湖北省學(xué)前教育成本分擔(dān)研究

“湖北省學(xué)前教育成本分擔(dān)研究”課題組

(湖北省教育經(jīng)濟(jì)學(xué)會，湖北武漢 430079)

湖北省學(xué)前教育成本分擔(dān)研究

“湖北省學(xué)前教育成本分擔(dān)研究”課題組

(湖北省教育經(jīng)濟(jì)學(xué)會，湖北武漢 430079)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》明確指出:“學(xué)前教育建立政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制?！薄逗笔W(xué)前教育三年行動計(jì)劃(2011-2013年)》(鄂政辦發(fā)〔2011〕60號)也明確了湖北省學(xué)前教育發(fā)展的總體目標(biāo)。因此，如何構(gòu)建起符合湖北省實(shí)際的合理完善的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入與成本分擔(dān)機(jī)制，為學(xué)前教育科學(xué)發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)保障就顯得尤為重要。課題組通過實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)分析，深入剖析了湖北省及國內(nèi)其他地區(qū)學(xué)前教育成本分擔(dān)情況、現(xiàn)有政策，并從基本成本分擔(dān)機(jī)制的建立、成本標(biāo)準(zhǔn)核算、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定以及學(xué)前教育資助制度等方面對學(xué)前教育成本分擔(dān)的制度設(shè)計(jì)提出了對策與建議。

學(xué)前教育;成本分擔(dān);制度設(shè)計(jì)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》明確指出:“學(xué)前教育建立政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(國發(fā)〔2010〕41號)(簡稱“國十條”)也指出:“必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會參與，公辦民辦并舉，落實(shí)各級政府責(zé)任，充分調(diào)動各方面積極性。”“各地根據(jù)實(shí)際研究制定公辦幼兒園生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。制定優(yōu)惠政策，鼓勵社會力量辦園和捐資助園。家庭合理分擔(dān)學(xué)前教育成本。”不難看出，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的基本指導(dǎo)思想已經(jīng)明確，那就是政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)。但是具體落實(shí)中仍然存在諸多問題，如各級政府責(zé)任如何明確與劃分、學(xué)前教育的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的核定、家庭政府社會分擔(dān)的比例以及吸引社會資金投入的政策措施等都有待研究和明確。自2010年以來，湖北省以實(shí)施學(xué)前教育三年行動計(jì)劃為載體，加快推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展，取得了階段性進(jìn)展，但現(xiàn)實(shí)困難與矛盾依然存在，尤其是辦園成本及其分擔(dān)機(jī)制尚處模糊狀態(tài)，成為制約學(xué)前教育發(fā)展的“瓶頸”，急待研究解決。如何構(gòu)建起符合湖北省實(shí)際的合理完善的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入與成本分擔(dān)機(jī)制，為學(xué)前教育科學(xué)發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)保障就顯得尤為重要。因此，湖北省教育經(jīng)濟(jì)學(xué)會組織開展了省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)課題“湖北省學(xué)前教育成本分擔(dān)研究”。下面是課題組通過調(diào)研和文獻(xiàn)分析，對湖北省及國內(nèi)其他地區(qū)學(xué)前教育成本分擔(dān)情況、現(xiàn)有政策以及制度設(shè)計(jì)作出的主要思考與建議。

一、研究綜合分析

(一)國內(nèi)其他省份(地區(qū))學(xué)前教育成本分擔(dān)情況

1.部分省區(qū)實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育免費(fèi)，政府全額買單

從2012年秋季學(xué)期開始，西藏全面實(shí)現(xiàn)15年免費(fèi)教育，即學(xué)前3年、小學(xué)6年、初中3年和高中3年［1］，西藏的學(xué)前教育正式劃入免費(fèi)教育范圍;除此之外，我國還有許多地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了延伸至學(xué)前教育的15年免費(fèi)教育，如陜西省寧陜縣、吳起縣、高陵縣，山西省長治縣，廣西的南寧-東盟經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等。這些地區(qū)都處于我國邊遠(yuǎn)地區(qū)，本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，國家對這些貧困地區(qū)給予了大量的經(jīng)費(fèi)資助，使得這些地區(qū)政府有足夠的財(cái)政能力可以為學(xué)前教育買單。

2.規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

廣州市教育局宣布自2012年9月份開始，廣州公辦幼兒園收費(fèi)采取新標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高保教費(fèi)，除保教費(fèi)、服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)外，幼兒園不得收取“贊助費(fèi)”等其他費(fèi)用。2012年12月29日，廣東省物價局在《關(guān)于廣州市公辦幼兒園保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題的復(fù)函》中公布了具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(見表1)。廣州市的經(jīng)濟(jì)處于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)前列，通過制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，就規(guī)范了各個學(xué)前教育結(jié)構(gòu)的收費(fèi)行為，遏制了學(xué)前教育結(jié)構(gòu)的亂收費(fèi)行為。

表1 廣州市公辦幼兒園保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)表(單位:元/生月)

3.禁止收取“贊助費(fèi)”

北京市公辦園本學(xué)期已經(jīng)停止收取贊助費(fèi)。2012年8月下發(fā)的《幼兒園收費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則》指出，嚴(yán)禁違規(guī)收取贊助費(fèi)、興趣班費(fèi)等費(fèi)用。新規(guī)定將實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法”的政策，即:2012年秋季之前已經(jīng)在園的幼兒，除代辦服務(wù)性收費(fèi)外，仍按照入園時原文件規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對在此次收費(fèi)政策出臺前，違規(guī)收取今年秋季入園幼兒的贊助費(fèi)、興趣班費(fèi)等違規(guī)費(fèi)用，必須退給幼兒家長。北京幼兒園收費(fèi)項(xiàng)目規(guī)范為保育教育費(fèi)、住宿費(fèi)及代辦服務(wù)性收費(fèi)。除上述收費(fèi)之外，幼兒園不得再向幼兒家長收取其他任何費(fèi)用。民辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保持合理和相對穩(wěn)定，不得隨意漲價、搭車漲價和任何形式的變相漲價。

4.香港和臺灣發(fā)放學(xué)券

2006年，香港特區(qū)政府在《以民為本、務(wù)實(shí)進(jìn)取:2006至2007年施政報告》(簡稱《2006至2007年施政報告》)中宣布了一項(xiàng)重大財(cái)政政策:從2007年起實(shí)施“學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃”(簡稱“學(xué)券計(jì)劃”)，向?qū)W前教育領(lǐng)域投放更多的資源，“讓本港所有適齡兒童均可接受費(fèi)用合理且質(zhì)素優(yōu)良的學(xué)前教育”。學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃主要是為入讀符合資格的本地非營利幼稚園幼兒班、低班或高班幼兒的家長提供學(xué)費(fèi)資助，同時資助教師的專業(yè)發(fā)展。在2007/08至2011/12這五個學(xué)年，家長的學(xué)費(fèi)資助額分別為每名合資格幼兒每年10 000元、11 000元、12 000元、14 000元及16 000元。在學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃下，家長須繳付的學(xué)費(fèi)為幼稚園收取學(xué)費(fèi)與學(xué)費(fèi)資助額的差額。如幼稚園收取的學(xué)費(fèi)高于學(xué)費(fèi)資助額，家長須支付有關(guān)的差額;如幼稚園收取的學(xué)費(fèi)低于學(xué)費(fèi)資助額，家長即可獲得免費(fèi)入園。領(lǐng)取了學(xué)券的家長可自由選擇合適的幼兒園，并在入學(xué)時優(yōu)先抵消學(xué)券的費(fèi)用。自“學(xué)券計(jì)劃”推行以來，香港平均每年約有85%的幼稚園幼兒得到“學(xué)券計(jì)劃”的資助［2］。臺灣幼稚園沒有贊助費(fèi)。每個幼兒家庭都會收到當(dāng)局派發(fā)的幼兒教育券，可以用來抵扣部分托幼費(fèi)用，幼稚園將所收幼兒教券匯集后，向當(dāng)局兌換現(xiàn)金。公立幼稚園收費(fèi)相對比較便宜，學(xué)費(fèi)平均每月負(fù)擔(dān)約3 000至8 000新臺幣，約合625元至1 600元人民幣。私立幼稚園收費(fèi)相對會比較高，最貴的每月2萬新臺幣，合人民幣4 000元左右［3］。香港和臺灣發(fā)放學(xué)券，刺激了公辦幼兒園和私立幼兒園之際的辦學(xué)競爭，在節(jié)約成本的前提下，提高了幼兒園的教育質(zhì)量，讓群眾可以享受優(yōu)質(zhì)教育。

5.不同類型幼兒園不同定價

目前，江西省公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是1997年制訂的(贛教普字〔1997〕43號)，省級示范幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)約120元/月，保育費(fèi)每月每生70元，教育費(fèi)每月每生50元;全日制幼兒園則分一、二、三等級，每月每生最高90元，最低40元，寄宿制幼兒園可在此基礎(chǔ)上加收30元。和公辦幼兒園政府定價不同，目前民辦幼兒園基本是想收多少就收多少，少有物價部門的干預(yù)，也沒有相關(guān)機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行成本核算。在南昌市某知名民辦幼兒園，老師稱:“1歲半的小孩，收費(fèi)2.6萬元/年，包括保育費(fèi)、教育費(fèi)、伙食費(fèi)、課本費(fèi)等。2歲的1.8萬元/年，總體而言，是年齡越大越便宜?！泵褶k幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高，還往往帶有“霸王”性質(zhì)。民辦幼兒園對辦興趣班情有獨(dú)鐘。

(二)湖北學(xué)前教育的政策措施

自2010年以來，湖北省以實(shí)施學(xué)前教育三年行動計(jì)劃為載體，加快推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展，取得了階段性進(jìn)展。截止2011年底，全省學(xué)前三年毛入園率達(dá)62%，同比凈增4.6個百分點(diǎn)，全省共新建、改擴(kuò)建幼兒園668所，新增學(xué)位9.7萬個;現(xiàn)有各級各類幼兒園4 670所，在園幼兒(含學(xué)前班)132.47萬人，比 2010年底新增 20.63萬人［4］。湖北發(fā)展學(xué)前教育的現(xiàn)有政策及措施主要有:

1.逐步加大政府投入，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算

湖北省正在逐步加大學(xué)前教育財(cái)政投入。2011年，省級財(cái)政投入1個億用于學(xué)前教育。各地也普遍將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入了財(cái)政預(yù)算，對學(xué)前教育的財(cái)政投入明顯提高。如十堰市從2011年起，市財(cái)政計(jì)劃三年投入1 000萬元用于發(fā)展城區(qū)學(xué)前教育，并要求各縣市區(qū)財(cái)政三年投入不少于200萬元發(fā)展轄區(qū)學(xué)前教育;2011年起，公辦幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)參照義務(wù)教育小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行;截止2011年底，已將自收自支公辦園全部劃轉(zhuǎn)為財(cái)政全額撥款事業(yè)單位。

2.著眼重點(diǎn)難點(diǎn)，擴(kuò)大學(xué)前教育資源

首先，重點(diǎn)建設(shè)公辦幼兒園。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2011年，湖北省共爭取到國家財(cái)政部、發(fā)改委、教育部的中央財(cái)政扶持學(xué)前教育校舍建設(shè)專項(xiàng)資金5.1億元。湖北省統(tǒng)籌使用中央和省級財(cái)政資金，充分調(diào)動地方財(cái)政投入積極性，著力擴(kuò)大公辦幼兒園資源，特別是優(yōu)先建設(shè)農(nóng)村公辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園。通過新建、利用農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后閑置校舍改擴(kuò)建、在農(nóng)村小學(xué)增設(shè)附屬幼兒園以及大村獨(dú)立辦園，小村聯(lián)村辦園等多種形式、多種渠道，大幅增加了農(nóng)村公辦幼兒園資源。其次，積極扶持普惠性民辦園發(fā)展。鼓勵各地積極出臺優(yōu)惠政策，扶持社會力量辦園，特別是加大了對辦園規(guī)范、價格合理的普惠性民辦園的扶持力度，有效擴(kuò)大了普惠性學(xué)前教育資源。如武漢市級財(cái)政對全市等級以上且年收費(fèi)在5 000元/生以下，體現(xiàn)公益性、普惠性的民辦幼兒園，按照市級示范和一級幼兒園生均450元/年、二級園和三級園生均350元/年標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。最后，精心做好國家農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)工程試點(diǎn)工作。2010年，湖北省被確定為國家農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)工程試點(diǎn)省之一。湖北省確定南漳縣、遠(yuǎn)安縣、丹江口市等8個縣(市、區(qū))為試點(diǎn)縣，開展農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)工程試點(diǎn)，確定新建幼兒園項(xiàng)目38個，并圍繞制約學(xué)前教育發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，如辦園體制、民辦園發(fā)展等，在試點(diǎn)縣(市、區(qū))開展試驗(yàn)。2011年，該工程試點(diǎn)縣(市、區(qū))又新增了19個，爭取到中央資金1.3億多元。

3.夯實(shí)質(zhì)量之本，著力加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)

針對湖北省學(xué)前教育發(fā)展的短板——師資問題，從2010年起，湖北省開始實(shí)施“湖北省幼兒教師素質(zhì)提高工程”。充分利用“國培幼兒教師中西部項(xiàng)目”，組織對5 067人次園長和骨干教師進(jìn)行省級集中培訓(xùn)。同時，完善省、市、縣、園四級培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，分級分層實(shí)施全員培訓(xùn)。此外，還健全幼兒教師培養(yǎng)體系。積極在鄖陽師范高等?？茖W(xué)校和江漢藝術(shù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院開展試點(diǎn)，探索初中畢業(yè)起點(diǎn)五年制學(xué)前教育專科學(xué)歷教師培養(yǎng)模式。另外，黃石市也在積極扶持中等職業(yè)學(xué)校、湖北師范學(xué)院和黃石理工學(xué)院舉辦幼師班。

4.規(guī)范園所管理，清理整頓無證幼兒園

2010年以來，湖北省相繼制定了全省學(xué)前教育機(jī)構(gòu)審批和管理辦法、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)、幼兒園收費(fèi)實(shí)施管理細(xì)則等一系列規(guī)范性文件，規(guī)范幼兒園準(zhǔn)入、年檢、收費(fèi)等行為。并將糾正和防止“小學(xué)化”傾向、保教質(zhì)量一直作為幼兒園年檢的一項(xiàng)重要內(nèi)容，每年進(jìn)行檢查。在清理整頓的基礎(chǔ)上，從2011年起，建立了全省合格幼兒園名單公示制度。通過媒體宣傳，積極引導(dǎo)家長理性選擇幼兒園。

5.立足長效機(jī)制，建立督導(dǎo)考核獎懲制度

湖北省目前已將學(xué)前教育三年行動計(jì)劃任務(wù)分解落實(shí)到各縣市區(qū)，對各地工作進(jìn)行量化考核。建立了學(xué)前教育三年行動計(jì)劃進(jìn)展情況月度通報制度，從2011年3月份開始，每月對各地工程進(jìn)展、幼兒園年檢、違規(guī)辦園查處等方面工作進(jìn)行通報督辦，對工作明顯滯后的縣(市、區(qū))給予通報批評。從2011年起，學(xué)前三年毛入園率、新建、改擴(kuò)建任務(wù)完成情況以及幼兒園年檢工作完成情況已經(jīng)納入省教育廳對各市州教育行政部門年度工作考核的重要內(nèi)容。同時，學(xué)前三年毛入園率納入到省委組織部、省扶貧辦對各地黨政領(lǐng)導(dǎo)年度考核的重要指標(biāo)。另外，還建立了以獎代補(bǔ)機(jī)制。從2011年開始，各地學(xué)前教育三年行動計(jì)劃的實(shí)施、完成情況，將作為中央和省級獎補(bǔ)資金分配的關(guān)鍵因素。

(三)湖北學(xué)前教育發(fā)展問題分析

湖北省學(xué)前教育投入不足、公辦幼教資源短缺、區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問題仍然沒有得到根本改變。究其原因，這與長期以來對于學(xué)前教育由政府承辦還是由社會力量來承辦在政策層面上不明確，政府對學(xué)前教育重視不夠等等因素有關(guān)。

1.學(xué)前教育政府投入不足

至2010年底，我國學(xué)前教育的政府投入僅占全國教育經(jīng)費(fèi)總投入的1.3%［5］，這不僅跟發(fā)達(dá)國家高達(dá)10%的比例差距甚遠(yuǎn)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于包括非洲國家在內(nèi)的3.8%的世界平均水平。有資料顯示，目前湖北省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中也沒有專門的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，只是將公辦園的人員工資納入了財(cái)政預(yù)算，民辦園沒有財(cái)政投入。由于財(cái)政保障水平低，大部分公辦幼兒園在編教師工資、福利以及園內(nèi)設(shè)備更新、辦公經(jīng)費(fèi)等支出都要依靠收取幼兒園保育費(fèi)、修繕費(fèi)、雜費(fèi)和特色班收費(fèi)來解決，教師績效工資、社保資金難以保障。絕大部分公辦幼兒園的教師配備不足。而民辦園則因扶持政策缺失，致使設(shè)施陳舊，房屋質(zhì)量及校車安全隱患多，廚房、廁所衛(wèi)生狀況差，活動場地小，小學(xué)化教育傾向、教師老齡化等問題突出。一些民辦幼兒園教師待遇也不高，被稱為“頂著教師的帽子，干著保姆的工作，拿著臨時工的工資”。以宜昌市夷陵區(qū)為例，2010年全區(qū)僅有1所公辦園的人員工資納入了財(cái)政預(yù)算，64所民辦園沒有財(cái)政投入。國家規(guī)定的幼教師生比為1∶7，而該區(qū)實(shí)際師生比達(dá)到1∶20。

2.區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、辦園行為不規(guī)范等問題還廣泛存在

湖北省學(xué)前教育城鄉(xiāng)差異、學(xué)前教育資源供給缺口仍然較大。如2011年湖北省農(nóng)村園僅有1 379所，占總數(shù)的29.53%，而城市和縣鎮(zhèn)幼兒園占總量的70.47%，全省尚有近40%的適齡幼兒未接受學(xué)前三年教育。部分民辦幼兒園使用未經(jīng)教育部門審批的教材，違規(guī)舉辦各種興趣班和特長班，經(jīng)費(fèi)管理混亂，聘請沒有教師資格的人員擔(dān)任專任教師，教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方式小學(xué)化傾向嚴(yán)重。

(四)個案分析

宜昌市X縣國土面積3 430平方公里，轄8鎮(zhèn)3鄉(xiāng)、4個居民委員會、154個行政村，常駐人口41萬人，其中鄉(xiāng)村人口34萬人，占83%;2011年實(shí)現(xiàn)全年生產(chǎn)總值75 300萬元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13 557元(約為全省平均水平18 378元的74%)，農(nóng)民人均純收入4 190元(約為全省平均水平6 898元的61%);2011年，全縣完成地方財(cái)政總收入50 658萬元，其中地方一般預(yù)算收入34 008萬元，人均一般預(yù)算收入829元(約為全省平均水平2 552元的32%)。

該縣以有限的財(cái)力，支撐了較大規(guī)模的農(nóng)村教育。2011年，該縣共有各級各類類學(xué)校109所，教職工3 151人，在校生41 775人，其中:普通高中3所，教職工380人，在校生5 019人;職業(yè)高中1所，教職工270人，在校生1 209人;初中15所，教職工907人，在校生10 017人;小學(xué)53所，教職工1 091人，在校生15 624人;幼兒園36所，教職工489人，在校生6 334人;特殊教育學(xué)校1所，教職工14人，在校生58人。該縣政府高度重視教育工作，在教育資源十分緊張，教學(xué)條件較為艱苦的情況下，全縣義務(wù)教育工作和學(xué)前教育工作仍取得了顯著的成效。2007年，該縣順利通過了國家“兩基”的復(fù)查驗(yàn)收，全縣“普九”和掃盲工作的各項(xiàng)指標(biāo)都達(dá)到或超過了國家規(guī)定的要求。2011年，該縣學(xué)前教育三年毛入園率達(dá)到74%，超出了湖北省提出的2015年達(dá)到65%的發(fā)展目標(biāo)［6］。但在學(xué)前教育方面存在的困難也不少，主要表現(xiàn)在以下兩個方面:

第一，學(xué)前教育教師隊(duì)伍數(shù)量嚴(yán)重不足，受過專門教育的專業(yè)教師尤其缺乏。一是國家和湖北省目前尚未出臺統(tǒng)一的學(xué)前教育教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)前教育教職工配備缺乏統(tǒng)一要求，教職工配備多少，多有辦學(xué)單位自行決定。該縣2011年底學(xué)前教育在校生為6 334人，教職工為489人，學(xué)前教育教職工與學(xué)生的實(shí)際比率為1∶13。(山東省學(xué)前教育編制標(biāo)準(zhǔn)為:全日制普通幼兒園教職工與學(xué)生比為1∶6至1∶8，寄宿制幼兒園為1∶5至1∶6，實(shí)驗(yàn)園、示范園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園、山區(qū)和多民族地區(qū)還可以在不超過編制總數(shù)5%至8%范圍內(nèi)核增附加編制。)二是學(xué)前教育教師多從中小學(xué)教師隊(duì)伍調(diào)劑而來或?yàn)槠刚埖呐R時代課教師，年齡偏大，受過專門教育的專業(yè)教師奇缺。如該縣X鎮(zhèn)中心幼兒園，現(xiàn)有教職工26人，其中19人為中小學(xué)教師調(diào)劑而來，平均年齡43歲，4人為臨時代課教師，3人為炊事員，在23個保教人員中，沒有1個是幼兒師范畢業(yè)的。

第二，學(xué)前教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，教育質(zhì)量、師生安全、教師待遇難以得到保障。一是學(xué)前教育教師待遇明顯低于中小學(xué)教師。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)村中小學(xué)和學(xué)前教師的工資都由地方統(tǒng)籌解決，其資金主要來源于農(nóng)村教育費(fèi)附加、集資和其他教育收費(fèi)，其待遇標(biāo)準(zhǔn)是一致的。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村中小學(xué)教師的工資納入縣級財(cái)政統(tǒng)一保障，教師的基本工資和績效工資都由縣級財(cái)政統(tǒng)一安排。而學(xué)前教育由于不屬于義務(wù)教育的范疇，縣級財(cái)政未將其教師工資納入保障范圍。從X縣情況看，學(xué)前教育中的公辦教師基本工資雖仍由財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，但績效工資部分不由財(cái)政提供，學(xué)前教育代課教師的工資也不由財(cái)政承擔(dān)，學(xué)前教師工資待遇明顯低于中小學(xué)教師。學(xué)前教育代課教師工資僅為每月800元左右，且無其他社會保險，其待遇是很低的了。二是學(xué)前教育公用經(jīng)費(fèi)短缺，影響學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)由各級財(cái)政按照國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)支付。而學(xué)前教育的公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政沒有預(yù)算，其唯一來源是向?qū)W生收取保教費(fèi)，由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，而需要開支的項(xiàng)目較多，開支只有能減的就減，能省的就省，不能按保教工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)來安排經(jīng)費(fèi)。以X鎮(zhèn)中心幼兒園為例，該園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每生每學(xué)期300元，全年每生收600元，2011年，全園232名學(xué)生最多只能收14萬元，該園4個代課教師和3個炊事員一年的工資就需要近7萬元，學(xué)生的書本費(fèi)每年約2萬元，水電費(fèi)每年約4萬元，還有教師的培訓(xùn)費(fèi)、校車運(yùn)營維護(hù)費(fèi)、公辦教師的績效工資等等，每年不少于50萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于14萬元的保教費(fèi)收入，以致正常的保教工作難以保障。三是學(xué)前教育校舍不足且有危房存在。湖北省農(nóng)村學(xué)前教育大多沒有正規(guī)場所，一些較為正規(guī)的幼兒園也多為布局調(diào)整后空閑的小學(xué)校舍改造而來，教室的大小和衛(wèi)生間都與幼兒園的要求不相符，尤其其中還有不少危房，存在著較大的安全隱患。至于農(nóng)村民辦幼兒園，大多采取租用房作為校舍，不僅校舍面積嚴(yán)重不足，安全隱患也很大。

二、湖北省學(xué)前教育成本分擔(dān)對策建議

結(jié)合我國當(dāng)前的實(shí)際，學(xué)前教育必須堅(jiān)持支持和發(fā)展普惠性教育的基本立場，政府要做普惠性教育的促進(jìn)者，公辦幼兒園要做普惠性教育的榜樣。從《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃剛要》和《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的意見》不難看出，學(xué)前教育必須堅(jiān)持“政府主辦、社會參與、公辦為主、民辦補(bǔ)充”，成本分擔(dān)是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)來源的基本渠道，其主要的分擔(dān)者是政府和家長。為此，課題組對于構(gòu)建合理的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制的幾點(diǎn)建議和思考。

(一)探索建立基本的成本分擔(dān)機(jī)制

1.公辦園中央財(cái)政承擔(dān)“人頭費(fèi)”，省財(cái)政承擔(dān)“基建費(fèi)”。市縣財(cái)政承擔(dān)“房地產(chǎn)費(fèi)”及“公用費(fèi)用”，家庭承擔(dān)生活費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)等。

2.民辦公助園因以公辦教師為主，可以由財(cái)政資助“人頭費(fèi)”，家庭增加承擔(dān)“公用經(jīng)費(fèi)”，民辦方承擔(dān)其余費(fèi)用(贊助、基金或者收費(fèi)轉(zhuǎn)給家庭)。

3.民辦園分“兩極”方式:(1)“最低保障園”，即彌補(bǔ)“基本普及”空白區(qū)(多在農(nóng)村山區(qū))。中央財(cái)政給予“資教生”或公辦教師(在編的)“人頭費(fèi)”，地方教育行政調(diào)劑空閑校舍作場地費(fèi)(基建費(fèi)和房地產(chǎn)費(fèi))，省市縣以“教育劵”的形式補(bǔ)助學(xué)生家庭轉(zhuǎn)移給辦園方，家庭承擔(dān)生活費(fèi)，醫(yī)療費(fèi)等(設(shè)特殊困難資助減免制)。(2)“特色園”或“貴族園”(多在大中城市)政府不予經(jīng)費(fèi)承擔(dān)(只給予鼓勵政策如審批、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)惠)，辦園方承擔(dān)初辦投資經(jīng)費(fèi)，家庭承擔(dān)“投資回報利率”及其余成本經(jīng)費(fèi)。

(二)因地制宜核算成本標(biāo)準(zhǔn)

1.“人頭費(fèi)”:首先因地制宜核算教職人員編制標(biāo)準(zhǔn)，其次因地制宜核算工資津貼等“地差”，再次考慮邊遠(yuǎn)地區(qū)“傾斜”鼓勵成本標(biāo)準(zhǔn)。

2.校舍場地費(fèi)用:農(nóng)村盡可能調(diào)劑利用“義?！辈季终{(diào)整后空余的校舍場地，核算其修葺成本，城市盡可能在房地產(chǎn)小區(qū)規(guī)劃中配套辦園場地，已建成的小區(qū)按社區(qū)規(guī)模調(diào)劑。

3.公用經(jīng)費(fèi):因地制宜核算相應(yīng)的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(細(xì)目如日常工作經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、教具費(fèi)等)。

4.其他費(fèi)用:飲食衛(wèi)生，校車交通費(fèi)用等成本標(biāo)準(zhǔn)。

(三)根據(jù)“因材施教”原則核算不同層級園的成本

1.“義務(wù)教育”式的通用成本標(biāo)準(zhǔn)，即趨向義務(wù)教育的公辦園，屬于公益性、善惠性的性質(zhì)，亦即大眾化的性質(zhì)。除了地域差別以外，在一定區(qū)域內(nèi)，絕大多數(shù)公辦園都應(yīng)以此為標(biāo)準(zhǔn)。

2.普通民辦園成本標(biāo)準(zhǔn)，其特殊點(diǎn)在于:一方面“精打細(xì)算”，在不降低培養(yǎng)目標(biāo)和基本辦學(xué)條件的前提下，盡量降低成本;另一方面則要適當(dāng)加入“民辦學(xué)校出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”(《民辦教育促進(jìn)法》)的利率部分。

3.特色園和特殊園的成本標(biāo)準(zhǔn)。“特色園”通常指的是有藝術(shù)、體育、雙語等特色附加值的幼兒園。此類園無論公辦或民辦，均增加了附加值的成本，應(yīng)合理加算?！疤厥鈭@”指的是以身心遺傳發(fā)育特殊的幼兒為對象的幼兒園，如弱智等殘疾幼兒或高智等“貴族”幼兒。目前前種幼兒園尚未發(fā)現(xiàn)，后種幼兒園已在特大城市發(fā)現(xiàn)。前種園成本應(yīng)按國家特殊教育政策規(guī)定制訂標(biāo)準(zhǔn)，后種園暫時由市場需求及家庭承擔(dān)力確定標(biāo)準(zhǔn)(目前此種園在中國多為民辦園，只有英美有政府舉辦的“精英學(xué)?！?。

(四)根據(jù)成本標(biāo)準(zhǔn)制訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

1.省級物價部門根據(jù)全省情況制訂有彈性的與各類地區(qū)、各類園相應(yīng)的指導(dǎo)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由各地物價部門因地制宜在最高限價內(nèi)確定本地具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

2.各級物價部門對“特色”和“特殊”幼兒園要根據(jù)當(dāng)?shù)亟逃姓块T的成本核定給予限制性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵興辦福利園或慈善園。此種園指社會及個人慈善組織(含學(xué)校組織)募集捐助資金興辦的幼兒園或兒童福利機(jī)構(gòu)。其成本實(shí)際由社會力量承擔(dān)。政府應(yīng)逐步加強(qiáng)資助力度和規(guī)范管理。

(五)建立學(xué)前教育資助制度

我國還存在著貧困兒童、殘疾兒童、少數(shù)民族兒童、農(nóng)村留守兒童和城市流動人口兒童［7］。這些兒童明顯處于社會中的弱勢地位，但我國幼兒教育財(cái)政投入存在偏向城市、偏向教辦園和少數(shù)機(jī)關(guān)園，扶強(qiáng)而不助弱的特點(diǎn);財(cái)政投入的地域之間、幼兒園之間和幼兒之間嚴(yán)重不公平;教育資源分配不公［8］。這是我國在創(chuàng)建和諧社會過程中亟待解決的教育公平問題。在此，政府應(yīng)積極發(fā)揮宏觀規(guī)劃、導(dǎo)向與調(diào)控作用，在保證各地區(qū)、各主要方面基本財(cái)政供給的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)，對廣大農(nóng)村及其他貧困、欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行政策傾斜和重點(diǎn)扶持，對處境不利的弱勢兒童群體實(shí)施補(bǔ)償性援助，以保障貧困欠發(fā)達(dá)地區(qū)兒童和弱勢兒童的基本學(xué)習(xí)機(jī)會和受教育權(quán)利，從而促進(jìn)我國學(xué)前教育事業(yè)的均衡、健康發(fā)展［9］。學(xué)前教育資助的主要對象是在經(jīng)縣級以上教育行政部門審批設(shè)立的普惠性幼兒園就讀的家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童，由當(dāng)?shù)卣枰再Y助。幼兒園要從事業(yè)收入中提取3% ～5%比例的資金，用于減免收費(fèi)、提供特殊困難補(bǔ)助等。各地可結(jié)合實(shí)際，制定政策措施和實(shí)施方案，落實(shí)資助資金。當(dāng)然，要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對虛報在園兒童人數(shù)等騙取財(cái)政補(bǔ)助資金的違規(guī)行為和幼兒園變相收費(fèi)等亂收費(fèi)行為要嚴(yán)肅處理。

湖北省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2011年度專項(xiàng)資助重點(diǎn)課題“湖北省學(xué)前教育成本分擔(dān)研究”課題組

課題負(fù)責(zé)人:周元武

專題負(fù)責(zé)人:冉鐵星(常務(wù))、向家文、劉國衛(wèi)、文義海、任會兵、聶春田、張傳萍

［1］韓俊杰.西藏學(xué)生15年全免費(fèi)［N］.人民日報海外版，2012-09-05(01).

［2］田興江，楊曉萍.香港《學(xué)前教育學(xué)券計(jì)劃檢討報告》述評及啟示［J］.學(xué)園，2012，(01):60-64.

［3］阿哲.臺灣幼稚園沒有贊助費(fèi)［N］.北京晚報，2013-08-25(07).

［4］湖北省教育廳基礎(chǔ)教育處.省人大常委會調(diào)研學(xué)前教育三年行動計(jì)劃落實(shí)情況座談會在我廳召開［EB/OL］.(2012-05-22)［2013-08-06］.http://www.hbe.gov.cn/content.php?id=9973.

［5］陶濤.20世紀(jì)90年代后美國聯(lián)邦政府學(xué)前教育政策研究［D］.重慶:西南大學(xué)教育學(xué)部，2009.

［6］文晶婭，冉鐵星.農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制研究——基于湖北省長陽縣的調(diào)查［J］.教育與經(jīng)濟(jì)，2013，(4):33-37.

［7］曾曉東.供需現(xiàn)狀與中國幼兒教育事業(yè)發(fā)展——對我國幼兒教育事業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］.學(xué)前教育研究，2005，(1):5-10.

［8］蔡迎旗.幼兒教育財(cái)政投入與政策［M］.北京:教育科學(xué)出版社，2004.

［9］劉小蕊，龐麗娟，沙莉.美國聯(lián)邦學(xué)前教育投入的特點(diǎn)及其對我國的啟示［J］.學(xué)前教育研究，2007，(3):3-9.

G619.20

A

1672-0768(2014)01-0058-06

2014-01-06

湖北省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)課題(2011A170)

“湖北省學(xué)前教育成本分擔(dān)研究”課題組主要成員介紹

周元武(1954-)，男，江蘇宜興人，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委書記，教授，教育學(xué)博士，湖北省教育經(jīng)濟(jì)學(xué)會會長，研究方向:教育財(cái)務(wù)、世界銀行貸款項(xiàng)目管理、基礎(chǔ)教育管理;

冉鐵星(1959-)，男，湖北宜昌人，湖北省教育科學(xué)研究所副所長，研究員，湖北省教育經(jīng)濟(jì)學(xué)會秘書長，研究方向:教育經(jīng)濟(jì)與管理、基礎(chǔ)教育、德育。

［責(zé)任編輯:胡璇］