中國人口老齡化背景下養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度公平問題的探討

張利珍 黃鑫

摘要：個(gè)人收入兩級分化情況加劇，社會(huì)隱含的各種矛盾逐步加深，在經(jīng)濟(jì)不景氣加大社會(huì)各階層壓力的背景下，本文主要分析我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不公平的現(xiàn)狀，通過分析城鄉(xiāng)之間、地域之間、代際之間分配的不公平，得出造成這種現(xiàn)狀的原因；再通過對這些原因的剖析，得出養(yǎng)老金并軌、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、平衡東中西三大經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展等對策。

關(guān)鍵詞：老齡化；養(yǎng)老保險(xiǎn)；公平

一.引言

根據(jù)聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，全國65歲以上的人口比率超過總?cè)丝诘?%，就被稱為“老齡化社會(huì)”，而超過了14%就被稱為“老齡社會(huì)”。中國在2005年65歲及以上人口占總?cè)丝谶_(dá)到了7.6%，截至2008年底，該比率達(dá)到了8.3%，由此看來，我國正面臨著嚴(yán)重的人口老齡化趨勢，隨之養(yǎng)老保險(xiǎn)逐漸引起人們的關(guān)注。

二.我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平現(xiàn)狀

在過去的幾十年里，我國分別建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等四種正式制度形式，雖然這四種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理論上來說是涵蓋了全社會(huì)的各個(gè)群體，但是都或多或少的存在著代內(nèi)的不公平。

（一）城鄉(xiāng)之間的不公平。自20世紀(jì)50年代我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建立以來，雖然經(jīng)過一系列的改革和調(diào)整，我國農(nóng)村居民和在城區(qū)的農(nóng)民工都長期處于體系邊緣地帶。廣大農(nóng)村居民對于養(yǎng)老問題依然建立在家庭養(yǎng)老模式的基礎(chǔ)上，對于參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的意識不強(qiáng)，積極性不高；農(nóng)村養(yǎng)老金的積累和來源較為單一，養(yǎng)老金全部來源于農(nóng)民自身繳納，政府沒有補(bǔ)貼，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率偏低。這一狀況直到2009年新農(nóng)保政策實(shí)施以來才有所改善。而就算如此，在保障水平上仍然存在較大差距，城鎮(zhèn)居民的保障標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)民，城鄉(xiāng)之間在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面存在著嚴(yán)重的不公平性。

（二）地區(qū)之間的差異。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是按照地區(qū)統(tǒng)籌原則實(shí)施的，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距導(dǎo)致收入之間的巨大差距，從而導(dǎo)致地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的巨大差距，這表現(xiàn)為地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性缺失。我國目前養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的缺陷也是顯而易見的，對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革是刻不容緩的工作。

三.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性缺失的引致因素

在過去幾十年來，我國實(shí)行的是城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老相分離的雙軌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2009年以后推出的新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，則意味著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的三軌運(yùn)行，三軌制在運(yùn)行中引起的不公平性也日益凸顯。從根本上看，引致我國養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度公平性缺失原因主要在于養(yǎng)老制度的多重分割。而由制度的多重分割所引申出的的具體因素則表現(xiàn)為籌資機(jī)制、養(yǎng)老金替代率及制度覆蓋率的差異。

（一）養(yǎng)老金籌資機(jī)制差異

目前我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)名保險(xiǎn)制度以及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在籌資機(jī)制方而存在著比較明顯的差異。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的事企業(yè)、個(gè)人及國家三方繳費(fèi)方式，企業(yè)按照職工工資總額的20%繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，全部進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶；參保者個(gè)人按照工資總額的8%繳納保險(xiǎn)金，全部進(jìn)入個(gè)人賬戶；其余部分則由政府兜底。而機(jī)關(guān)事業(yè)單位采取的是國家財(cái)政負(fù)責(zé)制，即由國家財(cái)政撥付全部養(yǎng)老金，個(gè)人和單位不用繳納任何費(fèi)用。

2009年以前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是“以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予適當(dāng)政策扶持”的籌資方式，但是事實(shí)上補(bǔ)助難以到位，個(gè)人幾乎負(fù)擔(dān)了全部的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任。直到2009年新農(nóng)保制度的推行，才實(shí)現(xiàn)了個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)助的三方繳費(fèi)方式。但是由于農(nóng)村居民個(gè)人收入水平較低，保障水平也相對較低。

（二）養(yǎng)老金替代率差異

養(yǎng)老金替代率是指職工退休后所領(lǐng)取的退休金與退休前工資收入的比率，它從一個(gè)較為客觀的角度評價(jià)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對參保者的保障水平。根據(jù)國家規(guī)定，機(jī)關(guān)單位公務(wù)員的退休金皆按原工資水平的100%發(fā)放，事業(yè)單位人員退休金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)略低于機(jī)關(guān)單位公務(wù)員；企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率卻在連年下降，直至2009年已經(jīng)下降到了46.7%，如果不盡快做出機(jī)制調(diào)整，養(yǎng)老金替代率將很快降至45%的警戒線水平；農(nóng)村養(yǎng)老金替代率更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率。

（三）制度覆蓋率差異

制度覆蓋率是判斷一國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度水平的一個(gè)重要指標(biāo)。制度覆蓋率的高低與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平分配效應(yīng)存在正相關(guān)關(guān)系，即制度覆蓋率越高，則養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分配功能就越顯公平。

就我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，所有職工都在其制度范圍之內(nèi)，但事實(shí)上，很多中小企業(yè)，特別是私營企業(yè)并沒有按規(guī)定為職工尤其是非正式職工承擔(dān)繳納責(zé)任，導(dǎo)致城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)際覆蓋率不足；由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位屬于政府財(cái)政全部撥款單位，單位并不需要為職工擔(dān)負(fù)繳納責(zé)任，因此該制度的覆蓋率已經(jīng)達(dá)到100%；對于2009年才實(shí)施的新農(nóng)保制度，由于還處于試點(diǎn)期，制度的覆蓋狀況尚未展開，其制度覆蓋率還處于很低的水平。

四.提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性的對策

碎片化、分散化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅會(huì)加劇養(yǎng)老資源配置的不均衡狀況，而且還會(huì)損害社會(huì)人民的公平性權(quán)益，破壞社會(huì)和諧。從根本上看，解決養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度公平缺失問題只能從整合、統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度著手，即實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)群體統(tǒng)籌。但是結(jié)合我國實(shí)際，由于我國人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于初級階段，要實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)籌還需要很長的路要走。而面臨強(qiáng)勢來襲的老齡化問題，我們應(yīng)該逐步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度的改革步伐。

首先要縮小制度間差距，確保規(guī)則公平。規(guī)則公平在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度里體現(xiàn)為每位參保者在參與制度過程中都遵循相同的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保全過程都始終處于同等地位。雖然要實(shí)現(xiàn)三軌合并還有很長的路要走，但是目前逐漸縮小三軌之間的差距還是可能的。目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌政策已經(jīng)開始試點(diǎn)進(jìn)行，為實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)籌起到了指引作用。政府應(yīng)當(dāng)大力推廣城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌，同時(shí)加大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政扶持力度。

其次要擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障范圍，提高制度覆蓋率。就目前我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的實(shí)際情況來看，還沒有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的全覆蓋。對于城鎮(zhèn)企業(yè)職工，應(yīng)減少資格限制，降低進(jìn)入門檻，把所有城鎮(zhèn)就業(yè)人口都納入制度范圍內(nèi)；對于農(nóng)村居民，政府應(yīng)適當(dāng)提高扶持力度，減輕農(nóng)民繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，以吸引農(nóng)民自覺納入農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍內(nèi)。

最后要提高統(tǒng)籌層次。基于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)的不均衡發(fā)展，目前還無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全國統(tǒng)籌。對此我國應(yīng)實(shí)行分步走、逐步推進(jìn)的戰(zhàn)略。國務(wù)院自1998年開始推行企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級統(tǒng)籌，開始建立基本養(yǎng)老金的省級調(diào)度機(jī)制，并逐年對此機(jī)制進(jìn)行了完善。要實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，此機(jī)制仍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對于區(qū)域間的差異，我國可以按照東、中、西部三個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域推行三區(qū)域內(nèi)部的統(tǒng)籌，然后分步推進(jìn)，逐步走向全國統(tǒng)一。（作者單位：西南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

基金項(xiàng)目：本項(xiàng)目得到西南民族大學(xué)研究生創(chuàng)新型科研是項(xiàng)目（中國人口老齡化背景下養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度公平問題的探討，CX2014SP128）資助。

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