地方自主發(fā)債，尚有一步之遙

地方政府自發(fā)自還債券終于開閘。

財(cái)政部5月底下發(fā)通知，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，今年將在上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，試點(diǎn)地區(qū)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、支付利息和償還本金的機(jī)制。

這是自2009年，中國開始嘗試地方債券以來的又一次放權(quán)。

權(quán)責(zé)統(tǒng)一，約等于“自主”

簡而言之，中央政府給定一個(gè)額度，每年地方政府財(cái)政預(yù)算不夠的那部分，原本是由中央代地方發(fā)行債券，現(xiàn)在這部分額度由地方政府自己發(fā)行。

從2009年財(cái)政部代發(fā)代還地方政府債券，到2011年試點(diǎn)地區(qū)自行發(fā)債、中央代還，再到如今試點(diǎn)地區(qū)債券自發(fā)自還，地方政府舉債融資機(jī)制正在不斷完善。

“試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了一種制度突破，根據(jù)我國《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府沒有特殊規(guī)定是沒有自主發(fā)債的權(quán)限的。此次試點(diǎn)表明以后地方政府可以制度化、常態(tài)化的發(fā)行債務(wù)?！眹抛C券監(jiān)事會主席何誠穎撰文道，“這樣一來，地方政府增量資金來源問題初步得到了解決，過于依賴土地財(cái)政的局面得到有效緩解?！?/p>

自發(fā)自還債券的期限結(jié)構(gòu)也較之前有所變化，取消了3年期債券品種，增加了10年期債券品種。期限結(jié)構(gòu)的變化，體現(xiàn)出以長期債券置換短期債券、緩解短期償債壓力的政策意圖。

央行在其日前公布的《中國金融穩(wěn)定報(bào)告》中指出，地方政府融資平臺等風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，地方政府融資平臺貸款逐步進(jìn)入還債高峰期，約37.5%的貸款在2013年至2015年內(nèi)到期。有限額度的自發(fā)自還債，無疑是此一局面的有力緩解。

自發(fā)自還機(jī)制的最大變化還是地方政府權(quán)責(zé)統(tǒng)一。試點(diǎn)地區(qū)需要建立償債保障機(jī)制，統(tǒng)籌安排綜合財(cái)力，及時(shí)支付債券本息、發(fā)行費(fèi)等資金。財(cái)政部財(cái)科所金融研究室主任趙全厚指出，此次自發(fā)自還債新政，最重要一點(diǎn)是發(fā)債方自己面對市場，中央只控制風(fēng)險(xiǎn)，不再提供“直接擔(dān)?！?，地方政府官員必須負(fù)起責(zé)任，更科學(xué)地考慮發(fā)債的成本、收益等問題，避免盲目發(fā)債。

“地方政府自己發(fā)債、自己還債，其實(shí)已經(jīng)接近自主發(fā)債了?！敝袊鐣茖W(xué)院研究員、財(cái)政研究室主任楊志勇表示。之所以是“接近”，而非“等同”，是因?yàn)樽灾靼l(fā)債和“自發(fā)自還”存在差別。

首先，“自發(fā)自還”有發(fā)債規(guī)模上的限制。根據(jù)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，試點(diǎn)地區(qū)只能在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)進(jìn)行債券發(fā)行。“試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行政府債券實(shí)行年度發(fā)行額管理，不能超過批準(zhǔn)的額度發(fā)行。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長白景明表示。

再者，“自發(fā)自還”有期限上的限制。比如2014年這10個(gè)省區(qū)市的債券為5年、7年和10年，結(jié)構(gòu)比例也提前設(shè)置為4：3：3。“這有利于緩解地方償債壓力，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)?！必?cái)政部國庫司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

最后，“自發(fā)自還”利率定價(jià)基準(zhǔn)上除參考市場利率外，還需參考同期限新發(fā)國債利率。在白景明看來，“自發(fā)自還”目前需要與國債利率保持一定的一致性。這在改革初期，有利于穩(wěn)定利率水平，降低試點(diǎn)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

為何沒有完全放開自主發(fā)債的“閘門”？三菱東京日聯(lián)銀行（中國）首席金融市場分析師李劉陽認(rèn)為，從穩(wěn)定增長、降低地方財(cái)政成本的角度考慮，地方自發(fā)自還債券從發(fā)行主體、發(fā)行量和用途等方面仍須受到中央的約束。

信用評級是關(guān)鍵

此次試點(diǎn)，要求發(fā)行債券的地方政府及時(shí)披露債券基本信息、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況等。之前，財(cái)政部代發(fā)債券，是將多個(gè)省市債券打包發(fā)行，相當(dāng)于資產(chǎn)池，不披露每只債券的信息。如今地方政府將作為獨(dú)立的信用評級主體，發(fā)債成本與難易與評級直接掛鉤。

在這種情況下，就需要利用市場的力量，對地方舉債行為進(jìn)行規(guī)范，提高發(fā)債的透明度和規(guī)范性?！掇k法》之后，財(cái)政部隨即發(fā)布了《關(guān)于2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)信用評級工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)地區(qū)的財(cái)政部門“對提供信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，不得以任何形式干預(yù)評級機(jī)構(gòu)的公正評級”，便是為此。

但是信用評級的真正實(shí)施效果如何尚待觀察。中債資信評估公司、中誠信和大公國際等公司從去年就開始研究地方政府信用評級，然而目前的評級方法，在考核政府債務(wù)指標(biāo)時(shí)，還是以審計(jì)署和財(cái)政部的債務(wù)余額統(tǒng)計(jì)表為基礎(chǔ)。趙全厚強(qiáng)調(diào)，評級公司必須獨(dú)立于政府統(tǒng)計(jì)，有一套自己的債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑和方法，否則如果都以政府?dāng)?shù)據(jù)為準(zhǔn)，不足以體現(xiàn)評級的市場價(jià)值。

同時(shí)，出臺的試點(diǎn)辦法要求試點(diǎn)地區(qū)承擔(dān)債券還本付息的責(zé)任，但是，對于違約如何處理還未有明確要求。一旦出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，如何保證地方不拿公共利益做交換？因此尚需建立約束監(jiān)督機(jī)制。

此外，此次試點(diǎn)的10個(gè)省區(qū)市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，造成發(fā)債的利率有差異，越是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)債的報(bào)酬率越高。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授曹和平表示，隨著地方債券市場的完善，試點(diǎn)將逐步向中西部轉(zhuǎn)移，資本市場不平衡現(xiàn)象也將會得到矯正。

王慕樂根據(jù)財(cái)新網(wǎng)、中國新聞網(wǎng)等綜合編輯。