“救災(zāi)權(quán)”的壟斷與打破

中國古代的政權(quán)經(jīng)常通過自然災(zāi)害獲得或增強(qiáng)其合法性?！按笥碇嗡本褪莻€(gè)典型的例子。禹本人不但憑借治水的重大貢獻(xiàn)而取代舜成為部族領(lǐng)袖，還將權(quán)勢延至家族二代。禹的兒子啟憑借父親的權(quán)威建立了夏朝，以世襲制取代了禪讓制。由于大規(guī)模救災(zāi)所產(chǎn)生的奇妙政治效果，歷代統(tǒng)治者都將救災(zāi)視為政府的天職。

與世界上其他農(nóng)業(yè)大國不同，中國幾乎每年7、8月份都要發(fā)生大災(zāi)，水災(zāi)、旱災(zāi)、蝗災(zāi)不一而足。這是由于溫帶大陸季風(fēng)氣候之下，季節(jié)差異較大，降水量在時(shí)間維度上過于集中所致。歷史上，災(zāi)害在削弱民眾自身能力的同時(shí)，也給專制政府的統(tǒng)治提供了機(jī)遇。因?yàn)闉?zāi)難將民眾置于一無所有和更加脆弱的境地，必須仰賴政府而生存。政府如果有著充足的財(cái)政儲備，則可通過最小的支出而獲得最大的政治支持。同時(shí)，救災(zāi)所需要的大規(guī)模物資調(diào)集、人員流動、規(guī)劃安排，也需要一個(gè)中央政權(quán)如身使臂、如臂使指的調(diào)度—所謂“集中力量辦大事”，由此又強(qiáng)化了中央集權(quán)體制的合法性。

正是因?yàn)榫葹?zāi)往往與政權(quán)合法性相關(guān)，所以政府是無法容忍有人分享此種權(quán)威的，因而異常警惕民間借救災(zāi)而發(fā)展出有威望的大型組織。但政府主導(dǎo)的救災(zāi)傳統(tǒng)在剝奪民間政治權(quán)威的同時(shí)，也剝奪了民間通過政治共同體而構(gòu)建自主的治理能力的機(jī)會。推而廣之，救災(zāi)之外，連同經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育責(zé)任、傳播事業(yè)，皇權(quán)政府都要統(tǒng)合承擔(dān)。這種政治文化似乎形成了某種規(guī)律：只要是中央集權(quán)政府，在救災(zāi)這個(gè)問題上都傾向于選擇壟斷。

不過，由救災(zāi)所賦予皇權(quán)專制的政治合法性也是柄雙刃劍：一個(gè)政權(quán)如果不能救災(zāi)，就無法承擔(dān)其統(tǒng)治者的責(zé)任。如果災(zāi)害大到政府難以救助，則政權(quán)的合法性就會受到較大威脅，此時(shí)的災(zāi)害就會被視為“天譴”，君主是需要下“罪己詔”的。漢末黃巾大起義、唐黃巢大起義、明末農(nóng)民起義，都出現(xiàn)了災(zāi)害過大而導(dǎo)致政權(quán)難以為繼的情況。以明末農(nóng)民起義為例，長時(shí)期的西北大旱與滿清入侵同時(shí)發(fā)生，導(dǎo)致明政府左支右絀，疲于奔命，最終亡于李自成之手。

中華人民共和國成立后，經(jīng)歷的災(zāi)害并不比古代歷史上任何一個(gè)時(shí)期少。1976年唐山大地震造成20多萬人死亡，迄今仍是世界上死亡人數(shù)最高的地震之一；1998年的大洪水橫掃大半個(gè)中國，數(shù)千人死亡；2008年的汶川地震，以及之后2010年玉樹地震，2013年岷嶂地震、雅安地震，2014年魯?shù)榈卣?，均造成了巨大破壞。這還不包括每年夏天必有的水旱災(zāi)害。

在上述災(zāi)害救助過程中，政府均發(fā)揮著主導(dǎo)作用：中央地方聯(lián)合組成救災(zāi)小組、地方政府籌集物質(zhì)資源、解放軍提供人力資源、媒體宣傳著重救災(zāi)報(bào)道而非災(zāi)害報(bào)道等，成為固定的模式。

但在2008年汶川地震中，情況發(fā)生了重要的變化：災(zāi)區(qū)狀況第一時(shí)間以新媒體的方式傳遞到公眾那里，由此引起了數(shù)十萬名志愿者奔赴災(zāi)區(qū)、全國累計(jì)捐款額達(dá)600億元。公眾的參與熱情猶如井噴，令人動容和感佩。但政府顯然還沒有做好準(zhǔn)備去管理公眾如許高的參與熱情，以至于一開始顯得不知所措。在政府放松管理的情況下，公益組織和志愿者大顯身手。他們成立了聯(lián)合救災(zāi)小組，統(tǒng)一信息發(fā)放和物資調(diào)度；有的組織到達(dá)了解放軍沒有到達(dá)的地區(qū)；有的組織持續(xù)災(zāi)后重建達(dá)6年之久。在2013年的甘肅岷嶂地震后，民間公益組織壹基金成為第一個(gè)到達(dá)現(xiàn)場的救災(zāi)機(jī)構(gòu)，完全打破了政府獨(dú)家救災(zāi)的傳統(tǒng)。

2008年之后救災(zāi)權(quán)的壟斷被逐步打破，具有深遠(yuǎn)的政治意義。中國的治理結(jié)構(gòu)中，第三部門正式登上歷史舞臺，改變了原來單一的治理結(jié)構(gòu)。此后“國家治理能力”、“國家治理體系”、“社會管理”、“社會治理”等概念出現(xiàn)于十八大和十八屆三中全會報(bào)告中，成為指導(dǎo)治理體系改革的重要指南，說明中央社會治理思路從單純的維穩(wěn)轉(zhuǎn)為綜合治理和發(fā)展社會力量的重大轉(zhuǎn)變。

與此同時(shí)，各地紛紛出臺促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展和公益組織規(guī)范的法律法規(guī)，人們參與公益事業(yè)的熱情不斷高漲，公益事業(yè)和公益組織在汶川地震之后得到了一個(gè)重要的發(fā)展機(jī)遇。中國的政治統(tǒng)治模式也因救災(zāi)權(quán)的放開而面臨著新的改革機(jī)遇。