土地流轉(zhuǎn)話由來

土地，人類賴以生存、繁衍的根本。從古至今，無論中外，人類都有著濃重的土地情節(jié)。以美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)為背景的世界名著《飄》中，戰(zhàn)亂中的郝思嘉重回故鄉(xiāng)，獨(dú)自站在荒田上抓起一把泥土發(fā)下暗誓的描寫非常動(dòng)人。而農(nóng)耕文明發(fā)達(dá)的中國(guó)，對(duì)土地就更是情深意重?！吧琊ⅰ倍?，即與土地密切相關(guān)。

社，古代指土地之神，按方位命名：東方青土，南方紅土，西方白土，北方黑土，中央黃土，五種顏色的土覆于壇面，稱五色土，實(shí)際象征國(guó)土。古代又把祭土地的地方、日子和禮都叫社。稷，即能生長(zhǎng)五谷的土地神祗，也即農(nóng)業(yè)之神。“社”“稷”，反映了我國(guó)古代以農(nóng)立國(guó)的社會(huì)性質(zhì)，成為國(guó)家、江山的代稱。

《周禮·小宗伯》記：“掌建國(guó)之神位，右社稷，左宗廟?！眹?guó)家的國(guó)君，又稱為社稷主。由于很早就認(rèn)識(shí)到了土地與國(guó)家的至關(guān)重要關(guān)系，因此，歷朝歷代的重大變法，皆與土地歸屬權(quán)有關(guān)，無論是戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的商鞅變法，還是北宋的王安石變法，土地制度變革皆為核心內(nèi)容。

伴隨著城鎮(zhèn)化的步伐，進(jìn)入21世紀(jì)的中國(guó)，又在經(jīng)歷著一場(chǎng)土地制度的深刻變革。

歷史：土地改革一波三折

耕者有其田，居者有其屋，是國(guó)人悠久的夢(mèng)想。人類進(jìn)入奴隸社會(huì)后，即開啟了土地私有制的歷史。漫長(zhǎng)的土地私有制歷史中，朝代興亡皆與土地制度有重大關(guān)系。幾乎每個(gè)朝代之初，都要進(jìn)行類似均田制的改革，由此促進(jìn)了生產(chǎn)力的巨大發(fā)展。各朝代末期，土地兼并加劇了社會(huì)矛盾，當(dāng)“朱門酒肉臭，路有凍死骨”、“遍身羅綺者，不是養(yǎng)蠶人”的懸殊現(xiàn)象頻頻發(fā)生時(shí)，就會(huì)發(fā)生改朝換代的農(nóng)民起義。一定程度上，一部中國(guó)歷史，也就是一部土地革命史。

新中國(guó)成立后，領(lǐng)導(dǎo)窮人鬧翻身的中國(guó)共產(chǎn)黨順應(yīng)農(nóng)民耕者有其田的夢(mèng)想，于上世紀(jì)五十年代初進(jìn)行了社會(huì)主義改造，結(jié)束了幾千年來土地私有制的歷史。1949年到1953年實(shí)行的土地改革運(yùn)動(dòng)，使總?cè)丝?.1億、農(nóng)業(yè)人口2.6億的農(nóng)民無償獲得了7億畝土地和其他各類生產(chǎn)資料。對(duì)于廣大貧下中農(nóng)來說，因?yàn)槿狈ν恋囟嚭黄鹊娜兆右殉蓺v史。

但土改之后，依然存在以下問題：土地規(guī)模狹小，農(nóng)作技術(shù)落后，貧雇農(nóng)農(nóng)業(yè)資金投入嚴(yán)重不足，且農(nóng)村已經(jīng)開始出現(xiàn)新的貧富分化趨勢(shì)。為了解決這些問題，土改之后的中國(guó)農(nóng)村，便又開展了轟轟烈烈的合作化運(yùn)動(dòng)，即農(nóng)民把自己分得的土地交回集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)以土改結(jié)束后山西自發(fā)產(chǎn)生的互助組始，歷經(jīng)土地、農(nóng)具入股分紅的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，到土地集體所有的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，最后以1958年底普遍建立的人民公社終。周立波的《山鄉(xiāng)巨變》、陳殘?jiān)频摹断泔h四季》以及更為聞名的浩然的《艷陽天》等文學(xué)作品，反映了這段波瀾壯闊的歷史。

新中國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民在百年戰(zhàn)爭(zhēng)的廢墟上建立起來的，與這一國(guó)情相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)集體化，充分地聚合了各種生產(chǎn)要素，在其20年的發(fā)展中，以集中勞動(dòng)和集體分配為特征，在極端困難的條件下極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的提高。興修了大量的農(nóng)田水利工程，為后來糧食的增產(chǎn)提供了基礎(chǔ)；為新中國(guó)的工業(yè)化提供了近7千億元的資金，創(chuàng)辦了大量的國(guó)企，迅速提升了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；在農(nóng)民的分配上做到了大體均等，并使人均壽命由建國(guó)前的不到40歲延長(zhǎng)到1978年的65歲，人口數(shù)量增加了一倍。一個(gè)立國(guó)之初連釘子都不能自給的窮國(guó)，能在如此短的時(shí)間里建立起完備的工業(yè)體系，研制成功“兩彈一星”，養(yǎng)活的人口數(shù)量增長(zhǎng)一倍，這一切成就的取得，不能說不與特殊的土地制度——三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的集體所有制有著密切關(guān)系。

但在勞動(dòng)管理和分配方面，由于是集體勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一分配，在一些管理不完善的地方出現(xiàn)了“大鍋飯”現(xiàn)象，從而一定程度上制約了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。為了解決這一問題，中國(guó)產(chǎn)生了包產(chǎn)到戶這種生產(chǎn)責(zé)任制，其起點(diǎn)是安徽省鳳陽縣小崗村的大包干。

1978年，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即在不改變土地集體所有制的前提下，按照農(nóng)戶人口、勞動(dòng)力數(shù)量，將土地分給農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)，由此結(jié)束了人民公社的歷史，成為建國(guó)后農(nóng)村土地制度變遷的第三個(gè)階段。該制度使集體土地的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，集體的土地重新分田到戶，農(nóng)民只要“交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，這一改革在一定程度上釋放了廣大農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。分田到戶的頭6年是建國(guó)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展最快的階段之一，人均糧食產(chǎn)量以平均年增長(zhǎng)25.7斤的速度上升，在1984年接近800斤，跨上了一個(gè)大的臺(tái)階，由此奠定了解決溫飽、走向小康的重要基礎(chǔ)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以統(tǒng)分結(jié)合、家庭經(jīng)營(yíng)為特色，但絕大多數(shù)農(nóng)村后來的實(shí)踐逐漸走了樣，統(tǒng)的功能嚴(yán)重弱化，致使廣大農(nóng)村陷入了軟（黨的基層組織軟弱）、散（村民人心散）、亂（農(nóng)村社會(huì)秩序亂）、差（農(nóng)村環(huán)境差）的狀況。在城市化、城鎮(zhèn)化的虹吸效應(yīng)中，農(nóng)村大量的青壯年外出打工，考上大學(xué)的農(nóng)村青年也在外就業(yè)，人地分離、誰來種地，成為21世紀(jì)的中國(guó)農(nóng)村面臨的一道新課題。

建國(guó)之初，分得了土地、當(dāng)家作主人的農(nóng)民揚(yáng)眉吐氣，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)中，交回土地、信賴集體的農(nóng)民心甘情愿；聯(lián)產(chǎn)承包制初，重獲土地的農(nóng)民滿懷憧憬、歡天喜地，今天，農(nóng)民又自發(fā)地開展了土地流轉(zhuǎn)。這其中的每一步，都是歷史的跨越，其前因后果耐人尋味。

當(dāng)下：流轉(zhuǎn)勢(shì)頭正勁

當(dāng)下農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)正勢(shì)頭洶涌。

土地流轉(zhuǎn)是一種通俗和省略的說法，全稱為農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。也就是說，在土地承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶把自己承包村集體的部分或全部土地，以一定的條件流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)，由此形成了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分離”。即土地的所有權(quán)依然是村集體所有，村民原有的承包權(quán)要永久不變，對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)要流轉(zhuǎn)起來，并要賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保等原本不具備的屬性。與之前的農(nóng)業(yè)集體化、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，土地流轉(zhuǎn)這一形式，也是農(nóng)民自己的創(chuàng)造。endprint

農(nóng)村改革30多年來，通過1978、1998年的兩輪土地承包，我國(guó)95%的農(nóng)戶承包到了土地，97%的耕地實(shí)行了家庭承包經(jīng)營(yíng)。但隨著形勢(shì)的發(fā)展，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制出現(xiàn)了一些新情況。從“分”的方面來講，農(nóng)民在市場(chǎng)的主體地位很脆弱，與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求不相適應(yīng)；從“統(tǒng)”的方面來看，集體經(jīng)濟(jì)大多變成“空殼”，原有的農(nóng)村服務(wù)體系已經(jīng)不適應(yīng)，新的服務(wù)體系尚未健全，千家萬戶的小生產(chǎn)難以適應(yīng)千變?nèi)f化的大市場(chǎng)。在一些人多地少的地方，人地矛盾日漸突出，而愿意經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)戶和企業(yè)急需土地以擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。于是，一些地方的農(nóng)民自發(fā)地通過互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種方式，對(duì)自己的承包地開始了流轉(zhuǎn)。

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為分為不同的類型。一、以流轉(zhuǎn)對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，可分為責(zé)任田承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、機(jī)動(dòng)田承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和三荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。其中以責(zé)任田承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為主。二、以流轉(zhuǎn)是否簽訂協(xié)議為標(biāo)準(zhǔn)，可分為協(xié)議流轉(zhuǎn)和無協(xié)議流轉(zhuǎn)。協(xié)議流轉(zhuǎn)更占優(yōu)勢(shì)。三、以流轉(zhuǎn)是否有償為標(biāo)準(zhǔn)，可分為有償流轉(zhuǎn)和無償流轉(zhuǎn)。最初幾年往往是無償流轉(zhuǎn)，最近幾年則變?yōu)橛袃?，各地?biāo)準(zhǔn)不等，低則二三百，在耕作條件好、流轉(zhuǎn)面積大的平原地區(qū)，今年的流轉(zhuǎn)費(fèi)已達(dá)到1200元。四、以流轉(zhuǎn)是否履行報(bào)批、備案或辦理土地使用權(quán)證書變更登記程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，可分為批準(zhǔn)流轉(zhuǎn)、備案流轉(zhuǎn)、登記流轉(zhuǎn)和自行流轉(zhuǎn)。目前，登記流轉(zhuǎn)、備案流轉(zhuǎn)正呈主流。

一些人渴望耕地，另一些人雖擁有土地卻由于種種原因不能、不愿耕作，土地這一生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)，正可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的有效配置，既能滿足經(jīng)營(yíng)者的種地需求、提高他們的收入，又避免了耕地撂荒，還為土地的承包者增加了收入，可謂一舉三得。正因?yàn)閷?duì)供求雙方都提供了便利，實(shí)現(xiàn)了雙贏，土地流轉(zhuǎn)這一形式才會(huì)逐漸擴(kuò)散開來，成為普遍現(xiàn)象。

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%，比2008年底提高17.1個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)營(yíng)面積在50畝以上的專業(yè)大戶超過287萬戶，家庭農(nóng)場(chǎng)超過87萬個(gè)。四分之一以上的土地實(shí)行了流轉(zhuǎn)，且流轉(zhuǎn)規(guī)模還在擴(kuò)大，這源自民間的熱情，也與政策支持力度的逐年加大分不開。

政策：支持力度逐年加大

為規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2005年3月1日，我國(guó)頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。該辦法的第二條規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。在十七屆三中全會(huì)上，中共中央出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，再次為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了制度保障，推進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

2013年11月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，為“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”指明了方向：堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這意味著上述幾種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，將逐漸成為我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，換句話說，將來我們的大部分農(nóng)產(chǎn)品要靠這幾類經(jīng)營(yíng)主體來提供。而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制的創(chuàng)新，土地流轉(zhuǎn)是必不可少的前提。

年初的中央一號(hào)文件，再提嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，并要?jiǎng)澏ㄓ谰没巨r(nóng)田，在有條件的地方開展按實(shí)際播種面積或產(chǎn)量對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)，探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地的風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，允許土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。在談到創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制時(shí)，提出要求堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。流轉(zhuǎn)要“有序”、規(guī)模經(jīng)營(yíng)要“適度”，成為中央對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的新要求。

這一進(jìn)程中，新生事物不斷涌現(xiàn)：

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。山東省棗莊市通過給農(nóng)民發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證、建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和推進(jìn)農(nóng)村合作社建設(shè)，在土地所有權(quán)、承包權(quán)和農(nóng)地性質(zhì)“三不變”的前提下，走出一條農(nóng)村土地改革的新路子。

土地流轉(zhuǎn)信托。去年以來，這一信托業(yè)務(wù)成為市場(chǎng)熱點(diǎn)，中信信托率先推出土地流轉(zhuǎn)信托不足一個(gè)月，北京信托也于11月初推出其首款產(chǎn)品，安信信托、中融信托等也積極探索研究相關(guān)業(yè)務(wù)。在土地流轉(zhuǎn)信托成為香餑餑之時(shí)，信托制度能否得到市場(chǎng)認(rèn)可將成為制約其推廣的關(guān)鍵因素。

土地銀行。通過土地存貸，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。同時(shí)，通過農(nóng)地使用權(quán)抵押，使土地經(jīng)營(yíng)者取得中長(zhǎng)期信貸資金，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。開展土地存貸業(yè)務(wù)的前提，是土地確權(quán)。

土地托管。作為托管業(yè)務(wù)的一種，土地托管既解放了擁有承包權(quán)的農(nóng)民，又使耕地得以利用。“我的地，你來種；你收費(fèi)，糧歸我”這一在農(nóng)村正大受歡迎的模式，是解決由誰種地、怎樣種地問題的一個(gè)很好的途徑。

土地確權(quán)。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認(rèn)和確定。2014年，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證要擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2015年會(huì)全面推開，力爭(zhēng)五年基本完成。

目前總體來看，土地流轉(zhuǎn)的分布明顯不均衡，即適宜機(jī)械化耕作的平原地區(qū)、城市近郊土地流轉(zhuǎn)率較高，而高寒地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)則流轉(zhuǎn)率較低，這說明，一個(gè)地方的土地流轉(zhuǎn)受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的綜合制約，是一個(gè)緩慢、漸進(jìn)的過程。同時(shí)，全國(guó)還有三分之二的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，有近40%的土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同， 去年受理土地流轉(zhuǎn)糾紛達(dá)18.8萬件。由此可見，近幾年土地流轉(zhuǎn)中各種消極現(xiàn)象的出現(xiàn)，與操之過急、強(qiáng)行助推、監(jiān)管失控關(guān)系很大，比如：違背農(nóng)民自愿的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，改變農(nóng)地用途的非農(nóng)非糧化流轉(zhuǎn)，程序混亂、糾紛不斷的無序流轉(zhuǎn)等。如何規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的積極意義，并切實(shí)解決土地流轉(zhuǎn)后失地農(nóng)民的生計(jì)、保障問題，成為黨和政府必須慎重面對(duì)的一道課題。

“土地制度改革怎么改都不能把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給改垮了，不能把耕地給改少了，不能把糧食給改滑坡了，不能把農(nóng)民的利益損害了?！?習(xí)近平總書記提出的“四個(gè)不能”，是流轉(zhuǎn)的底線。底線，不能破。endprint