我國煤層氣開采利用存在的問題及建議

■ 靳貝貝

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

我國煤層氣開采利用存在的問題及建議

■ 靳貝貝

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

我國煤層氣開采利用現(xiàn)狀不容樂觀，存在扶持政策落實不到位、煤層氣抽采難度增大、煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)制度不完善、煤層氣利用受限制等問題。建議從以下幾個方面促進(jìn)我國煤層氣開發(fā)利用的進(jìn)程和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展：(1)理順煤、氣資源開發(fā)主體；(2)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策的扶持力度；(3)加強(qiáng)理論研究和基礎(chǔ)設(shè)施保障；(4)完善法律和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

煤層氣；開采利用；問題；建議

煤層氣俗稱“煤礦瓦斯”，是與煤炭伴生并以吸附狀態(tài)儲存于煤層內(nèi)的非常規(guī)天然氣，主要成份是甲烷（含量可達(dá)95%），燃燒值在33.44K J/m3以上，是上好的工業(yè)、化工、電力和居民生活燃料。我國煤層氣資源豐富，根據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)（IEA）估計，我國煤層氣資源總量約為36.8萬億m3，占全球總量的14%，排名第三。煤礦瓦斯是威脅煤礦安全生產(chǎn)的頭號“殺手”，據(jù)統(tǒng)計，全國煤礦重大事故中，近70%是由煤礦瓦斯造成的。我國每年煤炭開采過程中有大量煤層氣排入大氣，不僅浪費(fèi)了能源，還造成環(huán)境污染。2009年9月，全國煤礦瓦斯防治工作會議提出要加強(qiáng)煤層氣的合理開發(fā)與綜合利用，努力將過去困擾煤礦安全生產(chǎn)的煤層氣化害為利。在國家相關(guān)政策的支持下，煤層氣作為新型清潔能源得以規(guī)?；_采利用，這個曾經(jīng)威脅煤礦安全生產(chǎn)的頭號“殺手”搖身一變成為能源“新貴”，對我國構(gòu)建新型、綠色、高效的能源戰(zhàn)略體系和保障能源安全具有重要意義。

圖1 2005-2013年我國煤層氣抽采總產(chǎn)量和利用量（億m3）

1 我國煤層氣開采利用現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代末，我國先后在山西沁水盆地、河?xùn)|煤田、安徽兩淮煤田等地開展煤層氣勘探和開發(fā)試驗研究。2005年，煤層氣總產(chǎn)量約23億m3，利用量為10億m3，其中地面抽采量為4.3億m3，井下抽采量為18.7億m3，建成煤層氣井615座，商業(yè)化運(yùn)營初具規(guī)模。截至2013年底，國內(nèi)煤層氣累積打井12547口，煤層氣總產(chǎn)量為156億m3，是2005年的6.8倍，利用量為66億m3，是2005年的6.6倍?！睹簩託忾_發(fā)利用“十二五”規(guī)劃》提出：“十二五”末，我國煤層氣產(chǎn)量將達(dá)200-240億m3，利用率要達(dá)到60%以上，但目前我國煤層氣開采利用水平不高（圖1），近三年，每年煤炭開采過程中約有60-80億m3（占總量的60%以上）的煤礦瓦斯未加利用排入大氣。

據(jù)國家能源局統(tǒng)計，2013年第一季度完成煤層氣開采利用指標(biāo)的只有河北、內(nèi)蒙古、吉林、安徽、貴州、山西、寧夏等7個?。▍^(qū)）。絕大部分省份都沒有完成目標(biāo)，其中湖南煤礦瓦斯利用率不到15%，吉林不足9.5%，云南僅為6.5%，江蘇為0，占全國煤層氣預(yù)測資源量26%的新疆開采利用率也近乎為0。中聯(lián)煤層氣公司、中石化煤層氣公司、山西晉煤等煤層氣主要開發(fā)單位目標(biāo)完成情況均不理想，利用率同比下降3.1%，降至76.6%。

目前，山西沁水棗園井組、遼寧阜新劉家井組、晉城潘莊等地是地面抽采煤層氣的主要地區(qū)，煤層氣抽采后采取管匯車運(yùn)輸銷售，基本上供應(yīng)附近地區(qū)。煤礦瓦斯利用主要集中在抽采量高的國有重點礦區(qū)，主要用于煤層氣發(fā)電、汽車燃料、工業(yè)和民用燃料，可以用來生產(chǎn)炭黑、合成甲醇等。近年來，煤層氣發(fā)電應(yīng)用和發(fā)展較快，國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)域內(nèi)已有重慶、四川、貴州等10多個?。▍^(qū)、市）建有煤層氣發(fā)電站，全國煤層氣發(fā)電裝機(jī)由2009年的484MW增長至2012年的1100MW。目前，國內(nèi)乃至世界最大的單個瓦斯發(fā)電項目——山西寺河瓦斯發(fā)電廠，裝機(jī)規(guī)模120MW，在2007年年底投入運(yùn)行，年消耗井下煤層氣約為1.8-2.1億m3，年發(fā)電量7.2-8.4億kw h。

2 我國煤層氣開采利用存在的主要問題

盡管我國位列煤層氣資源大國，開采利用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展也取得了一些成績，但是與美國、加拿大、俄羅斯、德國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家的煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平相比，我國煤層氣的開采利用水平較低，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進(jìn)程緩慢，商業(yè)化開發(fā)規(guī)模小。究其原因，主要表現(xiàn)在政策支持、技術(shù)水平、礦業(yè)權(quán)制度、后期利用等方面。

2.1 扶持政策落實不到位

2006年6月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》，以此為標(biāo)志，相關(guān)部委隨即針對煤層氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展制定了涉及財稅補(bǔ)貼或減免、礦業(yè)權(quán)管理、發(fā)電上網(wǎng)、價格管理等一系列扶植和鼓勵政策。2013年9月，國務(wù)院再次出臺《關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》，以適應(yīng)煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新形勢。但這些政策頒布后并沒有得到很好的落實，或是針對性不強(qiáng)，沒有考慮不同地區(qū)、不同企業(yè)的差異。如國家對開采補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)實行相同的政策，對于有些開采難度較大的區(qū)塊，企業(yè)由于投入太大、補(bǔ)貼不足導(dǎo)致其開采積極性降低；地方政府違背相關(guān)政策干預(yù)煤層氣公司供氣價格；有些地方政府在給煤層氣企業(yè)退稅時，設(shè)置繁瑣的審批程序；煤層氣發(fā)電上網(wǎng)難等。煤層氣勘探投資大、開采費(fèi)用高、產(chǎn)出時間長、成本回收慢，目前的開采利用技術(shù)水平還不夠成熟，很多項目都難以實現(xiàn)盈利，甚至出現(xiàn)虧損狀態(tài)。目前財政部對煤層氣開采企業(yè)的補(bǔ)貼并不高（0.2元/m3），還要被征收企業(yè)所得稅（25%），導(dǎo)致補(bǔ)貼不足。如果配套扶持政策落實不到位，必然影響企業(yè)開采利用初期投資的積極性，進(jìn)而影響產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

2.2 煤層氣抽采難度增大

我國煤層賦存條件較差，普遍存在低儲層壓力、低滲透和低飽和度的“三低”不利條件，煤礦井下地質(zhì)條件復(fù)雜，煤層氣開采環(huán)境不穩(wěn)定。目前，我國煤礦開采平均深度在400-500m，開灤集團(tuán)趙各莊煤礦、新汶集團(tuán)孫村煤礦和華豐煤礦、攀枝花大小寶鼎煤礦等礦井開采深度均超過1000m。煤礦開采深度增大，其地應(yīng)力和瓦斯壓力也逐漸增大，抽采難度進(jìn)一步增大。貴州、四川、重慶等省市高瓦斯礦井較多，煤礦瓦斯含量高、壓力大、透氣性差，給開采帶來難度。另外，深部開采地溫較高，煤與瓦斯突出危險較大，井下煤礦瓦斯利用率極低，基本上直接排至空氣中。煤層氣深部勘探開采技術(shù)面臨瓶頸、亟需突破，才能夠?qū)崿F(xiàn)和保障煤層氣深部資源的大規(guī)模開采利用。

2.3 煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)制度不完善

煤層氣和煤炭屬于同一儲層的共生礦產(chǎn)資源，然而目前煤炭礦業(yè)權(quán)和煤層氣礦業(yè)權(quán)審批卻分設(shè)在不同部門，煤層氣屬于國家一級管理礦種，由國土資源部統(tǒng)一發(fā)證，煤炭則是部省兩級發(fā)證。采煤和采氣礦業(yè)權(quán)管理部門不統(tǒng)一，造成煤層氣開采權(quán)和煤炭開采權(quán)設(shè)置重疊，而政府配套的監(jiān)管力度卻不足。一些地方煤層氣抽采和煤炭開采發(fā)生矛盾和沖突，政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間缺乏較好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，既影響了煤層氣開采利用的積極性，也影響了煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。還有些地方政府為了眼前利益默許甚至支持無證企業(yè)侵權(quán)開采煤層氣。國家原則上規(guī)定先采氣再采煤，但實際上難以執(zhí)行?！暗V權(quán)”和“氣權(quán)”的分離，是目前煤層氣開發(fā)中面臨的主要問題之一。

2.4 煤層氣利用受限制

目前，煤層氣產(chǎn)業(yè)鏈的后期利用環(huán)節(jié)不順暢，受到很多因素制約：管道建設(shè)跟不上，尤其是長線管網(wǎng)鋪設(shè)不足，滿足不了煤層氣資源規(guī)模化進(jìn)入市場的需要。有些開發(fā)區(qū)塊由于缺少必要的輸運(yùn)管道，煤層氣被迫排空浪費(fèi)。目前，我國低濃度煤礦瓦斯的開采利用水平還比較低；煤層氣發(fā)電上網(wǎng)難、入網(wǎng)價格不高；煤層氣開采利用相配套的安全生產(chǎn)、監(jiān)督管理和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)體系還不完善，這些問題都影響和制約著煤層氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。另外，我國煤層氣目前主要輸送氣田周邊或附近地區(qū)，用戶主要來源于城市居民及小型LNG（液化天然氣）、小型煤層氣發(fā)電廠等，需求十分有限，利用率較低。

3 思考與建議

3.1 理順煤、氣資源開發(fā)主體

煤炭和煤層氣是共生礦產(chǎn)資源，無論開采哪一種資源勢必會影響到另一種資源的開采。澳大利亞昆士蘭州相關(guān)法規(guī)規(guī)定，支持煤炭企業(yè)開采其煤炭探礦權(quán)范圍內(nèi)的煤層氣，對于先取得煤炭開采租借權(quán)的煤炭企業(yè)，有權(quán)開采煤層氣。借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，為實現(xiàn)煤炭與煤層氣共生礦產(chǎn)資源開采利用的最大化，我國應(yīng)從政策上明確和引導(dǎo)二者共同開發(fā)時的主體地位。當(dāng)煤、氣礦業(yè)權(quán)出現(xiàn)重疊糾紛時，對已設(shè)置煤炭采礦權(quán)的，支持其綜合勘查、開采煤層氣；對只設(shè)有煤炭采礦權(quán)的，應(yīng)引導(dǎo)煤炭企業(yè)與煤層氣企業(yè)共同制定勘查與開發(fā)方案；對于礦區(qū)權(quán)設(shè)置空白區(qū)塊，應(yīng)優(yōu)先配置給具有煤炭和煤層氣綜合開采技術(shù)與能力的單位，推動煤、氣一體化開采，促進(jìn)煤炭和煤層氣產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展；對于一些取得煤層氣礦業(yè)權(quán)后長時間“圈而不探、探而不采”的開發(fā)單位， 政府應(yīng)依法收回，重新進(jìn)行配置。

3.2 增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策的扶持力度

美國政府曾經(jīng)采取長達(dá)23年的經(jīng)濟(jì)政策扶持煤層氣行業(yè)。1980年美國政府制定了《原油意外獲利法》對煤層氣開發(fā)的企業(yè)進(jìn)行稅費(fèi)先征再退再補(bǔ)的政策，同時州政府也出臺相應(yīng)的制度，如賓夕法尼亞洲與西佛吉尼亞洲出臺為煤層氣勘查開發(fā)企業(yè)提供貸款、貸款保險、設(shè)立風(fēng)投項目、發(fā)行債券等一系列措施。自此，美國的煤層氣產(chǎn)量從1983年的7.08億m3迅速發(fā)展到1993年的207億m3，再到2006年的504億m3，企業(yè)的內(nèi)部收益也從5.8%升高到22.7%。德國政府2000年制定了《可再生能源法》，規(guī)定之后20年時間里對瓦斯發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)貼，對發(fā)電設(shè)備給予優(yōu)惠、對發(fā)電企業(yè)進(jìn)行退稅，這一政策使德國的煤層氣（瓦斯）利用率迅速提高。經(jīng)驗表明：國家在政策和經(jīng)濟(jì)上的扶持和刺激是煤層氣發(fā)展的主要推動力。國家應(yīng)當(dāng)在煤層氣開采利用初期實施補(bǔ)貼戰(zhàn)略，調(diào)整現(xiàn)有的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增大企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度。對不同開發(fā)區(qū)塊、不同類型企業(yè)進(jìn)行財稅補(bǔ)貼或減免時應(yīng)根據(jù)實際情況區(qū)別對待。此外，應(yīng)建立煤層氣發(fā)電和并網(wǎng)的利益共享機(jī)制，促使煤層氣發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)，同時享受電價補(bǔ)貼。有關(guān)部門應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，督促落實好支持煤層氣發(fā)展的政策體系。

3.3 加強(qiáng)理論研究和基礎(chǔ)設(shè)施保障

重視和加強(qiáng)煤層氣開采利用過程中的基礎(chǔ)理論研究，支持鼓勵煤層氣開發(fā)單位和科研機(jī)構(gòu)開展煤層氣抽采利用重大問題科技攻關(guān)與技術(shù)創(chuàng)新、關(guān)鍵技術(shù)研究、重點裝備的研發(fā)與推廣應(yīng)用，不斷建立以煤層氣企業(yè)為開采利用主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)保障體系。積極開展對外合作交流，借鑒美國、加拿大、澳大利亞、德國等煤層氣開采利用水平較高國家的先進(jìn)經(jīng)驗和技術(shù)，合理引進(jìn)外資合作開發(fā)。在煤層氣開采利用水平較高的地區(qū)推進(jìn)示范工程建設(shè)。重視煤層氣產(chǎn)業(yè)鏈中端和末端基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定科學(xué)的煤層氣開采利用規(guī)劃和運(yùn)輸管道設(shè)計規(guī)劃，為煤層氣開采利用和市場化開拓提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施支撐。

3.4 完善法律和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

煤層氣開采利用的重要性和戰(zhàn)略意義已逐步凸顯，已經(jīng)作為一個獨立的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該有比較健全、完善的法律法規(guī)體系作保障才能促進(jìn)其健康發(fā)展。只有將其作為獨立的戰(zhàn)略資源來立法，才能明晰煤層氣產(chǎn)業(yè)鏈開采利用涉及各方的權(quán)利和義務(wù)，使煤層氣產(chǎn)業(yè)有法可依。另外，還應(yīng)加強(qiáng)煤層氣開采利用產(chǎn)業(yè)鏈中游運(yùn)輸、下游終端利用及安全生產(chǎn)、節(jié)能減排等方面的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。注重研究和溝通，努力協(xié)調(diào)和平衡煤層氣的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、抽采利用標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)煤層氣資源的有效利用。

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The Problems that China Faces in Coal-Bed Methane Development and Utilization and Some Suggestions

JIN Beibei
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

The main problems that China faces in coal-bed methane development and utilization at present include the follow ing: support policies to implement are not in place; it has become more difficult in extracting coal bed gas; mining right system relating coal and coalbed gas is imperfect; and the utilization of coal-bed gas is restricted. On account of this, this paper proposes some measures required for improving the process of coal-bed methane development and utilization, as well as industrial development. These measures lay emphasis on the follow ing: straightening out the main body for coal gas resources development; increasing the support of economic policy; strengthening the theory study and infrastructure assurance; and developing laws and standard system construction.

coal-bed methane; development and utilization; problem; suggestions

F062.1 ；F407.1

C

1672-6995（2014）11-0066-04

2014-10-08；

2014-10-27

靳貝貝（1986-），女，河北省安平縣人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實習(xí)員，會計學(xué)學(xué)士，主要從事財務(wù)管理及國土資源經(jīng)濟(jì)研究工作。