“全產(chǎn)業(yè)鏈改革”突圍

近年來，中國房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)大幅上升成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的突出矛盾，一些地方甚至出現(xiàn)了對住宅限購、限價(jià)的計(jì)劃管理方式。然而不同地區(qū)在限購的同時又在“暗度陳倉”，用各種方式松綁。在中國的其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也會出現(xiàn)限價(jià)與漲價(jià)的矛盾交織，成為該領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈的“腸梗阻”。

這種“腸梗阻”總是伴隨著改革的推進(jìn)與停滯、經(jīng)濟(jì)的起落交替發(fā)作；每每發(fā)作，又反過來成為阻止改革推進(jìn)的理由。其發(fā)病機(jī)理何在？我們?nèi)匀灰苑康禺a(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行分析。這個產(chǎn)業(yè)鏈條上包括土地出讓、施工安裝、房屋銷售這幾個環(huán)節(jié)。后兩個環(huán)節(jié)已經(jīng)完全市場化，但土地出讓環(huán)節(jié)包含了指標(biāo)控制、項(xiàng)目審批、價(jià)格管制，屬計(jì)劃體制下的直接計(jì)劃亞型。由于中國土地實(shí)行公有制，國家壟斷一級市場，對供給造成抑制。土地的短缺抬高了地價(jià)，進(jìn)而抬高房價(jià)。

解決房價(jià)過高的問題，關(guān)鍵是要允許有更多的土地進(jìn)入一級市場。除非國家對土地實(shí)行完全的市場化改革，建立充分競爭的市場交易制度，否則在這一產(chǎn)業(yè)鏈的下游必須進(jìn)行計(jì)劃管控。

房地產(chǎn)領(lǐng)域并非特例。中國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，各個行業(yè)和地區(qū)轉(zhuǎn)軌進(jìn)度不一，全面市場化改革的任務(wù)尚未完成。在條塊分割的體制下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的問題，如果只對行業(yè)自身或在某一地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行改革已很難找到解決途徑，需要探索新的研究視角、分析框架和解決路徑。

條塊分割難題

在中國市場化改革初期，國家只要減少計(jì)劃、放開市場，就能解放生產(chǎn)力，帶來巨大的改革“紅利”。當(dāng)這些紅利釋放完后，形成了計(jì)劃、市場并存的局面。雖然中央明確了市場化的改革方向，但各方面對市場化的目標(biāo)、路徑、效果的認(rèn)識并不一致，使改革處于前所未有的復(fù)雜局面。這種困境在更深層次上體現(xiàn)為方法論的困境，主要包括以下幾方面：

首先是問題導(dǎo)向受制于條塊分割。從1993年開始，中國從增量改革、局部改革進(jìn)入到全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革階段。但各項(xiàng)改革仍是以條條（行業(yè)、行政隸屬關(guān)系）或塊塊（區(qū)域）為單位提出方案，可以看作是“點(diǎn)式改革”?！包c(diǎn)”與“點(diǎn)”之間沒有形成一種有效的改革步調(diào)協(xié)調(diào)機(jī)制。近年來，國家很難為解決某個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的突出矛盾，形成跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的改革方案。局部改革與全局改革缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

其次是目標(biāo)模式辨識模糊。改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，這一點(diǎn)在全國上下基本達(dá)成了一致。但在實(shí)踐中什么是市場化改革，各參與方缺少共識。一些所謂改革措施以市場化的面目出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是計(jì)劃體制的變種。

再次為路徑設(shè)計(jì)屈從主管部門與既得利益。改革決策過程中，行業(yè)主管部門以及行業(yè)中具有優(yōu)勢的國有企業(yè)具有較大話語權(quán)。遇到改革的不同意見，為避免矛盾激化，決策部門往往取“最大公約數(shù)”。由于改革路徑的選擇并不完全基于公共福利最大化，往往使出臺的改革方案成為權(quán)宜之計(jì)，達(dá)不到預(yù)期效果。

最后是行政主體與改革主體同構(gòu)。近年來，大量的改革方案出自行業(yè)主管部門和地方政府，改革主體與行政主管部門幾乎同構(gòu)。改革主體在制定方案時，既要考慮公共福利的最大化，也不可避免地屈從自身利益最大化，當(dāng)二者產(chǎn)生矛盾時，沒有一個有效的制度可以保證他們不使公共福利讓位于自身利益。比如，近年來出現(xiàn)的不少“以批代管”、“以審代管”，名義上是改革，實(shí)際上是加強(qiáng)部門權(quán)力，這與市場化改革的目標(biāo)背道而馳。

現(xiàn)有體制分型局限

在以往的改革研究中，主要將經(jīng)濟(jì)體制分為計(jì)劃體制、市場體制兩種，也有學(xué)者將計(jì)劃與市場并存的體制稱為雙重體制，這種粗線條的劃分造成現(xiàn)有體制定位和改革目標(biāo)模式定位的困難。

現(xiàn)有體制類型劃分無法解釋政府和企業(yè)的非典型行為。一般來講，理論界對計(jì)劃體制和市場體制下政府和企業(yè)的行為形成了固定的認(rèn)識模式，但是實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動中，政府和企業(yè)的行為具有非典型性。

比如，近年來地方政府成立的平臺公司大規(guī)模舉債投資。這類公司行為體現(xiàn)了政府意志，但政府對企業(yè)沒有下達(dá)指令性計(jì)劃，不調(diào)撥企業(yè)的產(chǎn)品，政府和企業(yè)行為不符合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下企業(yè)行為特征。這類公司具有較大的經(jīng)營自主權(quán)，按照市場價(jià)格進(jìn)行交易、招投標(biāo)等活動，但在市場利率高企時仍在擴(kuò)大借款和投資規(guī)模，不符合市場經(jīng)濟(jì)下企業(yè)的行為特征。類似這樣的企業(yè)行為，既不能用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論，也不能用市場經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)行解釋，這種情況十分普遍。當(dāng)我們研究經(jīng)濟(jì)體制改革時，如何對現(xiàn)有體制進(jìn)行定位便成了問題。

理論界對現(xiàn)有體制向計(jì)劃與市場雙向演變的可能性、發(fā)生條件及內(nèi)在規(guī)律缺少研究。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)是管制經(jīng)濟(jì)，是政府對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)。在中國宣布確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，并不等于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制就消失了。在傳統(tǒng)計(jì)劃體制尚未完全改革的情況下，又出現(xiàn)了一些新的計(jì)劃形式。一些行業(yè)仍在對企業(yè)制定產(chǎn)量、價(jià)格指標(biāo)，并分解下達(dá)，以市場經(jīng)濟(jì)為名行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之實(shí)。對于在什么條件下，現(xiàn)有體制會向市場體制演進(jìn)，什么條件下會向計(jì)劃體制演進(jìn)，其發(fā)生條件和內(nèi)在規(guī)律如何，理論界研究明顯不足。

雙重體制作為單獨(dú)的制度形態(tài)缺少足夠認(rèn)識。理論界普遍認(rèn)為雙重體制是計(jì)劃體制與市場體制并存的簡單組合，甚至對其積極評價(jià)超過了負(fù)面評價(jià)。事實(shí)上，經(jīng)過長期演化，雙重體制已形成一種新的制度類型，在這一體制下政府和企業(yè)的行為與典型的計(jì)劃體制和市場體制下的行為有很大不同。允許雙重體制長期存在，會導(dǎo)致改革停滯，增大企業(yè)交易成本，降低整個國民經(jīng)濟(jì)的效率。

忽視計(jì)劃、市場、雙重體制三種制度并存帶來的危害和風(fēng)險(xiǎn)。這三種體制并存是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中的現(xiàn)實(shí)存在，企業(yè)一只眼睛盯著市場，一只眼睛盯著政府，造成了交易成本提高、尋租現(xiàn)象滋生、不公平現(xiàn)象增多，損害了社會公正和公共福利。這種體制帶有明顯的過渡性。但是長期以來，在實(shí)踐中對這三種體制并存的現(xiàn)象采取了肯定和默認(rèn)的態(tài)度。為解決這種體制下出現(xiàn)的各種矛盾，政府干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)象明顯增多。

體制亞型思考

由于現(xiàn)有體制的分類方法過于粗泛，不足以解釋很多政府和企業(yè)的行為，因此有必要對每一種體制內(nèi)部做進(jìn)一步的分類研究。在這里引入了“體制亞型”的概念，即在同一組織制度下，因局部結(jié)構(gòu)差異導(dǎo)致不同特征的體制類型。區(qū)分體制亞型的主要標(biāo)準(zhǔn)是，不同制度安排對企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的產(chǎn)量、價(jià)格、生產(chǎn)方向和生產(chǎn)規(guī)模的影響程度和影響方式。這里對每一種制度下的亞型進(jìn)行了初步分類和概述。

第一，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及亞型。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是指由政府對生產(chǎn)、消費(fèi)、分配、交換等資源配置活動進(jìn)行計(jì)劃安排的經(jīng)濟(jì)體制。在確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，計(jì)劃體制在國民經(jīng)濟(jì)中仍大量存在，主要表現(xiàn)為政府對企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)量和價(jià)格的控制。按計(jì)劃手段劃分，計(jì)劃體制的亞型主要有兩類，即直接計(jì)劃與間接計(jì)劃。（1）直接計(jì)劃。包括指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃。直接計(jì)劃的方式包括指標(biāo)控制、項(xiàng)目審批、價(jià)格管制等。（2）間接計(jì)劃。這些計(jì)劃管理手段也被稱為經(jīng)濟(jì)杠桿，如國家利用利率、匯率、價(jià)格等手段對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)。中國確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，不再稱這些調(diào)控為計(jì)劃管理，但與有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)時期的調(diào)節(jié)內(nèi)容和對象沒有本質(zhì)的區(qū)別。

第二，市場經(jīng)濟(jì)體制及亞型。市場經(jīng)濟(jì)體制是以市場機(jī)制作為配置資源基本手段的經(jīng)濟(jì)體制。表現(xiàn)為主要依靠供求關(guān)系決定企業(yè)的規(guī)模、產(chǎn)量和價(jià)格?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制中政府職能主要體現(xiàn)為管制和市場監(jiān)管。其體制亞型包括：完全競爭市場、壟斷、壟斷競爭、寡頭壟斷四種體制亞型。

第三，雙重體制及亞型。在資源配置上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場經(jīng)濟(jì)體制并存的一種制度安排。依政府對產(chǎn)量、價(jià)格、生產(chǎn)方向和生產(chǎn)規(guī)模的影響程度不同，雙重體制亞型初步認(rèn)定有以下幾項(xiàng)：

（1）影子計(jì)劃。政府對國有企業(yè)的干預(yù)、考核。雖然沒有直接下達(dá)指令性計(jì)劃，也不稱為指導(dǎo)性計(jì)劃，但這些考核相當(dāng)于計(jì)劃目標(biāo)。而企業(yè)之間不同于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期產(chǎn)品靠調(diào)撥，而是按照市場原則與其他企業(yè)交易。但交易的目的不是股東權(quán)益的最大化，而是為滿足上級確定的考核指標(biāo)。

（2）壟斷計(jì)劃。有些行業(yè)是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中實(shí)行指令性計(jì)劃管理的領(lǐng)域，改革后在形式上轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，其運(yùn)行機(jī)制并未得到根本改革。這一體制兼具市場經(jīng)濟(jì)中壟斷行業(yè)和計(jì)劃體制下計(jì)劃管理的特征，但并沒有形成類似發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家政府對壟斷行業(yè)的有效監(jiān)管。

（3）外生計(jì)劃。傳統(tǒng)的計(jì)劃手段，不論是指令性計(jì)劃還是指導(dǎo)性計(jì)劃，都是對價(jià)格、產(chǎn)量、效益等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作出安排。近年來，在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之外，又對企業(yè)增加了環(huán)保、節(jié)能、減排、減碳等方面的指標(biāo)要求。這些指標(biāo)同指令性計(jì)劃指標(biāo)一樣層層分解下達(dá)，對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為形成約束。但由于這些指標(biāo)不是對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的控制，因此我們稱之為外生計(jì)劃。

（4）差別管理。對產(chǎn)業(yè)中不同企業(yè)或不同產(chǎn)品實(shí)施不同的管理方式。這種差別有的體現(xiàn)在所有制上，有的體現(xiàn)在政府確定的方向和先進(jìn)性上。體現(xiàn)在價(jià)格上即價(jià)格雙軌制。

雙重體制各個亞型的共同特點(diǎn)是，政府對企業(yè)行為進(jìn)行了干預(yù)，但是干預(yù)的方式既不同于傳統(tǒng)的直接計(jì)劃、間接計(jì)劃，也不同于市場經(jīng)濟(jì)條件下政府對企業(yè)的正常監(jiān)管，具有相對獨(dú)立的特征。

“全產(chǎn)業(yè)鏈”分析框架

一個國家的經(jīng)濟(jì)體系是由數(shù)量眾多的產(chǎn)業(yè)所組成，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問題一定可以具體到某一個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，而所有的產(chǎn)業(yè)又都是某個產(chǎn)業(yè)鏈中的一個環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的競爭已經(jīng)從單個企業(yè)的競爭擴(kuò)展到了產(chǎn)業(yè)鏈的競爭。從產(chǎn)業(yè)鏈的角度研究改革思路，有利于克服條塊分割帶來的難題。

產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)菍哂泄┣箨P(guān)系、技術(shù)銜接，能夠形成上下游關(guān)系的產(chǎn)業(yè)之間經(jīng)濟(jì)活動的集合。一個產(chǎn)業(yè)鏈包括多個環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)的體制屬于計(jì)劃體制、市場體制和雙重體制中的某種或幾種亞型。產(chǎn)業(yè)鏈依其市場化程度，可以分為市場化產(chǎn)業(yè)鏈和不完全市場化產(chǎn)業(yè)鏈。在改革開放之初，中國幾乎所有的產(chǎn)業(yè)鏈都是不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈。經(jīng)過30多年的改革開放，一些行業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市場化。一些產(chǎn)業(yè)鏈成為準(zhǔn)市場化產(chǎn)業(yè)鏈，而不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈的存在成為影響中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要阻力。

不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)行特點(diǎn)：一是每一個改革參與者在自身利益最大化的局限下所提出的改革方案，可能是堅(jiān)持市場化方向，也可能是非市場化。二是產(chǎn)業(yè)鏈中有一個環(huán)節(jié)是計(jì)劃體制或雙重體制，而上下游環(huán)節(jié)是與之不同的體制類型。在這種情況下，如果不對這一環(huán)節(jié)進(jìn)行市場化改革，產(chǎn)業(yè)鏈上下游就只有選擇計(jì)劃體制或雙軌制才能避免全產(chǎn)業(yè)鏈的衰退。在計(jì)劃體制與市場體制相持的狀態(tài)下，經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)常存在回到老路上去的傾向。三是有強(qiáng)勢利益方存在的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，向非市場化方向演變的動力大于向市場化方向演變的動力。四是由無利益相關(guān)性的決策機(jī)構(gòu)和獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，有利于全產(chǎn)業(yè)鏈向市場化方向演進(jìn)。

對不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行市場化改革大致應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷以下步驟：一是進(jìn)行問題識別。二是對產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的體制亞型作出類型判斷。經(jīng)過30多年的改革開放，完全典型的計(jì)劃體制已經(jīng)不多見，重點(diǎn)是要對非典型制度和制度亞型作出判斷。三是在分型基礎(chǔ)上，分析政府和企業(yè)等改革參與主體行為。四是按照行業(yè)特點(diǎn)和充分競爭的市場化方向，形成改革目標(biāo)模式。五是提出具體的改革措施。六是實(shí)施改革。在以上一系列努力下，使產(chǎn)業(yè)鏈的制度屬性向市場類型演變。如果將目前經(jīng)濟(jì)體系中的各個不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈改革為市場化產(chǎn)業(yè)鏈，將完成大部分市場化改革任務(wù)。

作者為中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員