傾向。

三、政府決策優(yōu)化的對(duì)策

（一）回歸政府決策的“公共性”價(jià)值

回歸政府決策的公共性?xún)r(jià)值，必須摒棄政府的自利傾向。政府決策的“公共性”價(jià)值應(yīng)體現(xiàn)為政府決策以公共利益的實(shí)現(xiàn)為最終目標(biāo)。公共利益不是空洞的集體利益，更不是政府組織和政府官員的私利。為了實(shí)現(xiàn)政府決策的“公共性”價(jià)值，一方面應(yīng)促進(jìn)政府意識(shí)的轉(zhuǎn)變，地方政府應(yīng)樹(shù)立以人為本的發(fā)展觀，在鄰避項(xiàng)目決策中不僅要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更要注重社會(huì)發(fā)展、人民生活和資源環(huán)境的和諧共存，將公眾的滿意度放在第一位；另一方面也要通過(guò)制度來(lái)規(guī)范政府的決策行為，如改進(jìn)中央政府對(duì)地方政府的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，增加社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、公眾評(píng)價(jià)等指標(biāo)的權(quán)重，激勵(lì)地方政府由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從而自覺(jué)實(shí)現(xiàn)公共利益。

回歸政府決策的公共性?xún)r(jià)值，也必須摒棄政府的功利主義傾向。實(shí)現(xiàn)政府決策的公共性?xún)r(jià)值并不是以犧牲少數(shù)人的利益換取大多數(shù)人的利益。每位公民都有權(quán)獲得尊嚴(yán)，并在自由、平等和福利的生活環(huán)境中生活，這是一項(xiàng)基本人權(quán)，任何人都無(wú)權(quán)剝奪。政府應(yīng)為公民實(shí)現(xiàn)自身的基本人權(quán)提供保障，避免他們的環(huán)境權(quán)、生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害。因此，當(dāng)項(xiàng)目周邊居民的損失能夠用市場(chǎng)的方式進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，可以考慮對(duì)居民給予高于損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；但是如果鄰避項(xiàng)目嚴(yán)重危及到周邊居民的生命健康，且通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式也不能彌補(bǔ)該項(xiàng)目對(duì)周邊居民所造成的損失，則該項(xiàng)目即使能使大多數(shù)人受益也不能被批準(zhǔn)上馬。

（二）完善政府決策的相關(guān)程序

在鄰避項(xiàng)目決策過(guò)程中應(yīng)引入公眾全程參與，通過(guò)信息公開(kāi)、問(wèn)卷調(diào)查、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等形式充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。公眾參與的價(jià)值具體體現(xiàn)在：第一，公眾參與增加了多元利益主體之間的信任和合作，使他們盡可能多地考慮公共利益，并減少因負(fù)外部性影響和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)模糊性而造成的恐慌和抵觸情緒。第二，隨著公眾整體素質(zhì)的不斷提高，公眾有能力對(duì)鄰避項(xiàng)目進(jìn)行理性思考和判斷，公眾參與有助于促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和合理化，第三，鄰避項(xiàng)目不僅僅是技術(shù)層面的問(wèn)題，也涉及到居民的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，公眾參與能為專(zhuān)家和公眾提供相互了解和溝通的平臺(tái)，從而有效地化解沖突。

基于鄰避設(shè)施的負(fù)外部性特征，在鄰避項(xiàng)目決策前必須實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)評(píng)程序和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是鄰避項(xiàng)目實(shí)施的重要依據(jù)，為保證環(huán)評(píng)的公正、可信和透明，應(yīng)該由獨(dú)立于政府的第三方組織具體實(shí)施鄰避項(xiàng)目的環(huán)評(píng)程序，且環(huán)評(píng)結(jié)果不僅要在政府網(wǎng)站上公開(kāi)，還要通過(guò)公眾容易接觸的媒介讓鄰避項(xiàng)目周邊的居民知曉。除了實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)評(píng)程序，政府在決策過(guò)程中也應(yīng)建立和健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以采取問(wèn)卷調(diào)查、訪談等多種形式，全面掌握影響社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的各種信息，并依據(jù)這些信息對(duì)鄰避項(xiàng)目的合法性、可行性等內(nèi)容進(jìn)行全面評(píng)估，尤其要重視該項(xiàng)目能否被利益相關(guān)人群所接受。

（三）優(yōu)化政府決策的相關(guān)方案

就選址方案而言，決策者應(yīng)注意在以下幾方面進(jìn)行優(yōu)化：第一，根據(jù)本地城市化的發(fā)展目標(biāo)，做好城市建設(shè)的長(zhǎng)期規(guī)劃和整體布局，既考慮到當(dāng)前居民的相關(guān)需求，又要考慮到未來(lái)周邊環(huán)境的變化。第二，對(duì)鄰避設(shè)施的設(shè)立制定嚴(yán)格的距離標(biāo)準(zhǔn)。除考慮環(huán)境污染所需的防護(hù)距離外，還要考慮消除視覺(jué)和居民主觀心理障礙所需的控制距離。第三，為了提高選址方案的可接受度，既要提高選址方案的公平性，也要注意其靈活性。如日本等國(guó)家將鄰避項(xiàng)目設(shè)置于政府辦公地點(diǎn)附近，既有助于加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督，也極大地提高了政府的公信力。

就技術(shù)方案而言，政府要對(duì)鄰避項(xiàng)目的技術(shù)方案進(jìn)行嚴(yán)格審批和監(jiān)管，減少項(xiàng)目的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)外部性。對(duì)于目前在建的鄰避項(xiàng)目應(yīng)采用最新的國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于過(guò)去已建成的鄰避項(xiàng)目則應(yīng)主動(dòng)淘汰落后的技術(shù)。特別是一些技術(shù)要求較高的鄰避項(xiàng)目，如能源、化工類(lèi)項(xiàng)目，應(yīng)在歐洲、日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家中選擇最嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，盡量將可能存在的安全隱患降到最低。此外，為了推進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的運(yùn)用，政府應(yīng)加大財(cái)政投入，為鄰避項(xiàng)目提供技術(shù)資金的支持。

最后，應(yīng)建立科學(xué)、合理的補(bǔ)償方案。補(bǔ)償形式可以分為貨幣補(bǔ)償和非貨幣補(bǔ)償兩種。貨幣補(bǔ)償是指減免鄰避項(xiàng)目周邊居民的物業(yè)管理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等應(yīng)交費(fèi)用；非貨幣補(bǔ)償則是為小區(qū)居民提供就業(yè)崗位，或者修建供居民免費(fèi)使用的圖書(shū)館、游泳池、運(yùn)動(dòng)中心等設(shè)施。補(bǔ)償方案的設(shè)計(jì)也可以靈活多樣，如美國(guó)一家研究機(jī)構(gòu)曾經(jīng)設(shè)計(jì)過(guò)一套成功的補(bǔ)償方案，它包括兩個(gè)基本要素：一是補(bǔ)貼，即由政府對(duì)鄰避項(xiàng)目周邊居民進(jìn)行補(bǔ)貼；二是拍賣(mài)，即將鄰避項(xiàng)目進(jìn)行拍賣(mài)，愿意接受拍賣(mài)價(jià)格的社區(qū)即成為鄰避項(xiàng)目的自愿社區(qū)[15]。

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（責(zé)任編輯王婷婷）

Abstract：With the rapid development of urbanization and the improvement of the public's democracy awareness，NIMBY conflict has become increasingly frequent.The reasons for NIMBY conflict are very complex，among which the improper NIMBY project decision of government becomes the most important one.Three biggest problems are as follows：value standard deviation，imperfect decision process and unscientific solutions in NIMBY project decision of government.This paper proposes some countermeasures to optimize government decision in order to alleviate the conflict NIMBY.

Key words：NIMBY conflict；NIMBY project；government decision；publicity