辨析國家榮譽立法

國家榮譽是國家獎勵的最高形式，國家榮譽制度是指以國家名義對品行與業(yè)績優(yōu)良且為國家發(fā)展、社會進步、民族振興做出杰出貢獻的自然人、法人給予褒獎的制度安排。

國家榮譽包括國家權力機關設立并由國家主席或全國人大頒授以及中共中央、國務院、中央軍委分別頒授或聯合頒授的各類勛章、獎章、榮譽稱號等。國家榮譽制度體現國家意志與公民意志的統(tǒng)一、個人價值與社會價值的統(tǒng)一、品行肯定與貢獻肯定的統(tǒng)一、以精神獎勵為主導的精神激勵與物質激勵的統(tǒng)一、時代需要與文化傳承的統(tǒng)一。

建立國家榮譽制度的前提是深化國家表彰獎勵制度改革，當前面臨的突出問題：一是國家榮譽承載了部分民間非政府獎勵的功能，公平屬性不足。其突出表現是部分榮譽制度對長期綜合表現考量不夠到位、精神激勵作用不夠強、公平擇優(yōu)程度不夠高，具有一定的稀缺資源屬性。二是統(tǒng)籌協(xié)同與監(jiān)督不夠，國家榮譽的綜合管理與宏觀管理不到位。其突出表現是管理部門化、頂層管理不到位、評審專業(yè)化程度不高、監(jiān)督較為薄弱。三是國家榮譽項目結構失衡與過多過濫并存，管理系統(tǒng)性與有序性不足，其突出表現是缺乏頂層榮譽項目、榮譽項目分布不盡合理、存在榮譽同質化現象。四是國家榮譽制度的科學化與法制化程度不高。其突出表現是榮譽評審缺乏必要的分級分類標準和具體化的評價指標體系，榮譽管理與評價主要依據政策文件進行。

制度導向

一是堅持正確導向。明確國家榮譽制度的本質屬性和基本定位，其核心是精神獎勵優(yōu)先，減少和控制國家榮譽的資源集聚功能；超越“官本位”和“資歷本位”，樹立“公民本位”和“德能本位”意識；國家榮譽類別和層次設計要在保證公平的基礎上強化競爭。

二是理順權責關系。國家權力機關統(tǒng)領、管理機關與評審組織相對獨立，其核心是建立國家榮譽管理和評審的組織架構，構建國家榮譽管理與評價的權責體系、完善國家榮譽監(jiān)督機制。

三是構建分類體系。榮譽體系設計按照層次和類別兩個維度進行，做到分層分類，系統(tǒng)協(xié)調，其核心是整合和甄選現行榮譽獎勵項目，設立最高層次的國家榮譽，彌補人才最高肯定方式的缺失，超越地區(qū)和部門（行業(yè)）限制，控制規(guī)模；設立第二層次的國家榮譽，保證在政治建設、經濟建設、文化建設和社會建設等各領域、各行業(yè)做出重大貢獻、具有重大影響者，都有獲得國家榮譽的機會；根據行業(yè)類別和貢獻大小，對國家榮譽進行分層分類并進行具體屬性定位。

四是推動立法先行。堅持法律與政策互動，強化法律保障，努力克服人治現象，其核心是盡快出臺國家榮譽法；以“實施法”為立法主旨，提高立法實效；適時制定國家榮譽實施條例和管理辦法，注意與現行行政獎勵法規(guī)相銜接。

五是優(yōu)化評價機制。堅持科學合理取向，構建國家榮譽評價模式，其核心是以道德人品、行為規(guī)范、業(yè)績貢獻與影響等為維度建立國家榮譽評選指標框架體系，優(yōu)化多主體廣泛參與的評選機制，給予具有一定資質的個人、團體和組織直接推薦權，提高榮譽評選的異議參與程度和針對性，保證國家榮譽評選公信力。

六是營造社會環(huán)境。強化制度基礎，加強制度宣傳，提高國家榮譽影響力。其核心是鼓勵并引導民間非政府獎勵發(fā)展；構建國家榮譽表達模式，突出民族特色和公民屬性；建立國家榮譽制度宣傳的長效機制。

立法思考

國家榮譽制度的制定是一項復雜工作，而國家榮譽制度的實施更是一項系統(tǒng)工程，涉及到多個主體、多個領域、多種利益和多部政策法規(guī)。要確保國家榮譽制度的落實，力爭實現其預設目標和預期效果。如果制定一部規(guī)范國家榮譽制度的基本法律，能夠保持制度運行的常態(tài)性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免政策的部門化和不確定性。其立法的必要性有三點：

首先，進行國家榮譽制度的立法有利于新舊制度的銜接和順利過渡。政策與法是兩種不同的治理手段，既相互補充又相互配合。政策的制定程序相對比較簡單，能夠隨時跟蹤實踐需要，因而多具有臨時性和靈活性，同時也可能出現政出多門和相互沖突的問題。法的制定程序則比較復雜，但法一經頒布實施，就具有長期性和穩(wěn)定性。

中國目前已有的各類榮譽獎勵基本都有相應的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件作為保障，如果新的國家榮譽制度以政策的形態(tài)頒布實施，有可能與現行的榮譽獎勵法規(guī)、規(guī)章出現沖突。建立國家榮譽制度，一方面，要理順與其他榮譽獎勵法規(guī)、規(guī)章的關系，另一方面，很有必要以法律的形態(tài)出現，以避免與獎勵表彰相關政策的矛盾和沖突，進行新舊制度的銜接和順利過渡。

其次，國家榮譽制度立法是國家榮譽制度長期穩(wěn)定運行的需要。

國家榮譽代表國家最高級別的肯定和激勵，對于獲得者而言，既是終身榮譽，又可以流傳后世，成為家族榮譽。這就要求國家榮譽制度必須保持長期穩(wěn)定的運行，而不能朝令夕改甚至朝令夕廢。要保證制度運行的長期穩(wěn)定，就必須保證制度依據的長期穩(wěn)定，這一點與法的穩(wěn)定性是契合的。

國家榮譽制度以法律的形態(tài)付諸實施，等于向社會和公民宣告這項制度將長久運行，并獲得社會和公民的信任，發(fā)揮其激勵作用。

再次，國家榮譽制度立法是國際通行的法治保障。

為了激勵公民為國家發(fā)展貢獻力量，很多國家都有國家榮譽制度。大部分成文法系國家，都有國家榮譽制度的立法保障，比如德國有《頭銜、勛章和獎章法》，法國有《榮譽軍團與軍功獎章法典》，俄羅斯有《俄羅斯聯邦國家獎勵條例》，韓國有《賞勛法》、《賞勛法施行令》和《政府表彰規(guī)定》。

當然，也有個別成文法系國家沒有國家榮譽制度的專門立法，比如日本。不成文法系國家中，美國有《美國第11085號總統(tǒng)令：總統(tǒng)自由勛章》，但英國沒有國家榮譽制度專門立法。由于日本天皇和英國女王都具有很強的國家象征意義，即使沒有榮譽制度的專門立法，也具有很強的國家榮譽感和表彰權威性。

從整體上看，用立法來規(guī)范和保障國家榮譽制度，是世界各國的主流趨勢，這一點值得中國借鑒。

立法思路

就立法的目的來說，國家榮譽制度的立法著眼于實現以下三個層面的功能。

第一個層面是獎勵，獎勵為國家發(fā)展和社會進步做出重大貢獻的杰出人士。這應當是國家榮譽制度立法的直接目的，授予國家榮譽首先意味著對獲得者個人的肯定和褒獎，以此來實現國家榮譽制度立法的個體價值。

第二個層面是激勵，通過獎勵部分杰出人士形成示范效應，激勵更多人竭其所能，盡其所長，為國家發(fā)展和社會進步貢獻力量，推動人才事業(yè)改革發(fā)展，以此來實現國家榮譽制度立法的群體價值。

第三個層面是凝聚和提升，通過獎勵個體，激勵群體，在全社會形成積極向上的環(huán)境與氛圍，凝聚民族精神，提升民族自豪感。

就定位來說，國家榮譽制度立法應當屬于法律。一方面，根據《憲法》的規(guī)定，國家榮譽制度立法必然會涉及到全國人大常委會和國家主席的職權，因此，國家榮譽制度以法律的形態(tài)出現是比較妥當的。另一方面，國家榮譽制度立法的一項重要任務，是對現有的各類行政獎勵和榮譽予以規(guī)范和確認，包括國家級的獎勵和榮譽，也包括省部級的獎勵和榮譽，其中會涉及與其他法律、法規(guī)和規(guī)章的銜接、調整和沖突，客觀上要求國家榮譽制度的立法應當具有較高的層次，以法律形式來體現是比較適合的。

國家榮譽制度立法依據應當包括憲法依據和實踐依據兩個方面。首先，《憲法》第67條規(guī)定全國人大常委會有權規(guī)定和決定授予國家的勛章和榮譽稱號。本條實質上明確了國家榮譽的設立主體和決定主體都是全國人大常委會。

其次，《憲法》第80條規(guī)定中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，授予國家的勛章和榮譽稱號。本條實質上是規(guī)定了國家主席有權授予國家榮譽。通過以上兩個條文，《憲法》明確了國家榮譽制度最核心的問題：一是國家榮譽制度的建立是有憲法依據的，二是國家榮譽的設立權和決定權屬于全國人大常委會，三是國家榮譽的授予權屬于國家主席。

十八大報告將建立國家榮譽制度放在人才工作部分，從這個角度來說，國家榮譽制度立法的實踐依據應當是中國人才工作實踐，包括中國人才工作改革發(fā)展中形成的成果，總結的經驗，也包括人才事業(yè)發(fā)展過程中產生的問題，提煉的教訓。正是這些成果和問題、經驗和教訓，為國家榮譽制度立法指明了方向，明確了內容。

法的基本原則是指國家榮譽的設立、申請與推薦、評審與授予、撤銷、監(jiān)督與處罰等環(huán)節(jié)和活動都必須遵循的準則。具體而言，應當包括三項原則。

第一是國家級重大貢獻原則。該原則是授予和獲得國家榮譽的本質條件，要獲得國家榮譽，必須是對國家發(fā)展和社會進步做出了重大貢獻，并且這種重大貢獻必須是在全國范圍內產生廣泛影響的，具有國家性。這里的重大貢獻包括政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設等各層面，其范圍應當涵蓋國民經濟和生活的所有領域，保證機會公平。當然，重大貢獻作為基本原則必須是高度抽象的，它的具體內容應當分解到評審標準中，以保證可操作性。同時，重大貢獻這一抽象原則與具體的評審標準又是相輔相成、相互制約的。一方面，當具體的評審標準無法涵蓋個體行為時，重大貢獻原則可以作為兜底條款使用。另一方面，重大貢獻原則不可以直接適用，只能在具體評審標準無法涵蓋時補充適用。

第二是以精神獎勵為主原則。國家榮譽代表國家對個人或組織的肯定，這種肯定主要應當體現在精神層面，這也符合國家榮譽制度立法凝聚民族精神，提升民族自豪感的目的。盡管現有的許多榮譽獎勵都包含物質獎勵的內容，有些物質獎勵還非常豐厚，比如國家科學技術獎，但這些榮譽獎勵的“榮譽”性質要弱于“獎勵”性質。我們設立的是國家榮譽，而不是國家獎勵，應當堅持以精神獎勵為主的原則，即使有物質獎勵也只具有象征意義。

第三是公平、公正、公開原則。“三公”原則在各類法律法規(guī)中是常見的，該原則強調實體和程序都要保證公平、公正、公開，這是法的平等性本質要求。具體到國家榮譽制度立法而言，“三公”原則是指國家榮譽設立、申請與推薦、評審與授予、撤銷、監(jiān)督與處罰的條件、標準和程序都要堅持公平、公正、公開。該原則也應當體現在各條具體規(guī)定中，比如異議處理的規(guī)定、公示的規(guī)定、監(jiān)督機制的規(guī)定、處罰的規(guī)定等。國家榮譽作為最高級別的榮譽，其評審必然會引起公眾的高度關注，其評審結果和評審過程都必須能夠經得起公眾的詰問，因此，“三公”原則是不可或缺的。

國家榮譽的設立是指國家榮譽體系的確定，包括國家榮譽名稱、種類、級別、數量等基本問題。國家榮譽的設立方式應當包括兩種。

第一種方式是認定。該方式是指將現有的榮譽和獎勵直接認定為國家榮譽，比如將國家科學技術獎、院士、中國政府友誼獎等級別高、影響力大、在全社會已經得到公認，并形成良好示范效應的榮譽獎勵直接認定為國家榮譽，基本維持其原有的評審機制，適當調整授予方式等環(huán)節(jié)。這種方式是由中國榮譽獎勵現狀決定的，國家榮譽制度建立后，如何處理與現有的大量榮譽獎勵制度的關系是一個棘手的問題。否定既有的榮譽獎勵是不可能的，在現有的榮譽獎勵之上再假設一套獨立的國家榮譽制度是一種選擇，但會與現有的榮譽獎勵制度產生很大的沖突。因此，一種折中的方式就是部分肯定現有的榮譽獎勵，直接將其認定為國家榮譽，同時也明確了大部分未被認定的榮譽獎勵不屬于國家榮譽。

第二種方式是增設。根據國家發(fā)展和社會進步的需要，特別是國家人事人才工作的需要，可以增設國家榮譽，也就是“從無到有”，這一點區(qū)別于認定方式的“從有到有”。國家榮譽的設立應當采取認定與增設相結合的方式。

主要內容

國家榮譽的授予對象，指的是國家榮譽可以授予哪些主體，這是國家榮譽制度立法的基本問題之一。具體而言，需要回答以下兩個方面的問題。

國家榮譽是否只能授予個人，國家機關、社會團體、企事業(yè)單位能否以自己的名義申請并獲得國家榮譽，對此國外立法有不同規(guī)定?！睹绹?1085號總統(tǒng)令：總統(tǒng)自由勛章》、德國《頭銜、勛章和獎章法》、法國《榮譽軍團與軍功獎章法典》都規(guī)定國家榮譽只能授予個人；俄羅斯《俄羅斯聯邦國家獎勵條例》則規(guī)定：企業(yè)、機構、私人、國家、市政及其他所有制形式的組織的全體成員，以及地方自治機關均可提出國家獎勵的申請。鄉(xiāng)村居民點的地方自治機關、企業(yè)、機關和組織的領導人在與區(qū)、市地方自治機關協(xié)商后，向相應的共和國首腦、行政區(qū)、州、聯邦直轄市、自治州、自治區(qū)首腦或者提交國家獎勵申請，或者與相應的共和國首腦、行政區(qū)、州、直轄市、自治區(qū)和自治州首腦協(xié)商后，向聯邦國家權力機關提出申請。

國內很多榮譽獎勵都允許授予組織團體，比如國家科學技術獎中的國際科技合作獎授予對中國科學事業(yè)做出重要貢獻的個人或組織。但是，這種組織團體獎在評審過程中也產生了一些問題，比如部門利益問題和地區(qū)利益問題、“搭便車”問題等。但是，為了更好地與現行榮譽獎勵制度接軌，國家榮譽的授予對象應當包括組織團體。

國家榮譽的授予對象是否限于本國公民，還是包括外國人與無國籍人士？俄羅斯《俄羅斯聯邦國家獎勵條例》第3條明確規(guī)定：國家獎勵可以頒發(fā)給俄羅斯聯邦公民、外國公民以及無國籍人士?！睹绹?1085號總統(tǒng)令：總統(tǒng)自由勛章》、德國《頭銜、勛章和獎章法》、法國《榮譽軍團與軍功獎章法典》則沒有明確規(guī)定。從國內來看，目前也存在可以授予外國人和無國籍人士的榮譽獎勵，比如中國政府“友誼獎”，又比如國家科學技術獎中的國際科技合作獎授予在雙邊或者多邊國際科技合作中對中國科學技術事業(yè)做出重要貢獻的外國科學家、工程技術人員、科技管理人員和科學技術研究、開發(fā)、管理等組織。

國家榮譽并非只有一項，而應當是一個體系，因此可以堅持面向國內和面向國際相結合。國家榮譽不僅可以授予本國公民，也可以授予為中國國家發(fā)展和社會進步做出重大貢獻的外國人和無國籍人士。這樣一方面可以擴大國家榮譽的影響力，另一方面也可以激勵在華外國人和無國籍人士為中國的發(fā)展積極貢獻力量。

根據《憲法》的規(guī)定，全國人大常委會有權規(guī)定和決定授予國家的勛章和榮譽稱號。因此，國家榮譽的設立權和決定權都屬于全國人大常委會。但中國的政治體制和運行機制決定了，全國人大常委會難以直接行使該職權，擔任國家榮譽的評審機構。

可以考慮由全國人大常委會成立專門機構，負責所有國家榮譽項目的設立和部分國家榮譽的審批與審核工作。同時，全國人大授權中共中央、國務院、中央軍委及其所屬部門建立國家榮譽管理機構，負責國家榮譽的評審與頒授及其監(jiān)督等方面的管理工作。需要注意的是，全國人大常委會享有國家榮譽的設立權和國家榮譽的決定權，其授權成立的管理機構只是國家榮譽評審的組織者，最終的決定權仍然歸屬于全國人大常委會，特別是國家榮譽的設立，必須遵循全國人大常委會的議事程序和規(guī)則。

國家榮譽評審的申報方式應當包括兩種。第一種是申請。國家榮譽是國家最高級別的肯定，盡管數量很少，但必須保證機會平等。所有本國公民、外國公民和無國籍人士，只要符合法律規(guī)定的資格和條件，都可以申請獲得國家榮譽。當然，主動申請這種參與方式必須輔之以公正且高效的受理和審查機制，一方面避免國家榮譽評審機構工作量激增，另一方面讓申請人切實看到自己的申請依法得到了處理。第二種是推薦。與主動申請相比，推薦可能是一種更適合的國家榮譽參與方式。有權推薦的主體包括黨政機關、企事業(yè)單位，也可以允許一定數量的公民發(fā)起推薦。通過推薦的方式，很多優(yōu)秀人才確實能夠脫穎而出得到國家和社會的關注。當然，不可否認推薦方式也存在弊端，可能埋沒人才，甚至產生人為的不公正，這就要求國家榮譽評審應當綜合采取申請和推薦兩種方式，相互配合，相互制約。

監(jiān)督制度應當包括公示制度和異議制度。公示制度是公開原則的要求，它是指國家榮譽的設立、申請與推薦、評審與授予、撤銷、監(jiān)督處罰等所有環(huán)節(jié)都應當以適當的形式向社會公開，讓公眾享有知情權。陽光是最好的防腐劑，公示制度作為一項最基本的監(jiān)督制度，在大量的法律政策文件中都扮演著重要角色，在國家榮譽制度立法中當然也不可或缺。異議制度是公示制度的后續(xù)制度環(huán)節(jié)，它是指在國家榮譽評審工作組織機構，也就是國家榮譽委員會受理申請和推薦材料后，應當按照公示制度的要求向社會公布申請人和被推薦人的相關信息，公眾有權在一定期限內向國家榮譽評審監(jiān)督機構提出異議，并提供相關證據材料，符合受理條件的，監(jiān)督機構應當受理并按照法定程序處置。

國家榮譽應當是終身制，但同時，國家榮譽也是可以撤銷的，兩者并不矛盾。在某些情形下，國家榮譽必須被撤銷，以維護其權威性和公正性。第一種情形是國家榮譽評審過程中弄虛作假。這種情形下，申請人或者被推薦人實質上并不符合國家榮譽的授予條件，但通過弄虛作假的方式欺騙評審機構獲得了國家榮譽。一經發(fā)現，應當撤銷已授予的國家榮譽，存在其他嚴重違法違規(guī)行為的，依法追究責任。第二種情形是獲得國家榮譽后有嚴重違法犯罪或其他嚴重背離榮譽本質的行為。國家榮譽的獲得者不僅要求為國家發(fā)展和社會進步做出重大貢獻，而且在道德品格等方面也應當在全社會起到帶頭示范作用。如果國家榮譽獲得者實施了嚴重違法犯罪行為，或者與國家榮譽獲得者身份嚴重不符的行為，應當撤銷其已獲得的國家榮譽。還有其他一些情況需要考慮，通過撤銷這種方式，一方面預防投機取巧、弄虛作假甚至徇私舞弊等行為，保證國家榮譽評審的公正，另一方面也是為了維護國家榮譽的權威性以及國家榮譽獲得者在全社會的示范效應。

作者為中國人事科學研究院研究員