誰能募捐？

慈善是最悠久的社會傳統(tǒng)之一，借由財物捐贈和志愿服務，對社會財富進行再分配，促進社會公平和正義，提升人類福祉。

然而，在募捐領域，問題層出不窮：募捐主體資格不明，募捐款物監(jiān)管不力，募捐信息披露不足，募捐人公信力降低，甚至發(fā)生募捐欺詐。英國內政部闡明制定《公共慈善勸募條例》的目的在于：“開創(chuàng)一個公平而有效率的公共慈善勸募許可機制，以促進負責任的勸募活動和與之相稱的慈善活動，消除對于慈善及募款組織的不信任。”鑒于太多借募捐之名欺騙社會大眾的無恥事件，世界銀行報告也認為“募款是一極需大量自我規(guī)范的領域，以保護公益組織的形象與聲譽，及保護社會大眾”。

募捐者介乎捐贈人與受益人之間，讓求助者和施救者彼此對接，離不開的是那份來自雙方的信任。若把勸募活動比喻為拉信任票頗為貼切，募捐能力與公信力正相關。那一份份捐贈不僅僅是金錢，更是對于募捐人投出的信任票。

個人救助的意義和界限

身世凄慘的孤兒楊六斤“偶遇”媒體報道，短時期內收到幾百萬元捐款。眾人感喟之余，怯怯發(fā)問：楊六斤作為自然人有募捐資格嗎？

毋庸置疑，任何深陷困境之人都有求助的權利，所以大可不必大驚小怪甚至叫停個人救助行為。落難者積極求助，乃寄希望于他人感同身受，并因同情憐憫出手援助，施救者慷慨付出則是出于人性之善與自我提升。所以，自古以來雪中送炭屢見不鮮。

社會發(fā)展至今，因意外事件、自然災害、重大疾病等天災人禍導致一些群體陷入貧病交加的困境猶存，政府的社會保護體系尚未能夠托底，人與人之間的互助與共助既是常態(tài)，也是必須。當然，在科學技術尚未發(fā)展到讓信息傳輸快捷便利之前，個人救助會受限于地域而無力撬動太多社會資源。充其量，也就影響一個單位、一個社區(qū)或者一個村落，甚至就是街旁碰巧路過的行人。

但是，當個人救助信息（尤其經(jīng)大眾媒體的背書）一旦搭上互聯(lián)網(wǎng)這趟高鐵，幾乎瞬間就呼嘯著滲透到這個世界的各個旮旯角落，人們見識到了一個個勸募奇跡，楊六斤只是其中一例。

在這種案例中，個人救助一眨眼成了公開募捐。由此引發(fā)的相關問題也就接踵而至：其一，資源分配凸顯不合理。被媒體曝光的特定個體獲得大量資助后不僅脫困甚至致富，而置于同樣甚至更為急難處境的其他個體卻困境依然；其二，捐款所有權歸屬不清。當捐贈者的捐贈目的已經(jīng)實現(xiàn)，例如患者痊愈，或者無法實現(xiàn)，例如患者離世時，剩余財產的歸屬不時引發(fā)糾紛：患者及其家屬主張自己所有，自然可以用于其他生活開銷，而部分捐贈者乃至公眾則認為受贈人享有有限的所有權，因此剩余款項應該用于其他處于同樣困境的人，或者予以返還；其三，善款的使用目的難以確保。受助人大多無力自行管理善款，其親屬或者監(jiān)護人能否按照捐贈者意愿使用善款讓人擔憂。例如就有監(jiān)護人遺棄患病孩子卷款而逃的案例，也有親屬將本該用來看病的錢買了房的；其四，虛假信息難以甄別。有些騙子發(fā)布虛假信息騙取同情和善款，居然屢屢奏效。

上述現(xiàn)象往往源于信息不對稱。在特定區(qū)域內，這種信息不對稱不會產生嚴重的“社會不妥當性”。例如為了善款使用和管理的規(guī)范，以及避免善款歸屬引發(fā)糾紛，可以產生一個“中介”來消除這些問題。實踐中與受助人熟悉的人、所在的學校、工作單位或者居委會都有可能承擔這一角色。但是他們只能在某個校園、居民區(qū)或者單位發(fā)起“勸募”，而這依然屬于特定個體救助行動的范疇。由于救助個體特定，區(qū)域限定，社會影響力小，受助人與捐贈人信息基本對稱，這些“中介”所要承擔的義務不重。所以法律對此無需憂心忡忡，因為即便產生問題，對于特定個體救助的法律關系往往適用民事法律中的相關規(guī)則即可解決。

但是，若是向不特定社會公眾發(fā)起勸募，信息不對稱而導致的“社會不妥當性”呈幾何級增加。因為一旦開始公開募捐，讓大量不特定的資源配對一個特定的救助個體，難免會導致公平缺失。所以唯有為不特定多數(shù)人利益方能開展公開募捐，也稱為公益募捐。公益募捐人的兩頭應該都是不特定的對象：募捐對象不特定意味著資源來源的不特定，受助對象不特定意味著受益人的不特定，而后者恰恰是公益目的的判斷標準。

公益募捐不同于個人救助，單純憑借民法中的意思自治已然難以駕馭。不可否認，公開募捐是進行社會慈善資源配置的途徑之一。公開募捐的公共性強，涉及眾多社會主體，社會影響力大，積少成多的捐贈匯集成巨大的物流或現(xiàn)金流，而特定時期的社會捐贈資源是有限的，如果不加合理利用，造成無端浪費和濫用，會極大影響捐贈人再次捐贈的積極性。公開募捐的正當性源于其目的公益性，募捐行為一旦違反設立初衷和捐贈者善良意愿并進而違反公共利益，將會招致來自全社會的否定性評價。而與此相反，捐贈人的監(jiān)督成本卻過高，由于捐贈人是不特定的社會公眾，其中大量是小額捐贈人，寄希望于捐贈人的知情權和監(jiān)督權來監(jiān)督公開募捐人，不太現(xiàn)實。所以明確公益募捐的法律規(guī)范顯得必要起來。其中首當其沖的就是：誰有資格進行公益募捐？

誰享公益募捐權

如前所述，公益募捐是為不特定多數(shù)人而開展的募捐活動，不可為任何人牟取私利，而需為公共利益而進行，這不僅是募捐的目的所在，也是募捐活動始終所要履踐的承諾。募捐人需在甄別信息真?zhèn)?、合理分配資源和妥善管理善款等方面承擔義務和責任。

于是公益性的非營利組織被排他性地委以此任。這是基于這類組織屬性的慎重選擇。

首先，因為非營利組織需嚴格遵循“禁止收益分配原則”，其財產最終都得用于設立時所確立的公益目的，唯有如此，方能確保公益募捐獲得的善款能夠最終用于公眾。因此，不受“禁止利益分配原則”制約的其他組織和個人（自然人、營利公司、企業(yè)等等）都被排除在外。同時要注意的是，非營利組織有公益和互益之分，互益性的非營利組織（諸如行業(yè)協(xié)會、聯(lián)誼會、同鄉(xiāng)會等等）也不得開展公益募捐。這是因為互益性組織的財產最終惠澤的是組織內的成員，而非社會公眾。

其次，因為公益性的非營利組織以慈善為己任，在公益事業(yè)方面具有專業(yè)性。慈善并非僅僅簡單發(fā)放慈善捐贈的財物，在具體的慈善項目開展過程中，從項目立項、需求評估、活動設計、項目實效等各個環(huán)節(jié)都需輔以專業(yè)知識，確保慈善項目執(zhí)行的效率和效果。專業(yè)慈善追尋的是一種能夠永遠改善人類環(huán)境的境界：不僅僅捐資解決診所或醫(yī)院的運作費用，而且捐資支持對疾病的性質及成因的研究、對防治疾病方法的探究；不僅僅出錢為那些饑餓之人購買食品，而是捐資支持農業(yè)研究，以便生產出更多的糧食來保障價廉物美的食品供應；不僅僅為失業(yè)人員提供大筆救助資金，而是捐資支持研究經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的方法。上述目的非募集大量資金無法實現(xiàn)，因此賦予公益性組織以公開募捐的權利。

還需要值得討論的是媒體和政府。翻閱報紙、瀏覽網(wǎng)頁、點擊視頻，常常能看到大量由媒體發(fā)布的募捐信息。報道民間疾苦，關注個體命運，媒體責無旁貸。但是媒體不能僭越行為邊界，不得進行公開募捐。因為募捐不僅僅是募集資金，而且涉及公益項目的研發(fā)、受益人范圍的確定，受益人信息的收集、排序和甄別，善款的管理和使用，信息的披露等等事宜，所有這些非專業(yè)組織無法勝任。媒體畢竟不是以慈善為己任的公益性組織，于一時一地的救助尚可應付得來，于持續(xù)性的公益事業(yè)而言，卻是外行，更非本分。更何況，媒體以其公器之定位，為特定個體募集款項的行為從某種程度已經(jīng)構成對于公共資源的不當利用。

還有政府。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，縣級以上人民政府及其部門在發(fā)生自然災害時或者境外捐贈人要求縣級以上人民政府及其部門作為受贈人時，可以接受捐贈。然而，被動接受捐贈并非意味著可以主動開展募捐活動。政府在慈善領域應該扮演監(jiān)管者和培育者的角色，而非直接行善。因為政府已經(jīng)通過稅收獲得大量公共資源以從事公共事業(yè)，沒有依據(jù)也沒有理由再以慈善為名獲取公共資源。

政府一方面通過準入和秩序規(guī)范來監(jiān)督管理募款組織和募捐行為，另一方面更該鼓勵公益捐贈，讓社會資源在民間循環(huán)增長，增強民間社會的自治能力和活力。程序規(guī)范、目的公益的公開募捐得以享受到稅法上的優(yōu)待：公益捐贈稅前抵扣。而這一政策常被認為是鼓勵捐贈的錦囊妙計。

當下中國，尚無關于公益募捐的全國性法律，慈善法還正在緊張起草過程中，因此募捐主體資格問題尚未塵埃落定。立法首先要回答的就是誰具有募捐資格的問題，而且按照其他國家的規(guī)定，非依法獲得募捐資格的主體擅自募捐的，不僅募捐款項需要返還給捐贈人，而且還將被處以罰款等行政處罰，構成欺詐的，視情節(jié)輕重，負擔民事責任乃至刑事責任。

如果募捐所面對的也是一個市場，那么相關的準入規(guī)定將在很大程度上決定慈善資源的流向和配置。公益性非營利組織被授予公開募捐的資格和權利的同時，尚需要遵循嚴格程序和行為規(guī)范，還要履行信息披露義務，正面回應來自捐贈人乃至公眾的種種疑問、詢問和質問。永不相問是絕對信任的境界。詢問、疑問乃至責問都是源于不信任或者不夠信任，卻是獲得信任的必由之途。

眾多公益性非營利組織將在這樣的市場中以自己的能力與公信力一爭高下。最終勝出的將是不斷自省與修行的組織，憑借問責和公信力來排解“生命中不可承受之輕”，實現(xiàn)其宗旨和目的，不負捐贈人和公眾的信任和支持。

作者為北京大學非營利組織法研究中心主任