論中資礦業(yè)企業(yè)非洲投資法律風險的防范
——以贊比亞中資礦業(yè)企業(yè)為視角

■ 喬慧娟

（北方工業(yè)大學文法學院法律系，北京 100144）

論中資礦業(yè)企業(yè)非洲投資法律風險的防范
——以贊比亞中資礦業(yè)企業(yè)為視角

■ 喬慧娟

（北方工業(yè)大學文法學院法律系，北京 100144）

中資礦業(yè)企業(yè)非洲礦業(yè)投資面臨的主要法律風險（含政治風險）有戰(zhàn)爭和內亂、國有化、法律變動、勞工雇傭、環(huán)境保護及安全生產等風險。建議中資礦業(yè)企業(yè)在非投資前要充分了解東道國法律環(huán)境，在投資協(xié)議中加入“穩(wěn)定條款”，對可能遇到的政治風險進行投保，并且要嚴格遵守東道國法律，在企業(yè)內部建立海外投資法律風險防范機構。

中資礦業(yè)企業(yè)；非洲投資；法律風險；風險防范；贊比亞

隨著中國經濟的飛速發(fā)展，大量中國企業(yè)開始走出國門，尤其以礦業(yè)企業(yè)為代表。長期以來中資礦業(yè)企業(yè)都把澳大利亞和加拿大作為海外投資的首選之地，主要原因是這兩個國家的政局穩(wěn)定、投資風險相對較小。但近年來這種情況發(fā)生了一些變化，中資礦業(yè)企業(yè)開始傾向于選擇風險較大的新興市場作為海外投資的目標，非洲就是其中之一。近年來，中國礦業(yè)企業(yè)在非洲投資規(guī)模越來越大，如何有效地防范非洲投資的潛在法律風險，是在非洲投資的礦業(yè)企業(yè)所面臨的共同挑戰(zhàn)。中資礦業(yè)企業(yè)在贊比亞投資和運營中面臨的法律風險較有代表性，本文以中資礦業(yè)企業(yè)在贊比亞投資過程中面臨的法律風險為視角，論述中資礦業(yè)企業(yè)非洲投資面臨的法律風險及防范問題。

1 非洲礦業(yè)投資法律環(huán)境介紹

1.1 礦業(yè)投資審批制度

礦業(yè)是非洲許多國家的經濟支柱，非洲各國都非常重視礦業(yè)法的制定和頒布。在各國礦業(yè)法中，均規(guī)定國家擁有礦產資源的所有權，投資者可向政府礦業(yè)主管部門申請各項許可證。例如贊比亞2008年頒布的《礦產和礦物發(fā)展法》對各項采礦權證（如勘探許可證、大規(guī)模采礦許可證等）和非采礦權證（如礦物加工許可證等）進行規(guī)定。

1.2 礦業(yè)企業(yè)稅收法律制度

礦業(yè)收入是非洲許多國家的經濟發(fā)展的主要來源，甚至是其國民經濟的重要支柱，例如金剛石業(yè)占博茨瓦納國內生產總值的36%，占政府收入的5%，占全國出口總值的85%。非洲各國極其重視礦業(yè)企業(yè)的稅收制度。在礦業(yè)企業(yè)應繳納的稅種方面，除了企業(yè)所得稅之外，有些國家還要求礦業(yè)企業(yè)繳納紅利稅、權利金或礦區(qū)使用費等。此外，在某一特定時期政府也可能對礦業(yè)企業(yè)征收暴利稅。例如，在贊比亞，按照相關稅法規(guī)定，針對礦業(yè)公司征收的稅目包括3%的礦區(qū)使用稅、30%的礦業(yè)公司所得稅和15%的預扣稅。

1.3 礦業(yè)企業(yè)勞動法律制度

許多非洲國家獨立后繼承了大量原宗主國的法律制度，盡管經濟發(fā)展水平較低，但十分重視對本國勞動者的保護，制定有比較復雜、詳細的勞動法律制度。中資礦業(yè)企業(yè)在非洲投資過程中，勞動爭議時有發(fā)生。據(jù)我國學者統(tǒng)計，勞動爭議是中非經貿往來中數(shù)量較多的一類糾紛。例如，在南部非洲法院做出的涉及中方當事人的判決中，有9個判決是有關勞動爭議的，其中僅在萊索托法院受理的案件就有6個，其他3件分別是在津巴布韋、馬拉維和博茨瓦納法院做出的。[1]這些勞動爭議若得不到有效、及時的解決，將直接導致罷工或更嚴重的暴力沖突，給企業(yè)的運營帶來負面影響。

例如，贊比亞制定有非常健全的勞工保護法律條款，贊比亞《雇傭法》、《產業(yè)和勞動關系法》、《最低工資和雇傭條件條例》等法律詳細規(guī)定了雇員的基本工資、津貼、醫(yī)療保險等內容。中資礦業(yè)公司在贊比亞開發(fā)礦產資源的過程中，曾出現(xiàn)勞資糾紛釀成的槍擊事件，給公司的經營帶來極大的損失。

1.4 環(huán)境保護法律制度

礦業(yè)是高污染的行業(yè)，因此礦業(yè)企業(yè)承擔的環(huán)境保護責任更重。非洲大多數(shù)國家均頒布有完善的環(huán)境保護法律法規(guī)，制定有嚴格的監(jiān)管程序。例如，在贊比亞，每一個礦業(yè)項目在開工前必須完成該項目的環(huán)境影響評估。所有的贊比亞礦業(yè)企業(yè)每年都需要繳費獲得和更新各類年度環(huán)保許可證，同時還需要向礦山安全局繳費獲得年度運營許可證。

1.5 安全生產法律制度

礦業(yè)屬于高危行業(yè)，因此在礦業(yè)企業(yè)的生產過程中必須嚴格執(zhí)行有關安全生產的法律法規(guī)。非洲大多數(shù)國家頒布有完善的有關安全生產的法律法規(guī)。例如贊比亞礦山安全生產事務由礦山安全局依據(jù)《礦山安全法》、《爆破法》等法律主管。相關法律明確規(guī)定了礦產資源開發(fā)過程中需要遵守的安全生產方面的事項。贊比亞關于安全生產的法律規(guī)定非常完善且細致，法律法規(guī)穩(wěn)定性比較強，監(jiān)管層次比較高，責任界定比較清晰。

2 中資礦業(yè)企業(yè)非洲投資面臨的主要法律風險（含政治風險）

2.1 戰(zhàn)爭和內亂風險

戰(zhàn)爭和內亂風險是指由于戰(zhàn)爭、革命或內亂，致使投資者在東道國的投資受到損害的風險。戰(zhàn)爭和內亂風險的大小很大程度上取決于東道國政治、社會環(huán)境的穩(wěn)定性?？偟目磥?，非洲絕大多數(shù)國家初步確立了民主政治和法制體制的框架。但是，與世界其他地區(qū)相比，非洲仍然是世界上較亂的地區(qū)，例如剛果（金）內戰(zhàn)，導致其相鄰的7個國家直接卷入。這些戰(zhàn)爭和內亂給外國投資者的投資帶來潛在的風險。再比如利比亞政局動蕩給中資企業(yè)帶來巨大的損失。因此，中資礦業(yè)企業(yè)在非洲投資面臨一定程度的戰(zhàn)爭和內亂風險。

2.2 國有化風險

所謂國有化，是指主權國家依據(jù)其本國法律將原屬于外國投資者所有的財產的全部或部分采取征用或類似措施，使其轉移為本國政府所有或占有的行為。20世紀80年代以來，隨著國際投資自由化，東道國通常保證不對外資實施國有化或征收。只有在特殊情況下，為了公共利益需要，可以對外資依照法律程序實行國有化或征收，但應當給予補償。實踐中更多存在的是政府不規(guī)范行為引發(fā)的間接征收。例如，東道國以查稅、安全檢查為名搜查中資企業(yè)，動輒處以高額罰款，課以重稅。

非洲國家由于建設與發(fā)展資金普遍不足，大多數(shù)國家制定并執(zhí)行鼓勵外資進入的政策。因此，除非在特殊情況下，非洲國家一般不會對外資企業(yè)實行國有化，中資企業(yè)在非洲國家投資面臨的國有化風險比較小。實踐中，中資企業(yè)面臨較多的是間接征收風險。據(jù)透明國際組織2012年公布的腐敗排行榜，非洲國家均“榜上有名”，屬于腐敗比較嚴重或極端腐敗的國家。筆者在贊比亞中資企業(yè)調研時，多家企業(yè)均提到曾遭遇過政府不規(guī)范的間接征收。

2.3 法律變動風險

法律變動風險是指因東道國修改法律而給外國投資者造成經濟損失。法律變動風險是礦業(yè)領域外國投資者最為關注的問題之一。為了控制有限的礦業(yè)資源，從外國投資中獲得更多的利潤和稅收，一些非洲國家經常修改或頒布新的稅收法律制度。在贊比亞，有些法律，如《礦山安全法》等法律在相當長時間內沒有大的變化，但有些法律，如稅法變動非常大。從二十世紀90年代到現(xiàn)在，贊比亞有關礦業(yè)企業(yè)稅種和稅率一直在不斷發(fā)生變化，包括礦區(qū)使用稅稅率的增加（2008年4月1日由0.6%增加至3%，2012年4月又增加至6%）、暴利稅的開征和取消（2008年4月開征，2009年初取消）、公司所得稅稅率的增加（2008年4月從25%增加至30%）等等。這些稅收政策的變化都會給中資礦業(yè)企業(yè)帶來潛在的法律風險。

2.4 勞工雇傭風險

勞工雇傭風險是指東道國立法和相關行政措施對外籍員工的數(shù)量、職務、雇傭比例以及外籍員工入境許可、居留許可等加以限制，或者施加雇工本地化要求而給海外投資企業(yè)可能帶來的損失。此外，非洲一些國家建立了健全的工會制度，參加工會是法律賦予員工的權利，工會組織也比較活躍，工會組織可代表工會成員就有關薪酬、辭退等問題與雇主進行談判。在非洲投資的中資礦業(yè)企業(yè)必須重視當?shù)毓挠绊懥?。贊比亞中資礦業(yè)企業(yè)曾多次遭遇工會組織的罷工事件，給企業(yè)經營帶來一定的影響。

2.5 環(huán)境保護風險

海外礦業(yè)投資容易面臨環(huán)境保護問題，這是由礦業(yè)開發(fā)的物理性質決定的。礦產資源的勘查和開采會導致礦區(qū)地質環(huán)境的改變，資源開采勢必會對周圍的環(huán)境、土地等造成一定的污染，也有可能導致地質災害。中資礦業(yè)企業(yè)在非洲投資面臨潛在的環(huán)境保護風險。環(huán)境保護問題如果處理不好，極易被西方國家一些別有用心的報道煽動為新殖民主義。

中資礦業(yè)企業(yè)在贊比亞投資過程中，曾經發(fā)生過由于沒有完成環(huán)境影響評估就展開現(xiàn)場施工的情況，結果被環(huán)境管理局強令停工，導致大量的施工人員窩工，原有的施工計劃推遲，給企業(yè)的后續(xù)經營帶來不利影響。

2.6 安全生產風險

礦業(yè)屬于“高危”行業(yè)，面臨較高的安全生產風險。中資礦業(yè)企業(yè)在非洲投資過程中曾發(fā)生過比較嚴重的安全生產事故。例如2005年4月北京礦冶研究院和中色非洲礦業(yè)有限公司所屬的位于贊比亞謙比希礦區(qū)內的BGRIMM炸藥廠爆炸，一次性死亡人數(shù)達46人。這些事故也給所有在非洲投資的礦業(yè)公司敲響警鐘，在安全安管理方面不能有任何差錯，工程質量和安全生產是確?！白叱鋈ァ背掷m(xù)發(fā)展的基點。

除了上述比較典型的風險外，中資礦業(yè)企業(yè)非洲投資中還面臨著海外投資有可能遇到的一些常見的風險，例如，匯兌限制風險、政府違約風險、匯率風險、知識產權風險等。

3 中資礦業(yè)企業(yè)非洲投資法律風險的防范建議

在投資前對相關的潛在法律風險進行評估，并采取相應的防范措施，把有可能遇到的法律風險降到最低，才有可能實現(xiàn)收益的最大化。因此，針對中資礦業(yè)企業(yè)非洲投資有可能遇到的潛在法律風險，企業(yè)應采取有針對性的防范措施。

3.1 投資前充分了解東道國法律環(huán)境

一般說來，投資環(huán)境包括有形的物質環(huán)境，例如，資源、東道國基礎設施等，還包括無形的社會環(huán)境，如政治、經濟、法律和社會條件。相比而言，后者更為重要，尤其是法律環(huán)境起著決定性作用。各種社會環(huán)境的條件和因素，大多最終是通過法律形式表現(xiàn)出來。法律環(huán)境是一個國家或地區(qū)的足以直接或間接影響外國投資者投資權益、投資活動及組織的有關法律制度和法律規(guī)范的總稱。[2]因此，充分了解投資東道國的政策、法律法規(guī)是海外投資順利進展的前提。

非洲大多數(shù)國家在殖民地獨立后，繼承了前殖民國家的大部分法律，因此，其法律體系相對較為完善，但由于這些國家正處于改革開放之中，其政策、法律法規(guī)經常變動，因此，中資礦業(yè)企業(yè)在非洲投資之前，應當對項目所在國的法律法規(guī)，尤其是礦業(yè)投資的法律政策進行深入細致的了解，同時也可以聘請優(yōu)秀的技術工程公司和咨詢公司對項目的可行性進行研究和分析，尤其是對項目可能遇到的政治風險、法律風險進行分析，提出相應的防范建議。

3.2 投資協(xié)議中加入“穩(wěn)定條款”

如前所述，非洲各國法律體系盡管完備，但法律變更頻繁。并且礦業(yè)項目投資周期長，極易受到東道國法律政策變動的影響。為了防范投資東道國法律政策變動的風險，可在投資協(xié)議中加入“穩(wěn)定條款”?！胺€(wěn)定條款”是指一國通過合同或立法條款，向外國私人投資者做出承諾，保證外國合同當事人的合法權益不致因該國法律或政策的改變而受到不利影響。[3]“穩(wěn)定條款”可以涉及到財產法、財政稅收制度、貨幣的自由兌換以及一般的立法和合同框架方面的規(guī)定。“穩(wěn)定條款”的效力并非在于保證合同不受東道國單方面更改或廢除，而是向東道國施加了善意作為并向投資者進行賠償?shù)牧x務，增加了投資者作為合同一方與政府談判的籌碼。

3.3 對可能遇到的政治風險進行投保

政治風險主要指國有化風險、戰(zhàn)爭內亂風險、匯兌禁止風險、政府違約風險。對于這幾類政治風險，對其防范的一個共同措施就是投資者可向中國出口信用保險公司投保。中國出口信用保險公司是我國承保海外投資保險的政策性保險公司，主要承保征收和國有化、匯兌限制、戰(zhàn)爭及政治暴亂以及東道國政府違約四種政治風險。中資礦業(yè)公司可以綜合考慮非洲東道國的投資環(huán)境，其政治風險發(fā)生的可能性等因素，最后決定選擇其中某一種或幾種具體風險險別投保。例如，對于在非洲一些政局不穩(wěn)定的國家，如利比亞、剛果（金）投資的礦業(yè)項目，可重點選擇戰(zhàn)爭及政治暴亂險，對于在一些金融秩序不穩(wěn)定的非洲國家投資的項目，可重點選擇匯兌限制風險。當上述各政治風險發(fā)生時，可向保險公司請求賠償其投資損失。

3.4 嚴格遵守東道國法律

遵守東道國法律是中國礦業(yè)海外投資企業(yè)的基本義務，也是防范法律風險的最佳途徑。從最初的投資立項到建設生產運營的整個過程中，中國礦業(yè)海外投資企業(yè)要不斷學習和研究東道國有關法律，特別是有關環(huán)境保護、安全生產、礦產資源、勞動雇傭、稅收、進出口管理制度等法律，并嚴格按照法律規(guī)定依法經營。

3.5 企業(yè)內部建立海外投資法律風險防范機構

國務院國資委要求中央企業(yè)堅持從提升市場競爭力的高度，明確將法律風險防范機制作為企業(yè)法制工作的核心。法律風險的防控有賴于企業(yè)整體法律意識的提高以及企業(yè)內外法律工作人員作用的發(fā)揮。企業(yè)內部應建立海外投資法律風險防范機制。一方面，對于海外投資項目，從項目立項，到項目決策，再到項目的實施，都應當配備相應的法律人員，及時提供法律意見。另一方面，對于項目開展過程中涉及的合同、協(xié)議、文件，以及項目糾紛等，應當建立相應的管理制度予以統(tǒng)計、跟蹤，從而為項目的順利推進提供全方位的法律服務。

應當說，海外投資的核心，并不是指風險越小的地區(qū)就是投資的最佳地區(qū)，而是要在可控風險的情況下尋求收益的最大化。越來越多的中資企業(yè)開始進入非洲，但非洲各個國家具體的投資法律環(huán)境也各不相同，因此，投資前了解和熟悉項目所在地國家的法律法規(guī)，分析投資存在的潛在的法律風險，采取有針對性的防范建議，才能實現(xiàn)收益的最大化。

[1]朱偉東.中國與非洲民商事法律糾紛及其解決[J].西亞非洲，2012(3):73-89.

[2]姚梅鎮(zhèn).國際投資法[M].武漢:武漢大學出版社,1993.

[3]余勁松.國際投資法[M].北京:法律出版社,2007.

Discussion on Precautions against the Law Risk of African Investment of Chinese Mining Companies—In the Perspective of Chinese Mining Companies in Zambia

QIAO Huijuan
(Department of Law of College of Humanities and Law, North China University of Technology, Beijing 100144, China)

This paper first introduces the main legal risks that Chinese mining companies faced: war and internal violence, nationalization, changes in the law, employment, environmental protection, and safety in production. On account of this, this paper proposes that before the investment, Chinese mining companies should fully understand the legal environment of the host country, and accede to stabilization clause in the investment agreement. At the same time, the political risk that we are likely to encounter should be arranged insurance. The law of host country must be abided by strictly. In addition, overseas investment legal risk prevention mechanism should be established inside the enterprises.

Chinese mining companies; investments in Africa; legal risk; risk prevention; Zambia

F407.1;F062.1

C

1672-6995(2014)02-0062-04

2013-09-05；

2013-10-31

基金項目：北方工業(yè)大學校青年重點研究項目（xqnzd201302）；北方工業(yè)大學博士科研啟動基金項目(bsqdjj201305)

喬慧娟(1976-)，女，河南省新鄭市人，北方工業(yè)大學文法學院法律系副教授，法學博士，研究方向為國際法學。