言易行難

翹首期盼之下，三萬余字的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014─2020年）》出爐。這一指導(dǎo)未來七年新型城鎮(zhèn)化工作的綱領(lǐng)性文件意義深遠(yuǎn)，諸多舉措將圍繞一條主線、四大任務(wù)、五項改革展開，但疑問亦隨之而來—如此龐大的綱領(lǐng)性文件，將如何突破既得利益者的束縛，并將規(guī)劃落到實處？

城鎮(zhèn)化在中國注定將是一場長期的社會和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。管理農(nóng)村向城市的人口遷移一直都是中國的巨大挑戰(zhàn)—2011年中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎厥状纬^50%。如今已有超過52%的人口居住在城市。城市居民數(shù)量已比30年前多出4億，這一數(shù)字還將以每月180萬的速度遞增。在經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的廣東省，城鎮(zhèn)人口比例在2015年將突破70%。

中國的城鎮(zhèn)化堪稱人類歷史上規(guī)模最大、發(fā)展最快的社會運(yùn)動，它為中國社會帶來翻天覆地的變化，也給政策制定者帶來諸多挑戰(zhàn)，由此產(chǎn)生的諸多問題都與社會公平、資源流向、政府治理能力有關(guān)。

擁擠無序的市中心與人口稀疏、無序擴(kuò)張的郊區(qū)，甚至“鬼城”，乃是當(dāng)下城鎮(zhèn)化最貼切的寫照。當(dāng)前的現(xiàn)狀是，農(nóng)村人口大多直接向一二線城市流動，同時，三四線城市人口也在向一二線城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致三四線城市發(fā)展遲緩。正因如此，2012年以來，一二線城市的房價猛漲，三四線城市卻空城、鬼城頻出。城鎮(zhèn)的無序擴(kuò)張也加劇了城市居民對私家車和公共交通的依賴，并帶來了令人窒息的空氣污染、嚴(yán)重的交通擁堵等一系列問題。但長久以來，城市交通、排水、垃圾污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施卻時常被忽略，城市因此亦無力應(yīng)對地域擴(kuò)張、氣候變化所帶來的不確定性。

合理有序地提高人的流動性迫在眉睫，這需擯棄或改革戶籍制度。以往的戶籍制度是以極低的附帶成本為城市提供廉價勞動力，農(nóng)民工的生活因此充滿不確定性。它阻止農(nóng)民享有與城市居民同等的醫(yī)療、住房、教育、養(yǎng)老金等社會福利—導(dǎo)致約2.7億人的生活處于不穩(wěn)定狀態(tài)。一些持有農(nóng)村戶口的人也不愿意放棄農(nóng)村戶口，因為這樣做會失去土地。

硬幣的另一面則是大城市過多集聚了各類資源，導(dǎo)致大多數(shù)的地方城鎮(zhèn)稅收不足，土地財政亦由此而來。僅以京津冀為例，北京一貫享有教育、醫(yī)療、文化、行政資源，遠(yuǎn)非相鄰的天津、河北兩地可以比擬，例如目前全國211重點大學(xué)中，北京占據(jù)24所，約占全國五分之一，天津、河北分別僅有三所、一所入列。大型企業(yè)更是高度集中于北京。2013年，中國大陸共有87家企業(yè)入選《財富》世界500強(qiáng)，48家企業(yè)的總部落戶北京，占據(jù)半壁江山，其中90%以上都為央企。僅京津冀都市圈12萬平方公里的范圍內(nèi)，公共資源相差竟如此懸殊，未來如何在全國范圍內(nèi)打破資源失調(diào)，創(chuàng)造協(xié)同發(fā)展機(jī)會，可謂言易行難。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授楊開忠就曾批評中國的城鎮(zhèn)化制度“低效率、不包容、不可持續(xù)”。究其根源在于城鎮(zhèn)化一直由政府驅(qū)動，政府卻并無更大的空間利用市場化手段推動城鎮(zhèn)化。世界銀行常務(wù)副行長斯莉·穆爾雅妮·英德拉瓦蒂（Sri Mulyani Indrawati）預(yù)計，按目前趨勢，中國城市將在未來15年投入5.3萬億美元的基建支出，但如果通過一系列市場化改革抑制城市無序擴(kuò)張，就有可能節(jié)省約四分之一的支出。

城鎮(zhèn)化的核心應(yīng)當(dāng)是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，大量農(nóng)民進(jìn)城理應(yīng)與市民一樣享有公平發(fā)展、收入增長、消費增長的均等機(jī)會。但值得警惕的是，當(dāng)下城鎮(zhèn)化建設(shè)卻在各地異化成為一場投資土地、房地產(chǎn)化的運(yùn)動。如此盲目投資會將中國經(jīng)濟(jì)推向結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟(jì)下滑的局面—政府對各類資源的配置作用過強(qiáng)，導(dǎo)致價格和結(jié)構(gòu)扭曲、利用效率低下，是時候伸出市場—這只“無形之手”了。