漸進式改革縮影

自1980年公安部推行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策至今，戶籍改革已經(jīng)進行了三十多年。此次的國務(wù)院戶改《意見》，再次將民眾的心理期待高高舉起，但熟悉這些改革“硬骨頭”的人們不禁要問：規(guī)劃很美好，操作怎么著？

阻力：短期分蛋糕效應(yīng)

“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度”，堪稱此次戶籍改革最為照亮人心的話語。而且根據(jù)公安部統(tǒng)計，全國此前已有江蘇、山東、重慶等13個省、自治區(qū)和直轄市取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)劃分，這樣看來，改革似乎并不困難。

然而同時存在的吊詭事實是：一位在蘇州工業(yè)園區(qū)打工的青年，想在返回南京老家時一次性提取此前已交納了一年多的住房公積金，手續(xù)需要地方農(nóng)業(yè)性戶口專用章證明。但當(dāng)他回到老家派出所辦理證明時，得到的答復(fù)卻是：江蘇省已取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，無法蓋章。無獨有偶，山東、河北等地網(wǎng)友也表示遇到過類似情況。

“戶籍制度在中國實施了很長時間，”廣東省社會科學(xué)院綜合研究開發(fā)中心主任黎友煥說道，“很多人員管理制度都以戶籍制度為基礎(chǔ)，甚至很多管理部門和官員都形成了以戶籍為主要工具來管理人的固定思維，因此改革的難度可想而知。”

經(jīng)濟學(xué)家厲以寧曾指出，利益集團和制度慣性是當(dāng)前改革兩大難題。如果說路徑依賴與制度慣性的阻力可以通過更新觀念解決，實際利益帶來的阻力則難以破解得多。

調(diào)查顯示，城鄉(xiāng)戶籍之間存在著至少33項待遇差別。比如，城鎮(zhèn)戶籍人口失業(yè)待遇為當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的75%，而農(nóng)業(yè)人口沒有；如遇交通事故，城鄉(xiāng)不同戶籍的賠償標(biāo)準(zhǔn)也是相去不可以道里計。此外，在醫(yī)保待遇、士兵退役經(jīng)濟補助、子女教育等方面，不同類型戶口的含金量天差地別。

教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、城市基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)……戶籍背后附帶的一系列公民權(quán)利和公共服務(wù)，才是打破戶籍藩籬的最大困難。畢竟，一側(cè)是平地，一側(cè)卻是地上河，是堰塞湖，是圍城。

“目前難以籌集足夠的資金，為公共服務(wù)制度化提供支撐，是戶籍改革的難點之一?！眹H金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬說道。不難想見，圍城里的地方政府會哭窮——按照社科院2013年發(fā)布的《城市藍(lán)皮書》里的估算，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本，全國平均為13.1萬元/人。按照北京、上海、深圳逾500萬，二線城市上百萬的非戶籍常住人口數(shù)量，這確實是一筆巨大的財政支出。

常見的安慰之詞是，人口流動帶來的經(jīng)濟紅利會抵消掉新增的公共財政支出，然而大城市早已將“做蛋糕”時拉上外來務(wù)工人員當(dāng)作理所當(dāng)然，卻在“分蛋糕”時習(xí)慣性將他們拒之門外。更何況，戶籍改革縱然有萬世之利，卻會在短期之內(nèi)將“分蛋糕效應(yīng)”放大，而地方政府更關(guān)注眼前。

同時，一旦大量農(nóng)民落戶城市，教育、醫(yī)療等公共資源將會被部分?jǐn)D占。并未參與分蛋糕，卻是“既吃蛋糕集團”的原住市民，也成為來自城市內(nèi)部的強大阻力。

這些就是為什么此前戶改常常不了了之，而此次新政試點仍然停留在“更新戶口本”階段，并無多少實質(zhì)進步的原因。

共識：模糊而遙遠(yuǎn)

“對于戶籍制度改革的共識是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見大規(guī)模起步?！鄙缈圃航淌谟诮◣V曾撰文稱，“同時它也是近年來眾多改革領(lǐng)域中，改革目標(biāo)方向路徑認(rèn)識最不統(tǒng)一，被利益綁架最深，最缺乏改革動力的一個制度?！?/p>

改革目標(biāo)、方向、路徑、認(rèn)識最不統(tǒng)一，讓我們不禁為“最為充分的共識”打上問號。

在上海交通大學(xué)和復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授陸銘看來，恰恰是因為在很多問題上不存在共識，才導(dǎo)致了各種操作性問題?！袄鐚τ诖蟪鞘泻吞卮蟪鞘凶鳛榻?jīng)濟發(fā)展的動力源和吸納就業(yè)、創(chuàng)造活力的主要目的地，這是沒有共識的；讓市場力量作為一個城市人口規(guī)模的主要決定性因素，這也是沒有共識的。”

這直接導(dǎo)致對“嚴(yán)格控制特大城市的人口規(guī)?！钡牟煌庾x。陸銘教授認(rèn)為，中共十八屆三中全會后，地方政府將嚴(yán)格控制特大城市的人口規(guī)模當(dāng)作一把尚方寶劍，對外來人口實施一些嚴(yán)格管理的政策，甚至希望通過行政性的手段來減少外來人口，尤其是低技術(shù)及低收入、以小服務(wù)業(yè)為就業(yè)的人口。于是在戶籍改革的浪潮之下，北京、上海、廣州等特大城市的落戶條件卻日趨收緊。

“控制并不意味著人口不增長，而是快一點還是慢一點的問題。而且控制永遠(yuǎn)是應(yīng)急政策，在大城市和特大城市人口快速增長，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給增加沒那么快的情況下，控制是不讓矛盾在短期內(nèi)爆發(fā)的過渡性政策。但一切要以‘市場作為配置資源的決定性力量’為前提，畢竟勞動力是最重要的資源?！?/p>

同時帶有深深異見的，是對農(nóng)民進城意愿的理解。不少媒體采訪顯示，大量農(nóng)民不愿交地進城。央視《新聞1+1》指出，80%的“80前”和75%的“80后”農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口，如果要交回承包地才能轉(zhuǎn)戶口，不愿意的人更是達(dá)到90%。

對此，陸銘教授表示質(zhì)疑：“你問的是哪些人？是并未脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)村人口，還是已經(jīng)進城卻并未得到市民身份的群體？這答案就完全兩樣了。對于后者，很多調(diào)查顯示七成的人都有落戶意愿；而對于前者，如果他們是‘被進城’，根本沒有在城市穩(wěn)定就業(yè)，當(dāng)然會認(rèn)為這不過是犧牲土地?！?/p>

凡此種種，或許各界對于“打破城鄉(xiāng)二元體制”有著模糊而相似的理想追求，但是落到實際操作上，卻是各有各的意見各有各的思量。“在一定時間一定地點，存在城市人口增長帶來的問題時，許多人以短期利益為主，犧牲長期利益，以局部、個體的利益，犧牲整個社會和國家的利益?！标戙懡淌谡f道，“中國作為一個統(tǒng)一國家，一定要以長期、全國利益為主，如果這些有共識的話，許多城市化和戶改政策問題都會迎刃而解?！?/p>

漸進：給理想一點時間

縱然阻力眾多，縱然共識尚遠(yuǎn)，此次戶改方案卻傳遞著一個重要思路——漸進性。

《意見》明確了因地制宜的差別化落戶政策，給出了不同等級城市的戶改路徑，全面放開了建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，基于常住人口規(guī)模，對于中、大、特大城市設(shè)置一些標(biāo)準(zhǔn)，給予地方發(fā)揮空間。層次推進，“優(yōu)先解決存量”，有助于減輕改革的內(nèi)部阻力，同時穩(wěn)定外來人口的發(fā)展預(yù)期，控制改革步伐。

在漸進時期，還會推行居住證制度和積分制度。一方面讓不足落戶積分的群體暫時使用居住證，另一方面逐漸縮小居住證持有者和戶籍持有者享受到的基本公共服務(wù)差距。逐步剝離附加在戶籍之上的各項福利待遇，才能讓戶改輕松轉(zhuǎn)身，讓戶籍制度回歸其人口信息登記管理的制度本意。

戶籍改革前期可能被“分蛋糕”效應(yīng)主導(dǎo)，因此不大可能由地方自發(fā)進行，而且不同地區(qū)、不同級別的地方政府財政收入差別巨大，即將面臨的財政支出壓力不可一概而論。“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任，完善轉(zhuǎn)移支付制度，保障地方政府提供基本公共服務(wù)的財力”成為解決問題的關(guān)鍵，這不僅有助于緩解地方公共財政支出壓力，也有利于緩解原住民與新增居民之間的利益沖突。

財政部副部長王保安表示，在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，已經(jīng)考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化因素?！氨热缃逃D(zhuǎn)移支付是完全按學(xué)籍的，不論這個學(xué)生來自城市還是來自農(nóng)村，享受的公共服務(wù)待遇都是一樣的?！毕鄳?yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度，一直在與戶籍管理制度匹配、協(xié)調(diào)。

眼前的政策仍然是過渡性的，始終在嘗試平衡城市人口增長速度和公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施供給增長速度。雖然在許多人眼中，這兩個速度都過慢，慢到了拖緩宏觀經(jīng)濟增速的地步，但既然戶改又出發(fā)了，我們也不妨獻上幾句鼓勵與期待。

本欄目責(zé)任編輯： 楊帥（yshfaith@gmail.com）