有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)體制研究

何翔舟+金瀟

摘 要：有形公共產(chǎn)品的卡特爾和內(nèi)在利益分配模型表明政府壟斷體制下無法建立至善服務(wù)體制，而政府、市場(chǎng)與第三部門的失序和混亂使得公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化改革面臨不足和過度的雙重困境。確立政府監(jiān)管者、市場(chǎng)競爭主體、第三部門協(xié)同監(jiān)督的關(guān)系對(duì)有形公共產(chǎn)品市場(chǎng)化改革至關(guān)重要。在有效民營化改革的基礎(chǔ)上，以不同區(qū)域政府間公共服務(wù)相互協(xié)作為補(bǔ)充，多方位引入投資形式，同時(shí)明確政府責(zé)任、強(qiáng)化制度供給，形成有形公共產(chǎn)品的多元化服務(wù)體制，是有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)的基本思路。

關(guān)鍵詞：有形公共產(chǎn)品；政府壟斷；市場(chǎng)化改革；多元化服務(wù)體制

中圖分類號(hào)：D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2014）01-0032-08

傳統(tǒng)有形公共產(chǎn)品①服務(wù)體制領(lǐng)域同時(shí)存在著集體行動(dòng)困境、囚徒困境以及公眾社會(huì)監(jiān)督的公地悲劇，深刻影響著公共產(chǎn)品至善服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。政府對(duì)有形公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的壟斷體制是導(dǎo)致公共產(chǎn)品服務(wù)低效率和高成本的根源。市場(chǎng)化改革是我國公共產(chǎn)品改革的主流趨勢(shì)，但改革往往在沒有清晰界定政府與市場(chǎng)關(guān)系的狀況下鋪開，造成諸多問題。過分注重效率、政府缺位的市場(chǎng)化改革絕非破除壟斷體制、構(gòu)建至善服務(wù)體制的應(yīng)有路徑。在強(qiáng)化有形公共產(chǎn)品市場(chǎng)化改革的制度保障基礎(chǔ)上要界定有形公共產(chǎn)品的屬性和類別并進(jìn)行不同程度的民營化改革，以不同區(qū)域政府間的相互協(xié)作為補(bǔ)充，采取多元化的投資形式克服公共資源緊缺問題，構(gòu)建有形公共產(chǎn)品的多元化服務(wù)體制。

一、對(duì)傳統(tǒng)有形公共產(chǎn)品政府壟斷體制的反思

（一）公共產(chǎn)品政府壟斷服務(wù)過程的集體行動(dòng)邏輯

從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)角度分析，一個(gè)公共產(chǎn)品建設(shè)項(xiàng)目的局中人之間很難形成高效的合作關(guān)系，但存在著集體行動(dòng)邏輯。奧爾森認(rèn)為，群體易為維護(hù)集團(tuán)自身的利益而行動(dòng)，在邏輯上應(yīng)該是從理性的和自利的行為這一已被普遍接受的前提推演而得出的結(jié)果。換言之，如果某一群體成員共同的利益或目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)會(huì)使所有成員的境況都比過去更好，那么這個(gè)邏輯推論便是：只要在這個(gè)群體中的個(gè)人是理性的或自利的，他們就將為這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而行動(dòng)。要避免這種集體行動(dòng)邏輯現(xiàn)象，除非在一個(gè)群體中人數(shù)相當(dāng)少，或者存在著強(qiáng)制或某種特別手段，促使個(gè)人為他們的共同利益行動(dòng)；否則，理性的、尋求自身利益的個(gè)人將不會(huì)為實(shí)現(xiàn)他們共同的或群體的利益而采取行動(dòng)[1]。政府壟斷有形公共產(chǎn)品的集體行動(dòng)邏輯不僅存在于某一公共產(chǎn)品服務(wù)主體，更主要的是存在于整個(gè)政府壟斷體系，壟斷使體系成為最終的得益者，若要維持利益就必須維持壟斷；否則，集體行動(dòng)邏輯可能被體制轉(zhuǎn)變所瓦解，利益便會(huì)消失，這是壟斷體制內(nèi)的既得利益者所竭力避免的，也是維持壟斷的最主要原因。

（二）公共產(chǎn)品建設(shè)資金的囚徒困境

傳統(tǒng)的政府壟斷體制下的公共產(chǎn)品不可避免地存在著建設(shè)財(cái)政資金被徇私舞弊的現(xiàn)象。假定一個(gè)由政府撥款建設(shè)的公共產(chǎn)品項(xiàng)目有部分資金能夠以成本的名義被局中人通過各種手段中飽私囊，在這個(gè)理論限度內(nèi)，公共產(chǎn)品對(duì)于服務(wù)半徑內(nèi)的公眾產(chǎn)生相對(duì)滿足的效應(yīng)（L）。在一個(gè)兩人參與的博弈中，“合作”策略可以被認(rèn)為是每個(gè)管理者對(duì)于該公共產(chǎn)品服務(wù)的績效（L/2），“背叛”策略則是每個(gè)管理人員背著對(duì)方從中索取好處。如果兩個(gè)人都不徇私舞弊，他們將各獲得相同單位的工資或榮譽(yù)收益（W）；如果他們都選擇背叛策略，他們獲得的工資或榮譽(yù)可能減少（w1）；如果他們其中的一個(gè)人選擇不徇私舞弊，而另一個(gè)人則徇私舞弊，“背叛者”將獲得工資之外的收益（w2），而“受騙者”因?yàn)榭冃陆?，工資或榮譽(yù)肯定減少（w3）（參見表1）。若不能達(dá)成有約束力的協(xié)議，由每一方獨(dú)立選擇，他們選擇的策略最終可能都是背叛。毫無疑問，背叛的策略導(dǎo)致該項(xiàng)公共產(chǎn)品服務(wù)半徑內(nèi)的公眾無法享受到應(yīng)有的公共服務(wù)效應(yīng)（

（三）公共產(chǎn)品社會(huì)監(jiān)督的公地悲劇

哈丁的《公地的悲劇》描述了無償放牧導(dǎo)致公地不堪重負(fù)成為不毛之地，產(chǎn)權(quán)不明、約束制度缺乏會(huì)造成資源過度浪費(fèi)、社會(huì)福利下降。在壟斷體制下的有形公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)高度抽象模糊，缺乏產(chǎn)權(quán)意識(shí)的公眾沒有產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在使用動(dòng)機(jī)，造成社會(huì)監(jiān)督的缺失，無法有效規(guī)制政府決策和行為。當(dāng)政府決策導(dǎo)致一少部分人利益受損時(shí)，這些人就有著強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)通過各種方式表達(dá)利益訴求，直到問題解決；然而，當(dāng)利益受損方是全體公眾時(shí)，無論損失大小，幾乎沒有人會(huì)去追究政府決策的責(zé)任，造成公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營決策的“監(jiān)督真空”，形成有形公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)監(jiān)督的“公地悲劇”。公眾的漠不關(guān)心直接導(dǎo)致一系列監(jiān)督機(jī)制的缺失，加之政府自身由于既有利益的存在，很少有意愿對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行改革。當(dāng)政府決策缺少有效監(jiān)督時(shí)，腐敗就會(huì)大范圍地出現(xiàn)，也必然導(dǎo)致有形公共產(chǎn)品成本膨脹，妨礙公共福利的實(shí)現(xiàn)。

二、政府壟斷體制下無法達(dá)致有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)

有形公共產(chǎn)品始終由政府壟斷或?yàn)檎鞴懿块T開綠燈經(jīng)營，壟斷特有的低效率必然會(huì)造成消費(fèi)的高成本，有形公共產(chǎn)品消費(fèi)費(fèi)用無論是由個(gè)人支付還是公共財(cái)政支付，對(duì)于社會(huì)來說都是高成本的。有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)體制不可能在政府壟斷下建立。

（一）卡特爾模型下有形公共產(chǎn)品的政府壟斷

有形公共產(chǎn)品政府壟斷所體現(xiàn)的外在表現(xiàn)，幾乎是不折不扣的卡特爾模式，在有形公共產(chǎn)品供求市場(chǎng)上出現(xiàn)以下三個(gè)條件。

第一，公共產(chǎn)品的政府壟斷體現(xiàn)了卡特爾所具有的提高行業(yè)價(jià)格的能力。同時(shí)，只有在預(yù)計(jì)卡特爾會(huì)提高價(jià)格并將其維持在高水平的情況下，企業(yè)或私人領(lǐng)域才會(huì)有加入的積極性。這種能力的大小，與卡特爾面臨的需求價(jià)格彈性有關(guān)（即公眾對(duì)公共產(chǎn)品需求的價(jià)格彈性），彈性越小，政府提價(jià)的能力越強(qiáng)。不得不正視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，由于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府對(duì)公共產(chǎn)品的壟斷地位很難動(dòng)搖。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的角色，應(yīng)該對(duì)公眾做哪些事情，如果不回答類似的問題，政府壟斷則天經(jīng)地義了[2]（pp.16）。

第二，卡特爾成員被政府懲罰的預(yù)期較低。只有當(dāng)成員預(yù)期不會(huì)遭到政府嚴(yán)厲懲罰時(shí)，卡特爾才會(huì)形成，因?yàn)榫揞~預(yù)期罰金將使得卡特爾的預(yù)期價(jià)值下降。中國公共產(chǎn)品的壟斷者是政府本身，政府幾乎不會(huì)出現(xiàn)懲罰自己的可能性。只有在確立競爭性標(biāo)桿的前提下，才能對(duì)公共組織的績效加以測(cè)量與比較，但壟斷體制中的政府很難有動(dòng)力引入競爭。

第三，設(shè)定和執(zhí)行卡特爾協(xié)定的組織成本較低（指公共產(chǎn)品提供者內(nèi)部）。在我國有形公共產(chǎn)品政府壟斷的領(lǐng)域，使組織成本保持在低水平的因素同樣存在。首先，涉及的公共事業(yè)單位數(shù)目較少，而這些事業(yè)單位面對(duì)的公眾群體非常龐大，就其事業(yè)單位本身而言，內(nèi)部成本是相對(duì)低廉的。其次，公共產(chǎn)品提供的行業(yè)高度集中，集中到一個(gè)政府的程度，無論是成本來源還是生產(chǎn)者，都由政府供給。公共產(chǎn)品供給效率的降低，意味著同樣的服務(wù)需要更多的公共開支，進(jìn)而會(huì)將公共產(chǎn)品的高成本轉(zhuǎn)嫁給普通公眾。再次，所有的公共事業(yè)單位生產(chǎn)幾乎完全相同的產(chǎn)品（例如石油、電力、民航、醫(yī)療衛(wèi)生等）。最后，行業(yè)協(xié)會(huì)的存在（這個(gè)協(xié)會(huì)實(shí)際上相當(dāng)于一些政府主管部門），幾乎是所有的全國性的協(xié)會(huì)都由財(cái)政統(tǒng)一撥款，其實(shí)這些政府壟斷行業(yè)的地方協(xié)會(huì)也是由政府財(cái)政統(tǒng)一供給的，他們可以利用壟斷地位，謀求管理者預(yù)算和雇員總報(bào)酬的最大化②。

（二）有形公共產(chǎn)品政府壟斷的內(nèi)在利益分配模型

依據(jù)卡特爾壟斷利益的分配模型，可以清楚了解政府壟斷有形公共產(chǎn)品的基本模型（參見圖1）。假定兩個(gè)同類有形公共產(chǎn)品提供者的成本曲線分別如（a）（b）所示，那么卡特爾作為整體的邊際成本曲線可通過將這兩個(gè)同類有形公共產(chǎn)品提供者的邊際成本曲線按水平方向加總得到。假定整個(gè)行業(yè)的需求曲線為D，則全行業(yè)的邊際收益曲線為MR。這樣，卡特爾即可根據(jù)MR=MC的利潤最大化準(zhǔn)則，確定其總產(chǎn)量為Q1，相應(yīng)“壟斷價(jià)格”為P1。在此基礎(chǔ)上，卡特爾將按照等邊際成本原理來分配其有形公共產(chǎn)品的總產(chǎn)量。因?yàn)镻1與Q1確定，則TR就已確定，那么利潤最大化就等同于成本最小化。按等邊際成本原理分配總產(chǎn)量可使其總利潤最大化。曲線MR與MC的交點(diǎn)確定了相同的邊際成本水平（水平虛線），再由這條虛線與各同類有形公共產(chǎn)品提供者的邊際成本曲線的交點(diǎn)確定各自的產(chǎn)量Q1，Q2。陰影部分為同類有形公共產(chǎn)品提供者各自的利潤。

圖1 政府壟斷下有形公共產(chǎn)品理論模型

各同類有形公共產(chǎn)品提供者的利潤是不同的。他們從自身利益出發(fā)，會(huì)對(duì)分配結(jié)果不滿以及期望更多的利潤，在這些因素的驅(qū)使下，卡特爾的協(xié)議及相應(yīng)的分配結(jié)果是不穩(wěn)定的。一旦有某個(gè)成員違反協(xié)議，由于市場(chǎng)中同類有形公共產(chǎn)品提供者個(gè)數(shù)較少，其行動(dòng)很容易被其他同類有形公共產(chǎn)品提供者察覺，從而引起“連鎖反應(yīng)”，最終導(dǎo)致卡特爾的崩潰。在我國有形公共產(chǎn)品政府壟斷領(lǐng)域，這種體系是非常穩(wěn)固的，因?yàn)橛袩o處不在的政府公共政策（無形公共產(chǎn)品）所約束。進(jìn)一步說，有形公共產(chǎn)品的卡特爾模型比傳統(tǒng)意義上的卡特爾基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。首先，一個(gè)穩(wěn)定的卡特爾組織必須要在其成員對(duì)價(jià)格和生產(chǎn)水平達(dá)成協(xié)定并遵守該協(xié)定的基礎(chǔ)上形成[3]（pp.218266）。而中國的有形公共產(chǎn)品政府壟斷價(jià)格是市場(chǎng)執(zhí)行的，在廣泛的意義上幾乎不存在協(xié)定的可能。其次，壟斷勢(shì)力的潛在可能（卡特爾成功的最重要條件）。如果合作的潛在利益大，卡特爾成員將有更大的解決他們組織問題的意愿[3]（pp.301311）。中國的有形公共產(chǎn)品政府壟斷幾乎是強(qiáng)制的賣方市場(chǎng)，政府以外的私人領(lǐng)域?qū)嶋H上很難進(jìn)入，無法構(gòu)成進(jìn)入的威脅。

三、政府、市場(chǎng)與第三部門在有形公共產(chǎn)品供給服務(wù)中的關(guān)系

引入市場(chǎng)競爭機(jī)制，打破政府壟斷體制，將一部分由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，充分利用市場(chǎng)競爭性配置資源的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到改善和提升公共服務(wù)的質(zhì)量，同時(shí)降低公共服務(wù)的成本，是我國有形公共產(chǎn)品市場(chǎng)化改革的基本思路。總體來說，有形公共產(chǎn)品服務(wù)的市場(chǎng)化改革取得了不錯(cuò)的效果，政府不再是公共服務(wù)供給的唯一主體，競爭性的市場(chǎng)機(jī)制帶來了優(yōu)質(zhì)低價(jià)的公共產(chǎn)品，形成充滿競爭和活力的公共服務(wù)體系。破除壟斷與進(jìn)行有效的市場(chǎng)化改革已成為主流趨勢(shì)。

而有形公共產(chǎn)品服務(wù)市場(chǎng)化改革存在的問題主要是改革不足和過度，前者是體制問題，后者則由公共規(guī)制不健全導(dǎo)致。大量有形公共產(chǎn)品供給服務(wù)尚未擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，導(dǎo)致市場(chǎng)化改革進(jìn)程緩滯，加之壟斷體制下的政府部門不愿將部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，竭力維護(hù)既得利益，阻礙市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，政府壟斷體制是市場(chǎng)化改革不足的根源，包括電力、石油、鐵路等行業(yè)。在某些地區(qū)的高等院校、醫(yī)療衛(wèi)生等有形公共產(chǎn)品市場(chǎng)化改革中，過度市場(chǎng)化問題較為嚴(yán)重，致使公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營單純遵循效率優(yōu)先的指導(dǎo)思想，很大程度上忽視了公共產(chǎn)品的公共屬性，忽視了公平，成為公眾對(duì)這些公共服務(wù)不滿的主要原因。有形公共產(chǎn)品過度市場(chǎng)化的癥結(jié)不在于市場(chǎng)化改革本身，很大程度上是由政府責(zé)任的不到位造成的。各級(jí)政府擔(dān)負(fù)著制定公共規(guī)制，以確保不同公共產(chǎn)品市場(chǎng)化改革的順利進(jìn)行，包括完善的法律體系、科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制以及社會(huì)審計(jì)監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容。市場(chǎng)化改革不足和過度的根本原因在于沒有厘清政府、市場(chǎng)與第三部門在公共服務(wù)提供中的地位和作用，失序、缺位、錯(cuò)位的關(guān)系勢(shì)必造成公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的混亂。

傳統(tǒng)界定某種公共產(chǎn)品是否應(yīng)該進(jìn)行市場(chǎng)化改革的思維是“讓政府的歸政府，讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”。盡管在許多場(chǎng)合這樣的思維框架是正確的，但也具有明顯的“板塊式”局限性。因?yàn)檫@種基于失靈而替代的邏輯與思維方向，已不能為現(xiàn)實(shí)生活中廣泛存在的公共產(chǎn)品提供中的公私合作創(chuàng)新實(shí)踐提供理論支持[4]。厘清政府、市場(chǎng)和第三部門之間的關(guān)系是有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)實(shí)現(xiàn)的前提條件，權(quán)力共享、協(xié)同治理的合作關(guān)系便是應(yīng)有之義。權(quán)力共享指政府壟斷提供公共產(chǎn)品服務(wù)的權(quán)力正在逐漸地由市場(chǎng)、第三部門等多主體分享?！皺?quán)力共享”的基本設(shè)想是政府仍然保留和執(zhí)掌著那些體現(xiàn)公共價(jià)值、以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主的決策權(quán)，相關(guān)執(zhí)行權(quán)則呈現(xiàn)多主體特征，政府或政府內(nèi)部的某個(gè)部門、企業(yè)、第三部門都可能是執(zhí)行主體，媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督也將占據(jù)更重要的地位[4]。協(xié)同治理是基于伙伴關(guān)系的政府、市場(chǎng)、第三部門之間平等協(xié)作、形成和分享共同價(jià)值的社會(huì)管理新模式，實(shí)質(zhì)在于跨越三者的界限，形成合作共贏效應(yīng)。在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，政府在有形公共產(chǎn)品服務(wù)體制中仍將居于中心地位，但政府、市場(chǎng)、第三部門管理與被管理的關(guān)系已得到很大改變，公私伙伴關(guān)系正在形成，社會(huì)資本將發(fā)揮更大的作用。

四、有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)實(shí)現(xiàn)的前提條件

（一）信息對(duì)稱是有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)體制的必要條件

無論是集體行動(dòng)、囚徒困境還是公地悲劇，對(duì)有形公共產(chǎn)品服務(wù)體制來說，往往都在信息不對(duì)稱的情況下出現(xiàn)。假定無論是政府部門還是政府壟斷的有形公共產(chǎn)品服務(wù)組織，一旦信息和其他公眾之間完全對(duì)稱，這些問題都能得到解決。以當(dāng)前醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的高成本為例，成本的膨脹大部分是因?yàn)獒t(yī)院購進(jìn)藥品、醫(yī)療器械的信息與患者之間出現(xiàn)斷裂從而導(dǎo)致醫(yī)院不同層級(jí)人員在各環(huán)節(jié)徇私舞弊造成的。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)政府壟斷經(jīng)營的情況下，醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)品的價(jià)格信息對(duì)于社會(huì)公眾來說很難有獲得途徑。但如果社會(huì)上出現(xiàn)不同主體經(jīng)營的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)組織時(shí)，醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)品價(jià)格的信息便能輕易被公眾獲知，公眾便會(huì)有一個(gè)質(zhì)量和價(jià)格的比對(duì)。在理性社會(huì)醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)品質(zhì)量大體相當(dāng)?shù)那闆r下，價(jià)格戰(zhàn)略是組織生存與發(fā)展的最主要戰(zhàn)略，不同主體經(jīng)營的競爭能夠降低醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的價(jià)格。無論是醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)品還是其他有形公共產(chǎn)品，在政府壟斷狀態(tài)下信息對(duì)稱是做不到的。在缺乏信息源的情況下，一個(gè)人必須假定自己已掌握消費(fèi)有形公共產(chǎn)品的所有知識(shí)，才可能產(chǎn)生公眾監(jiān)督的功效。由于公眾的素養(yǎng)存在差別，無法要求所有公共產(chǎn)品服務(wù)半徑內(nèi)的公眾都掌握相同水平的信息資源。建立有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)的體制，首先要有盡可能的信息對(duì)稱條件，而信息對(duì)稱的條件實(shí)現(xiàn)要依賴公共產(chǎn)品服務(wù)主體的多元化，即建立以競爭為基礎(chǔ)的有形公共產(chǎn)品供給服務(wù)市場(chǎng)。

（二）國民收入均衡分配是有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)體制建設(shè)的基礎(chǔ)

建設(shè)公共產(chǎn)品至善服務(wù)體制，首先要有公共資源公平配置的理念。體制性弊端是形成我國現(xiàn)有收入分配格局的根本原因，初次分配過于“親資本”、“弱勞動(dòng)”，二次分配中存在負(fù)福利效應(yīng)和政府職能的錯(cuò)位[5] 。同時(shí)，勞動(dòng)力市場(chǎng)不完善、勞資集體談判制度缺失、勞動(dòng)力價(jià)值被嚴(yán)重低估、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制中存在的問題也導(dǎo)致分配不公，相關(guān)制度安排的不完善導(dǎo)致行業(yè)、城鄉(xiāng)之間的差距，行業(yè)壟斷及權(quán)力尋租行為的存在也加劇了收入差距。此外，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不合理、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待升級(jí)也是造成收入差距的原因。

當(dāng)前我國國民收入的最終分配基本上與二次分配沒有多大區(qū)別，國民收入分配表面上是初次分配、再分配與最終分配，實(shí)際上是初次分配與再分配。當(dāng)初次分配比重過輕時(shí)，必然形成二次分配比例過大，二次分配最終要落實(shí)到公務(wù)員、行業(yè)壟斷部門等領(lǐng)域的個(gè)人所得以及政府壟斷管理的公共事務(wù)投資等方面。在國民收入分配存在明顯的群體差距的情況下，部分人明顯占了公共資源不公平配置的便宜，而相當(dāng)數(shù)量的人則成為公共產(chǎn)品高成本的承擔(dān)者或受害者。由于公共資源在現(xiàn)行的分配制度下不能平均分配，致使公共服務(wù)不均等。在城鄉(xiāng)之間，國有單位與非國有單位之間，不同地域、不同單位在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、就業(yè)等方面執(zhí)行不同的政策，不同身份的人們享受不均等的公共服務(wù)。這不僅拉大了當(dāng)前的收入分配差距，還造成了起點(diǎn)和機(jī)會(huì)不公平的問題，成為今后收入差距擴(kuò)大的起因。

解決國民收入差距過大的問題，需要從數(shù)量上和種類上保證低收入階層的實(shí)際公共服務(wù)需求得到滿足，并使得這些公共服務(wù)供給能接近低收入群體，使他們能真正利用這些公共服務(wù)，縮小他們與高收入群體之間的差距。國民收入的均衡分配很大程度上能夠縮小收入差距，包括醫(yī)療衛(wèi)生保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及其他福利待遇，都能夠拉動(dòng)平衡。因此，實(shí)現(xiàn)有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)體制必須具備國民收入均衡分配這一基礎(chǔ)條件。

（三）公共資源的多元化競爭配置條件是有形公共產(chǎn)品低成本服務(wù)的根本保證

要實(shí)現(xiàn)有形公共產(chǎn)品的至善服務(wù)，前提是公共產(chǎn)品的消費(fèi)價(jià)格在保證質(zhì)量的前提下相對(duì)低廉。壟斷理論告訴我們，資源一旦被壟斷，高成本或低效率在所難免，公共資源的多元化競爭配置是有形公共產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)廉價(jià)服務(wù)的前提，而優(yōu)質(zhì)廉價(jià)應(yīng)該是有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)的重要標(biāo)志之一。公共資源高度集中，少數(shù)幾家事業(yè)單位就能控制整個(gè)市場(chǎng)（例如石油、電力、鐵路、民航等），公共產(chǎn)品價(jià)格保持較高水平。行業(yè)協(xié)會(huì)（或政府主管部門）的作用主要是為市場(chǎng)上主要事業(yè)單位的會(huì)面、協(xié)調(diào)、談判提供更多的合法機(jī)會(huì)，但在當(dāng)前政府壟斷公共產(chǎn)品服務(wù)的體制下，很難體現(xiàn)真正意義上的公平競爭。就有形公共產(chǎn)品壟斷來講，如果卡特爾成員（或者有形公共產(chǎn)品提供者）產(chǎn)品之間差異較大，那么為反映這種差異，價(jià)格必然會(huì)有差異，這樣使成員之間為達(dá)成統(tǒng)一價(jià)格增加了障礙，而且即使達(dá)成協(xié)定，成員之間的欺騙行為也不易察覺，因?yàn)槌蓡T之間可以把自己的降價(jià)歸因于自己產(chǎn)品與其他產(chǎn)品的差異上，或者提高公共產(chǎn)品差別，雖仍保持價(jià)格不變，但實(shí)際上吸引了更多顧客，是一種變相降價(jià)。反之，如果公共產(chǎn)品幾乎同質(zhì)，成員之間就很容易形成一個(gè)單一價(jià)格，而且成員的欺騙行為也較容易察覺。這種特征與服務(wù)績效的三個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)即效率、效益、公平是相悖的，客觀上幫助了公共產(chǎn)品者的特許、補(bǔ)助和志愿安排[2] （pp.9096）。所以，有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)必須具備公共資源的多元化競爭配置推薦。

五、多元化服務(wù)體制：有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)的基本保障

（一）作為治理理念的民營化體制可以成為有形公共產(chǎn)品服務(wù)市場(chǎng)化改革的主流模式

從國際范圍看，民營化無疑是各種政府治理模式的核心。薩瓦斯認(rèn)為“民營化旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效，這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競爭”[2]。奧斯本·蓋布勒提出企業(yè)化政府的十大原則，幾乎都與民營化有著千絲萬縷的聯(lián)系[6] 。民營化改革就是要重新審視政府的角色，更多依靠市場(chǎng)、社區(qū)和公民的力量，達(dá)致公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效。從理論上講，公共產(chǎn)品的民營化改革并非新概念，其實(shí)公共產(chǎn)品的范圍也是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸變化的。過去的公共產(chǎn)品可能變?yōu)樗饺水a(chǎn)品，同時(shí)過去沒有的東西可能成為新的公共產(chǎn)品，比如高等教育，過去是計(jì)劃分配，政府對(duì)學(xué)生從生活到工作都包下來，現(xiàn)在退出了政府包辦的舞臺(tái)。在物質(zhì)財(cái)富匱乏時(shí)期，商業(yè)、供銷其實(shí)也屬于公共產(chǎn)品，改革開放使其退出公共產(chǎn)品范疇。許多公共產(chǎn)品如果不退出政府壟斷，只能是腐敗與社會(huì)分配不公的土壤，公眾無法從中獲得應(yīng)有的福祉。

有形公共產(chǎn)品的民營化是一個(gè)系統(tǒng)工程，無論是政府壟斷的有形公共產(chǎn)品還是新生的有形公共產(chǎn)品民營化，必須嚴(yán)格按照法人治理結(jié)構(gòu)來規(guī)范運(yùn)作。既有的公共產(chǎn)品應(yīng)該通過委托代理或政府撤資并淡出的方式實(shí)現(xiàn)民營化，新生的有形公共產(chǎn)品可以通過政府引導(dǎo)或私人領(lǐng)域直接提出，相關(guān)部門按照企業(yè)產(chǎn)生的原則進(jìn)行。根據(jù)有形公共產(chǎn)品的特征，政府可以嚴(yán)格界定收稅范圍與標(biāo)準(zhǔn)，做到公平合理競爭。因此，既有政府壟斷有形公共產(chǎn)品要實(shí)現(xiàn)民營化應(yīng)遵循一定的機(jī)理（參見表2）。

（二）不同區(qū)域政府間的相互協(xié)作是有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)的補(bǔ)充

薩瓦斯認(rèn)為，一個(gè)政府可以雇傭或支付給其他政府以提供公共產(chǎn)品服務(wù)。國外公共產(chǎn)品服務(wù)采用政府間協(xié)議的方式相當(dāng)普遍。薩瓦斯于1992年的研究表明，美國1504個(gè)市、縣，政府間協(xié)議被應(yīng)用到64種常見的地方公共產(chǎn)品領(lǐng)域，其中運(yùn)用政府間協(xié)議方式提供公共產(chǎn)品的超過被調(diào)查單位總數(shù)的25%，這對(duì)中國有形公共產(chǎn)品至善服務(wù)體制建設(shè)是可資借鑒的。中國改革開放初期也存在這樣的情況，一些沒有學(xué)校的工礦企業(yè)把自己的學(xué)生送到附近學(xué)區(qū)的中小學(xué)接受教育，并向該學(xué)區(qū)支付相應(yīng)的費(fèi)用。我國地理相對(duì)復(fù)雜，省與省之間、縣域之間的交叉相對(duì)廣泛，但往往所需要公共服務(wù)的人口比較少，如果專門為他們建設(shè)公共產(chǎn)品，很可能受到規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題的困擾，使得這種公共產(chǎn)品的成本非常昂貴，但因此而忽略他們的公共產(chǎn)品提供是更加難以理解的。有關(guān)政府可以支付對(duì)方政府一定的費(fèi)用，享受對(duì)方的公共產(chǎn)品如一些中小學(xué)教育、圖書館、娛樂設(shè)施等。這樣的公共產(chǎn)品服務(wù)責(zé)任在不同政府區(qū)域間重新配置或調(diào)整，目的是更好地解決地區(qū)性問題或日益上升的公共產(chǎn)品成本。這樣的制度安排應(yīng)依據(jù)政府間的協(xié)議，如非管轄政府可能是生產(chǎn)者，管轄政府則是安排者。

（三）多元投資形式可以克服有形公共產(chǎn)品服務(wù)中的資源緊缺問題

多元資本進(jìn)入部分有形公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，將進(jìn)一步豐富有形公共產(chǎn)品的供給，解決社會(huì)公眾對(duì)有形公共產(chǎn)品的需求問題，同時(shí)對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)產(chǎn)生多維效應(yīng)，客觀上降低了政府決策的機(jī)會(huì)成本。在政府財(cái)力作為稀缺資源的情況下，社會(huì)公共產(chǎn)品的建設(shè)都要爭取財(cái)政的支持，政府如何把有限的資源投入到社會(huì)最渴求的地方，是一個(gè)值得思考的問題。在和諧社會(huì)理念下，當(dāng)務(wù)之急是要扶持困難群體——困難職工的生活補(bǔ)助、下崗職工的再就業(yè)以及全面的義務(wù)教育等都是各級(jí)政府責(zé)無旁貸要解決的問題。因此，無論從政府決策的機(jī)會(huì)成本還是從政府預(yù)算投資成本來分析，使用私人資本都對(duì)控制政府成本有積極意義。

而我國財(cái)政資金在具體的公共產(chǎn)品項(xiàng)目建設(shè)使用上缺乏經(jīng)濟(jì)效益的硬約束考核，這種現(xiàn)象本身就造成了管理成本的相對(duì)膨脹，無形中反映出公共產(chǎn)品項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營管理過程中的高成本，這對(duì)各級(jí)地方政府和社會(huì)公眾都是不經(jīng)濟(jì)的。當(dāng)私人資本進(jìn)入公共產(chǎn)品領(lǐng)域時(shí)，自然就克服了從資金投入到生產(chǎn)過程以及經(jīng)營過程的“公地悲劇”現(xiàn)象，客觀上遏制了公共產(chǎn)品成本問題。私人資本在這里并非沒有任何收益，這些資本在為社會(huì)提供福利的同時(shí)也有合理回報(bào)。投資者按照市場(chǎng)規(guī)律，使他們的資本運(yùn)轉(zhuǎn)有了更大的活動(dòng)空間和盈利增值的機(jī)會(huì)，為普遍調(diào)動(dòng)私人資本投資公共產(chǎn)品的積極性起引導(dǎo)作用。當(dāng)然，并非所有的有形公共產(chǎn)品都需要進(jìn)行市場(chǎng)化改革，可以進(jìn)行市場(chǎng)化改革的不同種類有形公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化程度和方式也是不同的，其投資主體需要根據(jù)有形公共產(chǎn)品的外部經(jīng)濟(jì)性、擁擠性等特點(diǎn)加以分類考量（參見表3）。

（四）明確政府責(zé)任、強(qiáng)化制度供給為有形公共產(chǎn)品服務(wù)市場(chǎng)化提供保障

有形公共產(chǎn)品服務(wù)的市場(chǎng)化改革絕不代表政府責(zé)任的市場(chǎng)化。提供社會(huì)福利、保持社會(huì)公平是政府存在的主要目標(biāo)，政府有不可推卸的職責(zé)。政府責(zé)任的市場(chǎng)化其實(shí)只是政府缺位、減輕職責(zé)的幌子，有可能導(dǎo)致公共產(chǎn)品市場(chǎng)化改革的失敗。政府移交的是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任。相反，在以民營化機(jī)制為主流模式的有形公共產(chǎn)品市場(chǎng)化改革過程中，政府的某些責(zé)任應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)而非減弱或消失。政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革中至少應(yīng)履行和強(qiáng)化四個(gè)方面的責(zé)任：推行真市場(chǎng)化，摒棄假市場(chǎng)化；提供足額投入以履行公共服務(wù)的基本職責(zé)；在市場(chǎng)化中加強(qiáng)監(jiān)管，做好的監(jiān)督者和調(diào)控者；改善管理，做精明的買主等[7] 。

政府作為有形公共產(chǎn)品市場(chǎng)化改革的主要設(shè)計(jì)者和參與者，需構(gòu)建有效的制度環(huán)境確保市場(chǎng)化改革健康運(yùn)行，主要包括強(qiáng)化和清晰產(chǎn)權(quán)制度、完善政府和社會(huì)雙重監(jiān)督制度以及健全績效評(píng)估制度。清晰界定產(chǎn)權(quán)對(duì)于有形公共產(chǎn)品市場(chǎng)化改革至關(guān)重要，市場(chǎng)機(jī)制只有在產(chǎn)權(quán)清晰的前提下才能得以健康運(yùn)行。市場(chǎng)化改革進(jìn)程中需要界定私人對(duì)特定公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)，明確私營資本的投資權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及收益權(quán)，私人資本才會(huì)有制度保障產(chǎn)生動(dòng)力進(jìn)入該有形公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域。產(chǎn)權(quán)清晰使社會(huì)公眾監(jiān)督的“公地悲劇”不復(fù)存在，公眾監(jiān)督公共產(chǎn)品服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營和政府自身改革意愿的雙重動(dòng)力使得政府開始在公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域探索和建立科學(xué)有效的內(nèi)部硬監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)一步說，有效的監(jiān)督機(jī)制往往通過健全的績效評(píng)估制度來實(shí)現(xiàn)。有形公共產(chǎn)品服務(wù)的績效評(píng)估制度應(yīng)當(dāng)是一個(gè)完整的體系，包括事前溝通，制訂考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施考核，考核結(jié)果的分析、評(píng)定、反饋、控制等五個(gè)階段。市場(chǎng)化改革的績效評(píng)估目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是效率與公平的動(dòng)態(tài)平衡，并最終達(dá)到增進(jìn)公共福祉的目標(biāo)；績效評(píng)估的主體應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)多元化，包括政府機(jī)構(gòu)、第三方社會(huì)組織和公眾等，都可以而且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各自的作用；同時(shí)，在績效評(píng)估的制定過程中，需要注意績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的適用性、選擇指標(biāo)的合理性以及考慮評(píng)價(jià)的公平性等內(nèi)容。

注釋：

①公共產(chǎn)品可以根據(jù)其存在的狀態(tài)分為有形公共產(chǎn)品和無形公共產(chǎn)品，以實(shí)物形態(tài)存在的公共產(chǎn)品稱為有形公共產(chǎn)品，如公路、橋梁、海域、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等；涉及某一管理半徑范圍內(nèi)的各類法律、法規(guī)、條文制度、政策以及規(guī)定稱為無形公共產(chǎn)品。有形公共產(chǎn)品可以進(jìn)一步分為純有形公共產(chǎn)品、準(zhǔn)有形公共產(chǎn)品和具有私人性質(zhì)的有形公共產(chǎn)品。

②課題組受寧波市民政局委托對(duì)市屬96個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行等級(jí)評(píng)估，評(píng)估發(fā)現(xiàn)其中所有的政府壟斷行業(yè)的協(xié)會(huì)都是政府代理制，即所有的工作人員都是政府公務(wù)員兼任，所有的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)都由政府提供。

③清產(chǎn)核資指根據(jù)國家專項(xiàng)工作要求或者企業(yè)特定經(jīng)濟(jì)行為需要，按照規(guī)定的工作程序、方法和政策，組織企業(yè)進(jìn)行賬務(wù)清理、財(cái)產(chǎn)清查，并依法認(rèn)定企業(yè)的各項(xiàng)資產(chǎn)損益，反映企業(yè)的資產(chǎn)價(jià)值和重新核定企業(yè)國有資本金。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]