我國耕地占補平衡政策研究進展

孫蕊 孫萍 吳金希

摘要我國正處于現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的時代背景之下，在全國范圍內(nèi)實行耕地占補平衡政策對于國家糧食安全、城市發(fā)展和社會管理都具有重要的意義。該研究在詮釋“耕地占補平衡”和“耕地占補平衡政策”核心概念的基礎(chǔ)上，全面回顧了我國占補平衡政策的相關(guān)研究，從公共政策研究視角指出了我國耕地耕地占補平衡政策研究的不足，并對未來研究進行了展望。

關(guān)鍵詞耕地；耕地占補平衡；政策研究；綜述

中圖分類號S28文獻標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2014）01-00330-04

作者簡介孫蕊（1978- ），女，遼寧撫順人，博士后，從事產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新管理和土地資源管理研究，Email：sunr07@mails.tsinghua.edu.cn。

收稿日期20131205耕地資源不僅對人口大國的糧食自給起到?jīng)Q定性作用，而且也是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。我國正處于現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的時代背景之下，經(jīng)濟建設(shè)占用耕地的需求持續(xù)增長。因此，糧食安全所需耕地的基本要求與工業(yè)、城市發(fā)展之間的矛盾，使得耕地資源配置正成為國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。相關(guān)研究數(shù)據(jù)普遍顯示，1957年以來我國耕地面積基本呈下降趨勢[1-2]。尤其是1997～2003年，耕地數(shù)量由1949億畝（1.298億hm2）銳減到1851億畝（1.234億hm2），雖然最近幾年耕地面積減少趨勢變緩，但維持18億畝耕地紅線仍是一個艱巨任務(wù)。

歷年的《中國國土資源公報》顯示，導(dǎo)致我國耕地減少的主要原因有：非農(nóng)建設(shè)占用耕地、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和自然災(zāi)毀，其中非農(nóng)建設(shè)占用耕地是耕地減少的一個重要原因。同許多國家一樣，我國政府實施嚴(yán)格的耕地保護政策，耕地占補平衡政策就是其中的重要一環(huán)。筆者從公共政策研究視角，對我國近年來耕地占補平衡政策的相關(guān)研究進行綜述與展望，為相關(guān)理論研究與實踐工作提供借鑒。

1耕地占補平衡政策內(nèi)涵

從表面涵義來理解，“耕地占補平衡政策”不同于“耕地占補平衡”。耕地占補平衡政策是一項在全國范圍實施、歷時較長、十分嚴(yán)格的耕地保護政策，一直是學(xué)術(shù)界研究的熱點。然而在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)，截至2012年底，以“耕地占補平衡政策”為關(guān)鍵詞搜索到的文獻數(shù)量并不多；之后放大研究范圍，以“耕地占補平衡”為關(guān)鍵詞，搜索到相關(guān)文獻共計401篇，其中包括相關(guān)碩博士論文132篇。2002～2012年，相關(guān)學(xué)位論文的數(shù)量呈逐年上升趨勢，以2011～2012年數(shù)量最多（圖1）。

1.1耕地占補平衡內(nèi)涵“占”指“占用耕地”，“補”指“補充耕地”。從土壤功能來說，耕地不僅可以用于種植農(nóng)作物，還可以用于建筑支撐，滿足人類的各種生產(chǎn)、生活和社會需求。在人地關(guān)系系統(tǒng)中，人類可以改變土地用途——變耕地為建設(shè)用地，也可以恢復(fù)建設(shè)用地為耕地，還可以通過技術(shù)手段將難利用的土地開發(fā)為耕地。因此，簡單理解“耕地占補平衡”即是“占用耕地”與“補充耕地”保持平衡；具體指“建設(shè)占用耕地”與“補充耕地”在數(shù)量和質(zhì)量上保持相對平衡。

1.2耕地占補平衡政策內(nèi)涵對“政策”的正確理解是界定耕地占補平衡政策的基本前提。國外學(xué)者安德魯·海伍德認(rèn)為：“政策是個人、團體、企業(yè)或政府所采取的行動計劃。在意圖層次，政策表現(xiàn)為政府的立場；在行動層次，政策體現(xiàn)為政府的行為；而在結(jié)果層次，政策體現(xiàn)為政府行動的后果”[3]。根據(jù)我國現(xiàn)實國情，學(xué)者陳振明認(rèn)為：“政策是國家機關(guān)、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定社會政治、經(jīng)濟和文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱”[4]。較之國外學(xué)者，我國學(xué)者對“政策”的定義有3個特點：第一，強調(diào)黨和政府的雙重主體，這是我國的現(xiàn)實國情所決定的；第二，強調(diào)政策的各種表現(xiàn)形式，如謀略、法令、措施、辦法、條例等；第三，注重政策制定環(huán)節(jié)，較少提及政策執(zhí)行過程和政策結(jié)果。

耕地占補平衡政策于1997年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號）中被首次提出。該文件中指出：“各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴(yán)格按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加，不能減少，并努力提高耕地質(zhì)量……非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，必須開發(fā)、復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地”[5]。

1998年《土地管理法》內(nèi)容修訂，通過立法程序?qū)ⅰ案卣佳a平衡”上升為法律規(guī)定。《土地管理法》第31條規(guī)定： “國家保護耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地”[6]。

綜合上述對“耕地占補平衡”和“政策”的概念界定，筆者認(rèn)為：“耕地占補平衡政策”是指黨和國家在我國人均耕地數(shù)量少、總體質(zhì)量水平低、后備資源也不富裕的基本國情背景下制定的，以實現(xiàn)各?。▍^(qū)、市）范圍內(nèi)的“建設(shè)占用耕地”與“補充耕地”在數(shù)量和質(zhì)量上保持平衡的一系列對策、辦法和規(guī)定的總稱，從而全面提高耕地資源利用效率，系統(tǒng)構(gòu)建耕地在數(shù)量和質(zhì)量上的平衡，并最終實現(xiàn)人地系統(tǒng)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。需說明的是，我國耕地占補平衡政策始于1997年，目前已逐步發(fā)展為由“若干政策”構(gòu)成的政策系統(tǒng)——從橫向上由若干具體政策構(gòu)成；從縱向上有國家政策和地方政策之分?，F(xiàn)有研究的分析對象多為國家層面制定的相關(guān)政策。

2我國耕地占補平衡政策的研究現(xiàn)狀

2.1有關(guān)耕地占補平衡的相關(guān)研究

2.1.1關(guān)于耕地占補平衡內(nèi)涵的研究。起初，學(xué)者們主要從3個方面詮釋耕地占補過程的“平衡”關(guān)系，包括：占補平衡、區(qū)域平衡和動態(tài)平衡?！罢佳a平衡”是“建設(shè)占用耕地”與“補充耕地”保持平衡；“區(qū)域平衡”指各?。▍^(qū)、市）確保本行政區(qū)域內(nèi)的耕地不減少；而實現(xiàn)“耕地占補”的平衡過程本身是一種“動態(tài)平衡”，還有學(xué)者認(rèn)為這種動態(tài)平衡的實質(zhì)是保證耕地資源人口承載能力的動態(tài)平衡[7]。

后來，耕地占補平衡的內(nèi)涵被逐漸擴大化。鄭新奇于1999年提出對“耕地總量”的全新見解——“耕地總量是指對包括耕地數(shù)量、質(zhì)量和產(chǎn)出水平進行評定的一個動態(tài)的度量指標(biāo)?！边@一觀點成為“耕地數(shù)量-質(zhì)量平衡”研究的起點[8]。2004年，付邦道等提出可以將思維再發(fā)散一些，在更多層面上來思考耕地占補平衡問題[9]。于是，“耕地糧食生產(chǎn)力”被擴大為“耕地綜合生產(chǎn)能力”的研究；“耕地占補指數(shù)”、“動態(tài)平衡指數(shù)”的研究也演變?yōu)椤案鼐C合指數(shù)”的探索。

2.1.2耕地占補平衡過程中的問題研究。耕地占補平衡的思想基礎(chǔ)是正確的，旨在通過建設(shè)占用耕地與補充耕地保持“平衡”，確保人口增長與糧食安全的“平衡”，從而實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與耕地保護的“平衡”。但在實際操作中，耕地占補過程卻以表面化的“平衡”掩蓋了實質(zhì)上存在的問題。

第一，“占多補少”的現(xiàn)象時有發(fā)生。不少地方在補充耕地過程中存在弄虛作假的現(xiàn)象。由于地籍資料變更不及時，現(xiàn)行的土地利用現(xiàn)狀圖上標(biāo)注的“未利用土地”，事實上大多已被農(nóng)民自發(fā)開墾，但是這些耕地均被計入新增耕地，導(dǎo)致補充耕地面積不屬實，耕地占補在數(shù)量上難以做到“占一補一”，難以實現(xiàn)事實上的“平衡”[10]。

第二，“占優(yōu)補劣”的問題突出。建設(shè)占用耕地大多為自然條件、環(huán)境條件和區(qū)位條件好的優(yōu)質(zhì)耕地[11]，而補充耕地卻基本上是以前沒有從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，或是產(chǎn)出率較低而被棄耕的土地。有學(xué)者用數(shù)據(jù)研究表明，開墾0.2 hm2以上的耕地才能彌補占用0.06 hm2現(xiàn)有耕地的生產(chǎn)能力[12]。因此，耕地占補平衡往往更多地體現(xiàn)的是一種耕地數(shù)量上的平衡，而非質(zhì)量上的平衡[13]。

第三，“易地占補”監(jiān)管不力。對于“易地占補”相關(guān)文獻中還有“異地占補”的說法，指“建設(shè)占用耕地”和“補充耕地”過程在兩個地區(qū)之間實現(xiàn)，但按規(guī)定占用耕地一方需向補充耕地一方支付相應(yīng)補償。按照行政區(qū)域劃分，可以分為跨縣、跨市和跨省易地占補3個層次，目前以跨縣和跨市易地占補較為常見，特別是跨縣占補平衡。由于不同地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、土地后備資源狀況及其分布上存在差異，必然形成地區(qū)之間存在耕地補充指標(biāo)富裕和短缺的差別。但在監(jiān)管不到位的情況下，占用耕地一方只管“出錢”，補充耕地一方只管“收錢”，以至于補充耕地與占用耕地在數(shù)量和質(zhì)量上能否實現(xiàn)平衡，對占補雙方來講均不在考慮之內(nèi)[10]。

另外，一些地方征地補償安置落實不到位，存在侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益的問題[14]。綜合以上耕地占補過程中存在的問題，究其實質(zhì)在于人們對耕地占補平衡進行科學(xué)評價的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)并不一致：一是耕地數(shù)量的平衡；二是以耕地質(zhì)量為基礎(chǔ)的耕地數(shù)量動態(tài)平衡；三是耕地糧食生產(chǎn)力的平衡；四是糧食資源綜合生產(chǎn)能力的平衡[15]。

2.1.3耕地占補平衡的對策研究。針對以上問題，學(xué)者們對改進我國耕地占補過程提出了具體措施，大致包括農(nóng)用地分等定級、加強土地整理、完善耕地補償?shù)取?/p>

第一，農(nóng)用地分等定級。劉培等闡述了我國農(nóng)用地分等定級與耕地占補平衡之間的邏輯關(guān)系[16]；路婕對我國耕地占補平衡進行綜合評價與分析，研究制定了全國統(tǒng)一的耕地占補平衡按等級折算系數(shù)[17]。

第二，加強土地整理與復(fù)墾。濮勵杰等認(rèn)為有3種土地整理的途徑可以選擇，即開源、節(jié)流和挖掘[18]；譚永忠等建議根據(jù)我國東中西部土地資源區(qū)域差異采取不同的具體措施[19]；也有學(xué)者認(rèn)為耕地占補平衡只是一種補救措施，而保護耕地的最好辦法是嚴(yán)格控制耕地的占用，應(yīng)加大對土地整理的投入，提高耕地質(zhì)量[20]。

第三，完善耕地補償機制，具體包括農(nóng)民補償、易地補償和生態(tài)補償?shù)?。蔡運龍等從明晰土地產(chǎn)權(quán)的角度，提倡只有農(nóng)民是土地所有者，才能在土地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)中得到土地的增值收益[21]；鐘蘭艷研究變“易地開墾”為易地補償制度，并提出易地復(fù)墾、易地整理、易地開發(fā)等具體補償方式[22]。近年來，針對耕地占補過程中對生態(tài)環(huán)境的破壞，有學(xué)者提出“生態(tài)補償”的概念。蔡銀鶯等認(rèn)為積極推進和完善生態(tài)補償機制，探索符合我國國情、國力的農(nóng)田生態(tài)補償機制已迫在眉睫[23]。

2.2有關(guān)耕地占補平衡政策的相關(guān)研究

2.2.1耕地占補平衡政策的歷史演進。王梅農(nóng)將耕地占補平衡政策萌芽追溯到20世紀(jì)80年代，以中央7號文件為起點，研究了1986～2009年我國耕地占補平衡政策的變遷過程，并預(yù)測政策的未來走向[24]；肖碧林等則重點關(guān)注近年來耕地占補平衡相關(guān)的國家政策文件與管理辦法[25]；吳群全面研究了耕地占補平衡政策產(chǎn)生的背景和我國土地管理中存在的相關(guān)問題[26]。

2.2.2耕地占補平衡政策內(nèi)容研究。耕地占補平衡政策包括兩方面內(nèi)容，即“占用耕地控制政策”和“補充耕地政策”。一般認(rèn)為，“占用耕地控制政策”包括占用耕地補償、建設(shè)用地預(yù)審、基本農(nóng)田保護等具體措施，而“補充耕地政策”則由數(shù)量補給政策（土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等）和質(zhì)量補給政策（農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策、農(nóng)業(yè)科技政策等）組成[27]。此外，還有學(xué)者對耕地占補平衡政策考核體系進行研究，確定了相關(guān)原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法，提出以耕地生產(chǎn)能力質(zhì)量指標(biāo)為核心的耕地占補平衡政策考核體系[28]。

2.2.3耕地占補平衡政策問題及其實質(zhì)研究。有學(xué)者認(rèn)為耕地占補平衡政策缺乏可操作性強的質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，耕地“占”與“補”的相關(guān)政策不能全面落實，占補平衡機制尚不完善[29]；何志明認(rèn)為耕地占補平衡政策出現(xiàn)問題的原因，一方面是政策本身的局限，如政策未能從根本（糧食安全、糧食生產(chǎn)能力）出發(fā)，只為保護耕地而保護耕地；另一方面原因來自政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的偏差，從工作環(huán)節(jié)上來說，分別來自于耕地“占”和“補”2個環(huán)節(jié)上[30]；張傳新對中央政府與地方政府行為進行了博弈分析，對耕地保護效益的外部性進行系統(tǒng)研究[31]；王世忠等也指出耕地占補平衡政策問題是由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益比較低，農(nóng)地非農(nóng)化帶來的經(jīng)濟效益驅(qū)使地方政府的“個體理性”和中央政府的“集體理性”之間產(chǎn)生沖突[32]。

2.2.4耕地占補平衡政策效果研究。我國學(xué)者從多角度對耕地占補平衡政策實施效果進行評價。第一，從經(jīng)濟效益角度。譚榮等從資源過度性損失角度研究了耕地占補平衡政策實施效果，認(rèn)為我國耕地資源損失規(guī)模之中有66.56%是過度的，屬于資源的浪費[33]。

第二，從生態(tài)效益角度。譚永忠等肯定了耕地占補平衡政策對我國耕地數(shù)量變化產(chǎn)生了積極作用，但是，在全國實現(xiàn)耕地占補平衡的情況下，耕地總體生產(chǎn)能力呈下降趨勢；同時，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了一定的負(fù)面效應(yīng)[34]。

第三，從社會效益角度。耕地問題是中國現(xiàn)階段社會問題的一面鏡子，不僅國家糧食安全、生態(tài)安全、保證建設(shè)用地需求都與耕地有關(guān)，一系列社會問題也在耕地轉(zhuǎn)移的過程中反映出來。例如，農(nóng)地非農(nóng)化與農(nóng)民非農(nóng)化不同步，導(dǎo)致“三無”農(nóng)民增多，是“三農(nóng)”問題的一個突出表現(xiàn)，成為社會穩(wěn)定的一大隱患；再如，土地轉(zhuǎn)移的增值收益分配不公平，開發(fā)商賺取了大量超額利潤，地方政府獲取了可觀的土地出讓金，而農(nóng)民利益卻被剝奪，是導(dǎo)致貧富差距拉大的一大原因[35]。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2014年3現(xiàn)有研究的不足

耕地占補平衡政策從1997年實施至今，已經(jīng)積累了豐富的研究成果。這些研究為我國耕地占補平衡政策的實施和調(diào)整奠定了堅實的基礎(chǔ)，但現(xiàn)有研究也存在一些不足。

第一，綜合分析國內(nèi)對耕地占補平衡政策的研究，大多從農(nóng)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和地理學(xué)等學(xué)科角度對耕地占補平衡政策進行技術(shù)操作層面的研究，很少有從公共政策視角，系統(tǒng)研究這項全國性政策存在的深層次問題及其政策根源，并運用政策理論和方法對該政策進行合理調(diào)適。

第二，作為一項實施多年的全國性公共政策，目前尚缺乏對耕地占補平衡政策過程的全面思考，缺少多元的、獨到的視角，從而無法脫離傳統(tǒng)的、單純的耕地保護研究思路的束縛。即使在對耕地占補平衡政策內(nèi)容設(shè)計和調(diào)適措施上，研究的角度也相對趨同而單一。更多的研究僅局限在對現(xiàn)有政策措施條款存在問題的討論，以及對政策的修補和調(diào)整建議，從而無法認(rèn)識到由政策議程、政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行，再到政策調(diào)整的“來龍去脈”的全過程，更難以發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致政策問題的深層次原因。

第三，在現(xiàn)有研究中，很少有學(xué)者對政策參與者及其行為進行系統(tǒng)研究。公共政策過程既可以被認(rèn)為是政策條款的具體落實過程，也可以被理解為各種參與者為了實現(xiàn)自身利益最大化而相互協(xié)商、相互妥協(xié)的利益調(diào)整過程。

4進一步的研究方向

基于上述問題，建議從公共政策分析視角，運用公共政策理論和方法，系統(tǒng)研究我國耕地占補平衡政策的政策目標(biāo)、政策構(gòu)成、政策內(nèi)容、政策過程和政策效果等；從理論基礎(chǔ)、政策現(xiàn)狀、靜態(tài)結(jié)構(gòu)、動態(tài)運行和政策透視等方面，全面系統(tǒng)地揭示我國耕地占補平衡政策存在的主要問題，旨在對我國耕地占補平衡政策進行系統(tǒng)調(diào)適，以實現(xiàn)我國耕地保護、經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的多重目標(biāo)。為此，對于耕地占補平衡政策問題，建議進一步的研究方向為：

第一，以公共政策研究視角探討耕地占補平衡政策問題，目前迫切需要公共政策理論和方法的指導(dǎo)。作為全國性政策的調(diào)適和施行，有必要從公共政策層面加強相關(guān)理論研究和方法探索。因此，有必要建立系統(tǒng)的“政策研究”的全新思路，對耕地占補平衡政策根源和整個政策系統(tǒng)進行系統(tǒng)、全面地考察。

第二，對耕地占補平衡政策價值理念的認(rèn)識和實踐還有待探討。耕地作為耕地占補平衡的政策客體，其價值也隨著社會經(jīng)濟發(fā)展而逐步提升至自然資源和公共資源層面。隨著人類對耕地多功能性的理解逐漸深化，也引發(fā)人們對耕地資源價值的全面思考過程。因此，對耕地資源價值的正確和全面認(rèn)識應(yīng)該是制定政策的基點，也是決定政策成功與否的關(guān)鍵因素。

第三，對耕地占補平衡政策主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行分析。因為耕地占補平衡政策涉及的核心問題是國家對耕地資源的配置問題，在實質(zhì)上體現(xiàn)的是將各種社會群體和各個層次的相關(guān)主體聯(lián)系在一起，形成廣泛而復(fù)雜的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。耕地占補平衡政策涉及廣泛的參與主體，包括中央政府、地方政府、用地單位和開發(fā)商、農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織、專家和學(xué)者、公眾和媒體等。耕地占補平衡政策則作為“網(wǎng)絡(luò)規(guī)則”，對各種主體進行利益調(diào)整。因此，從政策主體的角度研究耕地占補平衡政策，更有利于挖掘推動政策動態(tài)運行過程的真實動力。

第四，以公共政策研究視角，將耕地占補平衡政策議程、政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估和政策調(diào)整等政策階段都納入封閉的、動態(tài)的、循環(huán)運行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，各個環(huán)節(jié)之間形成相互銜接、相互影響、相互制約的網(wǎng)絡(luò)鏈條，重新審視“耕地占補平衡政策運行網(wǎng)絡(luò)循環(huán)過程”，并依據(jù)耕地占補平衡政策客觀運行情況，針對網(wǎng)絡(luò)運行中存在的問題，運用政策運行規(guī)律對其進行矯正。

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