市政基礎(chǔ)設(shè)施工程監(jiān)督目前存在的突出問(wèn)題

摘要：市政基礎(chǔ)設(shè)施工程具有投資額大、涉及面廣、帶動(dòng)作用強(qiáng)等特點(diǎn)，是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。這些工程的實(shí)施，不僅能夠加快社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，還能完善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是市政工程質(zhì)量得不到有效的控制，將會(huì)影響整個(gè)城市及社會(huì)的發(fā)展。為此，本文首先分析當(dāng)前市政基礎(chǔ)設(shè)施管理中的政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督中存在的問(wèn)題，接著分析了成因，最后提出了改進(jìn)當(dāng)前問(wèn)題的相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：市政工程;施工質(zhì)量;監(jiān)督管理

一、前言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市市政基礎(chǔ)設(shè)施道路工程建設(shè)規(guī)模越來(lái)越大。市政基礎(chǔ)設(shè)施工程事關(guān)城市功能、載體能力、政府形象，涉及公共利益和公眾安全，是營(yíng)造和諧人居環(huán)境不可或缺的重要保證。由于各級(jí)行政主管部門(mén)不斷加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的監(jiān)督管理，增強(qiáng)了工程參建各方責(zé)任主體的法律意識(shí)和質(zhì)量意識(shí)，市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量水平正在逐步提高。本文依據(jù)多年從事市政基礎(chǔ)設(shè)施道路工程質(zhì)量監(jiān)督工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了改進(jìn)和創(chuàng)新市政基礎(chǔ)設(shè)施道路工程質(zhì)量監(jiān)督管理的工作方法。

二、當(dāng)前市政基礎(chǔ)設(shè)施政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督中存在的問(wèn)題

1、法律法規(guī)在市政設(shè)施市政基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)管理單位的監(jiān)管上尚屬空白，缺失市政設(shè)施市政基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)管理市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和相應(yīng)管理制度。江蘇省現(xiàn)行《條例》對(duì)此也未作規(guī)定，市政基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)管理主體多元化帶來(lái)的安全問(wèn)題日益突出。

2、城市建設(shè)與日常管理并重的指導(dǎo)思想未能在政府監(jiān)管體系中得以體現(xiàn)，市政基礎(chǔ)設(shè)施并聯(lián)審批制度有待完善。市政部門(mén)對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)和竣工驗(yàn)收參與不夠或無(wú)法參與，造成“問(wèn)題市政基礎(chǔ)設(shè)施”成為既成事實(shí)，造成“接管即整治”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3、市政基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管主體過(guò)多、缺位、錯(cuò)位導(dǎo)致的監(jiān)管效果不佳。從監(jiān)管主體上看，一方面監(jiān)督主體的過(guò)多容易導(dǎo)致職責(zé)不明，互相踢皮球的現(xiàn)象;另一方面在監(jiān)督體系方面，自上而下的監(jiān)督強(qiáng)化，平行監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督弱化，往往造成監(jiān)督不力;一些領(lǐng)域監(jiān)管主體重復(fù)交叉，而有些領(lǐng)域監(jiān)管主體缺位、錯(cuò)位，甚至存在監(jiān)管主體對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施管理過(guò)程中存在的問(wèn)題所進(jìn)行的承諾落實(shí)不及時(shí)或推諉不予以落實(shí)的情況。

4、監(jiān)管過(guò)程和效果缺乏成本-效益分析，經(jīng)濟(jì)性和科學(xué)性不強(qiáng)。沒(méi)有對(duì)監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行專門(mén)的成本-收益分析，造成目前高昂的行政監(jiān)管成本、消費(fèi)者受到的大量不公正待遇以及監(jiān)管過(guò)多導(dǎo)致的巨大遵守成本等現(xiàn)象。

5、政府信息公開(kāi)存在的若干問(wèn)題。目前，江蘇市的政府信息公開(kāi)的內(nèi)容有限，存在著如下缺陷：（1）形式上公開(kāi)多，實(shí)質(zhì)上公開(kāi)少;（2）結(jié)果公開(kāi)多，過(guò)程公開(kāi)少;（3）原則方面公開(kāi)多，具體方面公開(kāi)少;（4）公眾被動(dòng)接受的多，主動(dòng)參與的少;（5）公開(kāi)政府正面信息多，負(fù)面信息公開(kāi)少。

6、公眾參與存在的若干問(wèn)題。目前，江蘇市的公眾參與還處于低層次，存在很多不足，廣大民眾普遍對(duì)自己所應(yīng)該享有的法定權(quán)利和社會(huì)服務(wù)內(nèi)容等認(rèn)識(shí)模糊，對(duì)是否要參與、如何參與、參與的內(nèi)容等了解的很少。

與城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)者相比，廣大消費(fèi)者處于一種天然的劣勢(shì)，因?yàn)樾枰M(jìn)行聽(tīng)證的項(xiàng)目通常具有一定的技術(shù)性，消費(fèi)者在專業(yè)方面缺少與經(jīng)營(yíng)者相抗衡的知識(shí)，因而在意見(jiàn)表達(dá)上也蒼白無(wú)力，信息不對(duì)稱導(dǎo)致公眾參與流于形式。

三、市政基礎(chǔ)設(shè)施政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督中存在的問(wèn)題成因分析

1、地方性法規(guī)難以適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)發(fā)展需要或法規(guī)暫時(shí)空白?！督K市市政工程設(shè)施管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）已運(yùn)行了很多年，在管理方式、管理措施等方面變得滯后，諸多內(nèi)容已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前新形勢(shì)的需要。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施作的相關(guān)新的規(guī)定，需要在地方性法規(guī)中結(jié)合實(shí)際情況予以銜接。

2、政府身兼市場(chǎng)監(jiān)管、投資主體雙重角色，形成依法監(jiān)督的“瓶頸”局面。由于市政基礎(chǔ)設(shè)施工程公益性的特點(diǎn)，決定了市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的投資方式主要是政府投資方式，而政府又是作為市場(chǎng)監(jiān)管的主體，因此，就會(huì)形成市場(chǎng)監(jiān)管和投資主體之間的矛盾。在這種矛盾的約束下，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)公正執(zhí)法、依法監(jiān)督將形成“瓶頸”。

3、城市基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性質(zhì)。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施自然壟斷性質(zhì)的存在，作為行業(yè)主管的政府部門(mén)，無(wú)法對(duì)自己有準(zhǔn)確定位，市政工程監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“依法行政”受到干擾，無(wú)法真正體現(xiàn)“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的公正執(zhí)法原則。

4、導(dǎo)致消費(fèi)者天然的弱勢(shì)地位。與城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)者相比，廣大消費(fèi)者處于一種天然的劣勢(shì)，因?yàn)樾枰M(jìn)行聽(tīng)證的項(xiàng)目通常具有一定的技術(shù)性，消費(fèi)者在專業(yè)方面缺少與經(jīng)營(yíng)者相抗衡的知識(shí)，因而在意見(jiàn)表達(dá)上也顯得蒼白無(wú)力，信息不對(duì)稱導(dǎo)致公眾參與流于形式。

四、市政基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題解決之道

1、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施作的相關(guān)新規(guī)定，需要在地方性法規(guī)中結(jié)合實(shí)際情況予以銜接。市區(qū)兩級(jí)政府關(guān)于市政基礎(chǔ)設(shè)施建立定期溝通機(jī)制，針對(duì)相關(guān)問(wèn)題會(huì)商解決辦法或?qū)⑹姓A(chǔ)設(shè)施管理中取得的制度創(chuàng)新及時(shí)總結(jié)出來(lái)，并能夠在地方性法規(guī)中加以規(guī)范。

2、城市建設(shè)與日常管理并重的指導(dǎo)思想不僅體現(xiàn)在立法的體例結(jié)構(gòu)上，在市政基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際操作中也要充分體現(xiàn)。積極吸納建設(shè)領(lǐng)域并聯(lián)審批制度的積極成果，提高市政行政主管部門(mén)對(duì)于市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收的參與度，并增補(bǔ)市政行政主管部門(mén)在某些環(huán)節(jié)無(wú)法參與的相關(guān)規(guī)定。

3、加快推進(jìn)政府非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目代建制，為創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供模式。完善社會(huì)資本投資激勵(lì)機(jī)制，采取建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓（BOT）、項(xiàng)目收益?zhèn)?、業(yè)主招標(biāo)等方法，推進(jìn)投資主體多元化。加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督管理，規(guī)范各類投資主體的投資行為。

4、在推行招投標(biāo)和特許經(jīng)營(yíng)制度基礎(chǔ)上，加大市政設(shè)施監(jiān)督檢查力度，進(jìn)行成本-效益分析，適應(yīng)市政設(shè)施市場(chǎng)化改革趨勢(shì)。在項(xiàng)目竣工投入使用后，進(jìn)行有效的后評(píng)估，并推進(jìn)典型案例分析制度化、常態(tài)化，及時(shí)將經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，并在其他同類項(xiàng)目中予以推廣。

5、建立與各協(xié)辦部門(mén)之間的定期和不定期聯(lián)席會(huì)議制度和建議反饋機(jī)制。通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介建立相關(guān)部門(mén)與公眾的互動(dòng)機(jī)制及跟蹤機(jī)制，以解決日常管理中遇到的問(wèn)題，接受社會(huì)監(jiān)督，提高行政效率，體現(xiàn)執(zhí)政為民意識(shí)。

6、轉(zhuǎn)變政府信息公開(kāi)理念。（1）建立政府信息公開(kāi)的激勵(lì)、監(jiān)督及考核機(jī)制;（2）構(gòu)建政府監(jiān)管的信息平臺(tái)，減少信息不對(duì)稱;（3）建立公眾參與的激勵(lì)機(jī)制，降低公眾參與成本;（4）在必要的時(shí)候，擴(kuò)大公眾參與的途徑，可借助座談會(huì)、論證會(huì)、甚至網(wǎng)絡(luò)等方式。

此外，聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和座談會(huì)等涉及到參與者的選擇問(wèn)題，這是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題，不僅因政府監(jiān)管決策的目標(biāo)不同而有所差異，而且還會(huì)受到諸如政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等條件的制約，一般來(lái)說(shuō)要考慮“適當(dāng)均衡性”，一方面可以防止權(quán)力尋租，減少監(jiān)管機(jī)關(guān)被企業(yè)所捕獲的風(fēng)險(xiǎn);另一方面有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)在全面考慮的基礎(chǔ)上科學(xué)民主地決策。

市政基礎(chǔ)設(shè)施工程監(jiān)督部門(mén)強(qiáng)化自身建設(shè)，創(chuàng)新改革，轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化監(jiān)督工作，做好“監(jiān)幫結(jié)合”，實(shí)現(xiàn)“法制化、科學(xué)化、規(guī)范化”的監(jiān)督管理。在時(shí)機(jī)成熟后，可以采取更加靈活的激勵(lì)方式和協(xié)商方式進(jìn)行監(jiān)管，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)或明確獎(jiǎng)懲的方式給予企業(yè)提高效率的刺激和誘導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)的不僅僅從監(jiān)管的目標(biāo)出發(fā)設(shè)置監(jiān)管措施，同時(shí)也參照被監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，把企業(yè)內(nèi)部的管理和市場(chǎng)約束也納入政府監(jiān)管的范疇，引導(dǎo)他們來(lái)支持監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。協(xié)商監(jiān)管，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)之間就如何進(jìn)行監(jiān)管達(dá)成協(xié)議，即由原來(lái)的被動(dòng)接受監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與決策，制定監(jiān)管政策。

五、結(jié)束語(yǔ)

相信只要市政基礎(chǔ)設(shè)施工程監(jiān)督部門(mén)能夠強(qiáng)化自身建設(shè)，創(chuàng)新改革，轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化監(jiān)督工作，就一定能夠做好市政基礎(chǔ)設(shè)施工程監(jiān)督工作，從而保證工程的質(zhì)量。

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