改革的邏輯

中國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革箭在弦上，引而待發(fā)。

然而，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)逐步走出高速增長(zhǎng)曲線，各種社會(huì)矛盾也在逐步增加?！皬?qiáng)刺激”與“溫調(diào)控”均無(wú)法擺脫體制和制度因素帶來(lái)的根本性制約。

改革的重要性已成共識(shí)，藍(lán)圖已經(jīng)繪制，然而方法論仍未明晰，這缺失的一環(huán)，正是改革進(jìn)程中的一大障礙。

回溯既往，中國(guó)30余年來(lái)的改革開(kāi)放帶來(lái)翻天覆地的變化，但不容回避的是，過(guò)往的改革出于種種考慮，難言徹底，遺留問(wèn)題至今仍在經(jīng)濟(jì)生活中如影隨形，并且屢屢將已經(jīng)實(shí)施的改革拖回計(jì)劃之路。

在如今這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，各界正在掀起一場(chǎng)關(guān)于改革整體思路和方式的討論。

《財(cái)經(jīng)》此次遴選的周其仁和范必兩位學(xué)者，一位是始終身處改革前沿的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，一位是深切了解改革實(shí)踐的新銳領(lǐng)軍人物，他們分別就如何防止新的“半拉子改革”，以及如何破除條塊分割體制對(duì)于改革的禁錮發(fā)表見(jiàn)解，在此刊發(fā)，以饗讀者。

——編者

改革為什么那么難

“半拉子改革”是中國(guó)20年改革中值得玩味的現(xiàn)象。

1988年憲法修正案，所修訂的重要內(nèi)容之一就是土地的所有權(quán)不得買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這一句話打開(kāi)了中國(guó)的土地市場(chǎng)化之門。

中國(guó)只有兩種土地，政府手里的國(guó)有土地，農(nóng)民手里的集體土地。憲法所規(guī)定的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，沒(méi)有特別強(qiáng)調(diào)只針對(duì)國(guó)有土地。

為符合憲法的要求，同一年《土地管理法》也得到修訂，明確了國(guó)有土地和集體土地都可以依照法律的規(guī)定流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓，但后面它加了一句話，叫具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。

兩年后，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（下稱《條例》）姍姍出臺(tái)。至此，城鎮(zhèn)國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓有了依據(jù)。然而，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓的辦法直到今天也沒(méi)制定出來(lái)。一征求意見(jiàn)地方就不同意：不能讓集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，否則，征地的難度就大多了。

這個(gè)“腸梗阻”就一下卡到了今天。

雖然今天大家都批評(píng)土地財(cái)政，但實(shí)際上它是功不可沒(méi)的。在改革開(kāi)放的過(guò)程中，如果沒(méi)有土地財(cái)政，如果不把地變成錢，我們今天好多東西都是沒(méi)有的。但是令人遺憾的是當(dāng)時(shí)的改革改了一半，政府的地市場(chǎng)化了，農(nóng)民的地不行，只能按照老辦法，征用以后變成國(guó)有土地才進(jìn)入市場(chǎng)。等于有一個(gè)現(xiàn)行法律給政府的空間，這只手去征，另一只手去賣，中間的差價(jià)是如此之大，所以帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。

在《改革的邏輯》一書(shū)中，我問(wèn)了幾個(gè)問(wèn)題：第一，我們這個(gè)改革為什么需要改這么長(zhǎng)時(shí)間？計(jì)劃經(jīng)濟(jì)才實(shí)行了多少年，從1953年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以后第一個(gè)五年計(jì)劃，到1978年改革開(kāi)放啟動(dòng)，期間中國(guó)還有大躍進(jìn)，還有國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整。如果把這些調(diào)整拋掉，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在中國(guó)也就搞了20年，而中國(guó)的改革已經(jīng)改了35年了。

改革為什么那么難？原因在于“半拉子改革”。再拿土地問(wèn)題來(lái)說(shuō)，如果當(dāng)年直接徹底市場(chǎng)化，那好辦多了，因?yàn)檎l(shuí)也沒(méi)有從半拉子市場(chǎng)化當(dāng)中嘗到過(guò)甜頭。當(dāng)初只改了一半，再加上甜頭這么大，后來(lái)再想改另一半時(shí)，當(dāng)然就改不動(dòng)了。

可以肯定“半拉子改革”是不行的，哪個(gè)口子都可以出大問(wèn)題。土地改革在上世紀(jì)80年代初就已經(jīng)提出，至今已經(jīng)30多年了。1987年，土地使用權(quán)拍賣第一槌在深圳敲響。半年以后，上海拍出第一宗地。但直到1988年全國(guó)人大才修改了法律。有巨大的利益再加上看法，使得集體土地入市問(wèn)題就擱置下來(lái)了。

在一些人看來(lái)，農(nóng)民土地不能市場(chǎng)化。農(nóng)民把地和房都賣了，住到哪去？甚至有人擔(dān)心，土地一旦流轉(zhuǎn)了，農(nóng)民就會(huì)拿著賣地的錢去賭博了。但如果這個(gè)邏輯成立的話，那大家都不應(yīng)該領(lǐng)工資，應(yīng)該發(fā)肥皂、發(fā)饅頭、發(fā)毛巾，以防止人們領(lǐng)了錢亂花?，F(xiàn)實(shí)之中如果確實(shí)有人賣了土地去賭博，是不是要因?yàn)檫@個(gè)個(gè)案就把大部分不賭錢的人的權(quán)利剝奪掉？在我看來(lái)，這都不是不讓農(nóng)民土地入市的理由。

如何打破僵局

現(xiàn)在有這樣一個(gè)現(xiàn)象：在全國(guó)范圍內(nèi)不能形成統(tǒng)一的政策意見(jiàn)，政治家也下不了決心，于是就有了“試驗(yàn)區(qū)”。這些年來(lái)，我和我的同事還有同學(xué)，去看過(guò)不少“試驗(yàn)區(qū)”。它之所以存在，是因?yàn)樵谥袊?guó)，需要完全靠經(jīng)驗(yàn)去說(shuō)服人，這是有不少局限性的。如果沒(méi)有希臘民族的抽象思維能力，幾何中很多概念就很難定義出來(lái)。比如，直線就是兩個(gè)點(diǎn)之間最短的線，平行線就是兩條永不相交的直線。這樣簡(jiǎn)單的幾句話，就可以把世界上各種各樣的線都推導(dǎo)出來(lái)。但顯然，中國(guó)人不是這樣思考問(wèn)題的，一定是經(jīng)驗(yàn)先行的。比如刻舟求劍，讀過(guò)這個(gè)故事的人一輩子忘不了，其實(shí)故事中的道理也完全可以用抽象語(yǔ)言表達(dá)出來(lái)。

推此及彼，讓農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)會(huì)有什么結(jié)果？我后來(lái)到成都去看，到重慶去看，到長(zhǎng)沙去看，到嘉興去看“兩分兩換”，也包括到深圳去看?？催^(guò)以后就會(huì)知道，中國(guó)改革的希望是在地方。有的人面對(duì)難題，可能會(huì)說(shuō)，算了，這個(gè)事改不了，認(rèn)命吧。但終會(huì)有人不善罷甘休，開(kāi)始想辦法解決。一個(gè)辦法不行，試另外一個(gè)，再不行打擦邊球，更厲害一點(diǎn)的在法律的縫隙里找到實(shí)踐機(jī)會(huì)。

像在臺(tái)資集中的昆山，早年時(shí)，10萬(wàn)臺(tái)灣商人在那里定居，生意很好，但廠房不夠用。由于開(kāi)發(fā)區(qū)需要國(guó)家批用地額度，跟不上需求，商人們就拿著錢同周邊的村莊商量：你把土地變成廠房，我就付你租金。眼看著錢送上門來(lái)，一個(gè)支部書(shū)記開(kāi)始研究法律，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民辦企業(yè)是可以的，還有一條說(shuō)跟其他方聯(lián)辦企業(yè)也是可以的，于是就向國(guó)土局打報(bào)告說(shuō)要跟臺(tái)資聯(lián)辦企業(yè)，并跟臺(tái)商簽署房屋租賃合同。后來(lái)當(dāng)?shù)赝恋鼐o張了以后，新的土地政策下來(lái)，明確了可以建廠房，但需要找出耕地來(lái)占補(bǔ)平衡。村里想出了應(yīng)對(duì)的辦法，將村里的零散土地復(fù)墾，變成耕地，騰出一定的畝數(shù)，這樣既盤活了土地，又符合政策。

我訪問(wèn)過(guò)一個(gè)村支書(shū)，是村里的領(lǐng)袖人物，他跟我講的話我今天還記得。他說(shuō)錢就在門口，地在我們腳下，怎么就弄不來(lái)這錢？

但是嚴(yán)格按照法律細(xì)究起來(lái)，這種做法是違規(guī)的，集體土地是不能出租的。集體土地只有收歸國(guó)有后，國(guó)家才把它批租出去。

到2007年，國(guó)家批準(zhǔn)成都設(shè)立改革試驗(yàn)區(qū)時(shí)，情況就好了一點(diǎn)，政策允許在土地和金融方面先行先試。試驗(yàn)區(qū)成立的第二年，就發(fā)生了汶川大地震，當(dāng)時(shí)都江堰很多農(nóng)戶的房子垮塌了，這種情況下逼出一個(gè)新的政策，中央要求成都用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的方法做好災(zāi)后重建工作。隨后，成都出臺(tái)了災(zāi)后農(nóng)房聯(lián)建政策。地震雖然讓房子塌了，但土地還在，城里人看中這個(gè)地方，愿意投資。于是，農(nóng)村的人出宅基地，城里的人出錢，聯(lián)合建房，占地面積不能超出宅基地。市政府要求，城里人必須先把農(nóng)民的房屋建好，才能建自己投資的房。

成都夏天很熱，但都江堰的青城山非常涼快，很多城里人到夏天時(shí)就把父母送到山里避暑，但城里人并不喜歡農(nóng)民的房子，所以有聯(lián)建的意愿。我們后來(lái)幫著計(jì)算了一下，農(nóng)民的宅基地40年使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城里的投資者，一畝地折合164萬(wàn)元，普通農(nóng)民過(guò)去哪見(jiàn)到過(guò)這么多錢？

最初的嘗試成功了，后來(lái)就舉一反三，當(dāng)?shù)匕l(fā)現(xiàn)不光可以一對(duì)一，還可以一對(duì)多、多對(duì)一，最多的時(shí)候，12戶人家一起來(lái)聯(lián)建。案例多了起來(lái)，成都還成立鄉(xiāng)村規(guī)劃司，下鄉(xiāng)幫助聯(lián)建者去做規(guī)劃。

錢是城市人投資，卻不是完全援助，投資者從中也獲得了利益。發(fā)展到后來(lái)，通過(guò)這種方式建起了鄉(xiāng)村酒店和開(kāi)發(fā)園。對(duì)于投資者不愿意去的那些土地，當(dāng)?shù)厝藙t想了一個(gè)辦法，把蓋在上面的房子拆了，之下的土地復(fù)墾成耕地，把原來(lái)蓋房子的權(quán)利抽出來(lái)到城里去賣，買到這個(gè)權(quán)利的人就可以在城市地貴的地方落下去。

大家都知道，土地、房屋是不動(dòng)產(chǎn)，但經(jīng)過(guò)這樣一設(shè)計(jì)，它們都變成動(dòng)產(chǎn)了。所以說(shuō)，基層真是有辦法。

重慶更厲害，每年兩三萬(wàn)畝“地票”賣給城市。城市的好處在于，地票不占用地指標(biāo)。具體操作是：先把地票騰出來(lái)，比如賣價(jià)是22萬(wàn)元人民幣，其中減去3.7萬(wàn)元整理土地的成本，剩下的部分85%歸農(nóng)民，15%歸集體。用地人買到地票后，就有權(quán)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)落地，如果落在農(nóng)業(yè)土地上要給使用權(quán)所有者補(bǔ)償，之后可以搞建設(shè)。

重慶為什么可以這么做呢，因?yàn)樗?5個(gè)區(qū)市縣中，偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民很窮，大多外出打工，十室九空，房子缺乏維護(hù)后變得很破敗。地票制度施行后，幾萬(wàn)戶農(nóng)民受益。

在地票制度中，誰(shuí)都得到了利益，農(nóng)民、村集體直接從土地獲得了收益。而企業(yè)也可以使用土地，比如一家民營(yíng)企業(yè)想建個(gè)加油站，有個(gè)地票市場(chǎng)就有了可能。而政府在當(dāng)中可以通過(guò)征收個(gè)稅和交易稅，把土地增值收益中應(yīng)該歸公的一部分拿回來(lái)。

再看看深圳，雖然已經(jīng)全部是國(guó)有土地，但農(nóng)民連夜蓋樓，他們叫“種樓保地”，這種房屋沒(méi)有規(guī)劃，存在消防等隱患。但是政府跟農(nóng)民談不攏，政府說(shuō)這個(gè)地是國(guó)有土地，農(nóng)民說(shuō)地上蓋的房子是我的，最后的結(jié)果是這塊地誰(shuí)也不能合法利用。

最后借著土地改革，深圳成為全國(guó)第二輪土地改革試驗(yàn)區(qū)。一塊土地拿到深圳土地交易中心去賣，賣出來(lái)10多億元，政府拿70%，農(nóng)民拿30%。農(nóng)民覺(jué)得很吃虧，要求在這基礎(chǔ)上，再?gòu)牡厣祥_(kāi)發(fā)形成的物業(yè)中分得兩成，政府同意了。三成的土地收益加兩成的物業(yè)，可以年年收租金，對(duì)很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)是擁有一個(gè)永久資產(chǎn)的收益。后來(lái)農(nóng)民還覺(jué)得吃虧，就向政府提出要求，土地要定向拍賣給某家有潛力的公司，他們可以用三成的現(xiàn)金買它的股票，跟公司一起上市。從這件事情上可以看出來(lái)，農(nóng)民的水平其實(shí)都不低。

這樣一來(lái)，各種利益尋找到平衡點(diǎn)，又是皆大歡喜。去年底，這套做法嘗試成功后，又開(kāi)始擴(kuò)大試點(diǎn)。

及時(shí)吸納底層經(jīng)驗(yàn)

可以歸納一下什么叫作改革的邏輯。首先是只要現(xiàn)實(shí)中生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑不適應(yīng)生產(chǎn)力，一定有人會(huì)行動(dòng)。行動(dòng)中有愚蠢的，但是也有聰明的，甚至有妙不可言的，這都是中國(guó)改革的資源。但是，有了這些底層的行為，能不能上升為政策，上升為法律，還有一個(gè)改革環(huán)節(jié)是必不可少的，就是要完成合法化。這時(shí)候輿論、理論、推理、完善、領(lǐng)導(dǎo)者的判斷都非常重要。

在改革的邏輯中，改革永遠(yuǎn)是兩層，底層和上層。底層出現(xiàn)了不適應(yīng)一定會(huì)想辦法，不論是記者、研究者，還是觀察者，一定要眼睛往下看。不要急急忙忙想什么救國(guó)大計(jì)、戰(zhàn)略，一旦貼近地面去看，肯定會(huì)有收獲。

中國(guó)的改革將會(huì)一步步走下去，停不下來(lái)。過(guò)去土地不值錢，現(xiàn)在可以籌資了，這是挺好的一步，但是邁的步子不一樣大，有的地可以賣，有的地為什么就不可以賣呢？土地如此，國(guó)企如此，壟斷行業(yè)如此，只要堅(jiān)持改革開(kāi)放，就沒(méi)有一個(gè)領(lǐng)域是例外。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，改革的兩個(gè)層次往往碰不到一起。在很多情況下，是底層有行動(dòng)，上層沒(méi)有吸納，或者是政策挺好但不中用。因此，不論是執(zhí)政者，還是理論界，需要有基本的共同信念：不能把多數(shù)老百姓放到非法的位置上去，對(duì)于底層的經(jīng)驗(yàn)要及時(shí)地吸納進(jìn)來(lái)，變成體制的組成部分。

應(yīng)該看到，一些現(xiàn)實(shí)情況法律還不能承認(rèn)，但是它無(wú)害。不但無(wú)害，還有正面貢獻(xiàn)。我在上海調(diào)研時(shí)，曾有官員問(wèn)我，上海的黑車很嚴(yán)重，已經(jīng)有跟正規(guī)出租車差不多的數(shù)量了，應(yīng)該怎么辦。我注意到一點(diǎn)，地鐵和公交車都是晚上11點(diǎn)停運(yùn)，這樣一來(lái)，居民下了地鐵，卻沒(méi)法乘公交車回家了。有需求沒(méi)有供給，黑車就這樣產(chǎn)生了。與其抱怨它亂，不如將它們納入法律規(guī)范內(nèi)，要求它守秩序。這說(shuō)明一個(gè)道理，如果一件事情明明有市場(chǎng)，卻不加承認(rèn)，又清理不了，最終可能把更多的人推到法外世界去。所謂好的治理，關(guān)鍵在于及時(shí)把合理的需求吸納入正常軌道。比如，當(dāng)年的包產(chǎn)到戶是非法的、到香港打工是非法的、開(kāi)廠雇人是非法的，在及時(shí)加以合法化以后，不但沒(méi)有亂，反而對(duì)經(jīng)濟(jì)起到了非常積極的作用。

所以，只需把實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的因素加以疏解，生產(chǎn)力就可以解放出來(lái)。如同中國(guó)的城市一樣，美國(guó)紐約也曾經(jīng)為路邊的小攤販困擾。有意見(jiàn)認(rèn)為，攤販們擾亂市政公共通道，提議宣布街上擺攤違法。當(dāng)時(shí)的市長(zhǎng)布隆伯格認(rèn)為這樣不行，取締3000個(gè)攤販，將影響到3000個(gè)家庭。最后的處理辦法是規(guī)范攤販的行為，比如，規(guī)定每條街在不影響交通的情況下可以有多少個(gè)攤位，同時(shí)要有牌照，要具備衛(wèi)生條件，等等。這就是社會(huì)服務(wù)一個(gè)正確的方向，把人們納入到合法的框架里，來(lái)讓他們堂堂正正掙錢，給社會(huì)增加福利。

牽一發(fā)未必動(dòng)全身

在現(xiàn)在這個(gè)發(fā)展階段，中國(guó)的矛盾和問(wèn)題體現(xiàn)在各個(gè)層面，給人的感覺(jué)是千頭萬(wàn)緒，牽一發(fā)而動(dòng)全身，不知道從何處下手。

這是現(xiàn)實(shí)存在的情況，但我認(rèn)為沒(méi)有那么嚴(yán)重。人們有時(shí)候不動(dòng)，卻找個(gè)理由說(shuō)動(dòng)不了，其實(shí)每個(gè)地方都可以改。我們?cè)谏钲趯W(xué)到一個(gè)做法，比其他很多地方都高明，那就是城市更新，其實(shí)就是一塊塊地改造現(xiàn)有的城市。

要相信一個(gè)道理，社會(huì)制度不是畢其功于一役，而是要從多個(gè)層面入手，這里改一點(diǎn)，那里改一點(diǎn)。當(dāng)然，這種改革也需要一個(gè)整體部署，比如像十八屆三中全會(huì)那樣，有一個(gè)整體的安排。

現(xiàn)實(shí)中確實(shí)也存在這樣的情況，一項(xiàng)改革不動(dòng)，其他的改革就推進(jìn)不了，但仔細(xì)研究一下，其實(shí)未必有那么強(qiáng)的聯(lián)系?，F(xiàn)在社會(huì)上都說(shuō)這些年教育問(wèn)題嚴(yán)重，但要看到一些民營(yíng)學(xué)校越辦越好。這說(shuō)明把教育當(dāng)成事業(yè)來(lái)做，真的能辦出一批優(yōu)秀的學(xué)校。所以貼近地面永遠(yuǎn)有很多機(jī)會(huì)，不僅有生意的機(jī)會(huì)，也有改革的機(jī)會(huì)。我們要有一個(gè)系統(tǒng)的考慮，要有頂層設(shè)計(jì)，但更重要的是要往底下看。包括媒體在內(nèi)，許多人把改革難度渲染得很大，既得利益嚴(yán)重。但如果深究下去，往往沒(méi)有那么嚴(yán)重?！鞍肜痈母铩笔呛茏屓私箲]的，但是也要相信，我們民族有5000年的歷史，經(jīng)得起這種檢驗(yàn)。

改革這件事還是要有韌性，東方不亮西方亮，今天不行，明天可能又推得下去了。很多改革的試點(diǎn)、試驗(yàn)，有失敗的，但也有意義，它探了路，給這個(gè)社會(huì)留下了一些有效信息，別人會(huì)吸取里頭的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。漸進(jìn)改革理論就是這個(gè)道理，從猿到人是怎么站起來(lái)的，就是經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歲月，一步一步慢慢站起來(lái)的，改革也是一個(gè)類似的過(guò)程。

這里再舉一個(gè)例子：溫州在十八屆三中全會(huì)以后，開(kāi)始農(nóng)房入市試點(diǎn)。樂(lè)清先制定了一個(gè)地方法案，“農(nóng)房放開(kāi)，供本縣人買賣”。這種交易在房屋中介那里就可以完成。和房屋中介聊天，中介說(shuō)農(nóng)業(yè)戶口人根本不來(lái)買農(nóng)房，全是外地人來(lái)買，因?yàn)闃?lè)清是一個(gè)工業(yè)基地，大量外來(lái)人口在這里站住腳了，需要買房。交易手續(xù)很簡(jiǎn)便，中介提供合同樣本，寫明某人經(jīng)財(cái)產(chǎn)共有人就是老婆同意，把房子自愿賣給買房者，一套協(xié)議寫在上面，雙方簽字畫(huà)押生效。房屋中介向買賣雙方各收1%，交易就完成了。

什么叫改革，人家底下做的試驗(yàn)就是改革，而且已試了很多年，至少1998年之前就流行。我稱之為民間試驗(yàn)區(qū)。所以不要輕易說(shuō)牽一發(fā)動(dòng)全身。

中國(guó)的法制目前還不健全，這意味著很多事情還沒(méi)有一個(gè)固定的條條框框，很多條道路可以在一個(gè)時(shí)期內(nèi)并存，實(shí)際上形成了社會(huì)實(shí)驗(yàn)室，產(chǎn)生了對(duì)照組的效果。

不可否認(rèn)，有好多改革是互相聯(lián)系的。上世紀(jì)80年代的時(shí)候，專門有一批人研究改革的程序，先改什么后改什么。弗里德曼曾經(jīng)講過(guò)，中國(guó)的問(wèn)題為什么難改，實(shí)際就是一簍子螃蟹，你咬著我，我咬著你，沒(méi)辦法走出來(lái)。你說(shuō)改匯率，他說(shuō)利率沒(méi)法改，你說(shuō)改利率，他說(shuō)匯率沒(méi)法改，一環(huán)一環(huán)都套著。但是要認(rèn)識(shí)到，有很多聯(lián)系是強(qiáng)聯(lián)系，有些則是弱聯(lián)系，先把一些弱聯(lián)系切開(kāi)，強(qiáng)聯(lián)系的部分就可以下手了。

作者為北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授，本文根據(jù)作者在《改革的邏輯》讀書(shū)會(huì)上的發(fā)言整理