城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管的差異化研究

許亞寶 周幫揚(yáng)

摘要 食品安全發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工業(yè)化、城市化進(jìn)程具有高度的契合性，由于我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有明顯差異，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管面臨的問題也有所不同。分析了城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管的差異及原因，并提出完善農(nóng)村食品安全監(jiān)管制度和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管的對策建議。

關(guān)鍵詞 食品安全；城鄉(xiāng)監(jiān)管差異；農(nóng)村食品安全

中圖分類號 S9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）11-03391-02

1 我國城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管的發(fā)展階段

根據(jù)我國食品安全監(jiān)管發(fā)展歷程，可以將我國食品安全監(jiān)管劃分為以下幾個(gè)階段：第1階段，新中國成立至1978年中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會決定中國改革開放，該時(shí)期食品安全的主要矛盾是食品的供需嚴(yán)重失調(diào)，食品不能滿足人民的生活需要。然而，該時(shí)期我國還是出臺了一些食品安全方面的政策，如1958年1月中央人民政務(wù)院第167次會議批準(zhǔn)《衛(wèi)生部關(guān)于全國衛(wèi)生行政會議與第二屆全國衛(wèi)生會議的報(bào)告》，并在該文中提出了衛(wèi)生監(jiān)督制度，此后，我國的衛(wèi)生防疫監(jiān)督、食品安全監(jiān)督及傳染病防治監(jiān)督等工作機(jī)制逐步在實(shí)踐中形成和完善。第2階段，1978年十一屆三中全會決定改革至2009年十一屆全國人大常委會第七次會議通過《中華人民共和國食品安全法》，該時(shí)期的主要特點(diǎn)是食品的數(shù)量、種類、品種等得到了極大的豐富，人們的物質(zhì)生活也得到了極大的改善，人們對食品安全的關(guān)注慢慢從食品的數(shù)量發(fā)展到食品的質(zhì)量，綠色食品、有機(jī)食品等概念得到越來越多的認(rèn)同。同時(shí)，該時(shí)期有關(guān)食品安全的法律法規(guī)及相關(guān)配套政策出臺較多，如1982年11月19日全國人大常委會公布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，該法是新中國第一部食品安全方面的專門法，對后期食品安全方面的立法工作具有重要的指導(dǎo)和示范作用。1996年3月，為了更好地實(shí)施新修改的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，衛(wèi)生部發(fā)布了《進(jìn)一步改革完善公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制的通知》，進(jìn)一步調(diào)整食品衛(wèi)生的執(zhí)法監(jiān)督體系。第3階段，2009年《中華人民共和國食品安全法》頒布至今，該法的頒布實(shí)施對我國食品安全的發(fā)展具有重要意義。該時(shí)期食品安全領(lǐng)域的司法實(shí)踐案件在不斷增多，公眾對食品衛(wèi)生方面的權(quán)利訴求更加主動、積極。2013年12月9日，最高人民法院頒布《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》，最高人民法院第一次頒布食品類司法解釋，對我國食品安全司法實(shí)踐工作有重要指導(dǎo)意義。

在我國食品安全發(fā)展的過程中，我國食品安全行政執(zhí)法監(jiān)管的主體、方式、手段等都在不斷變化，同時(shí)城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。我國食品安全工作長期以來實(shí)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的食品安全監(jiān)管體制。涉及食品安全監(jiān)管的部門主要有農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)督等，通過分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的方法進(jìn)行監(jiān)管。2010年2月，我國成立國務(wù)院食品安全委員會，統(tǒng)籌指導(dǎo)全國食品安全工作，督促落實(shí)食品安全監(jiān)管工作，是我國食品安全監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)。2011年底國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省級以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制加強(qiáng)食品安全監(jiān)管有關(guān)問題的通知》，取消了工商、質(zhì)監(jiān)的垂直管理，改為地方政府分級管理的體制，地方政府成為食品安全工作的責(zé)任主體。

2 我國城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管差異的成因

我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管體系的形成是多方因素共同影響的結(jié)果，其中包括2個(gè)重要方面：一是內(nèi)部因素。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身體制、機(jī)制方面的因素。二是外部因素。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入水平、居民受教育程度、食品安全意識的差異也具有重要作用。

2.1 食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身因素

隨著經(jīng)濟(jì)社會的變遷，城鄉(xiāng)社會亦出現(xiàn)顯著性的差異，特別是行政管理機(jī)構(gòu)的管理水平、服務(wù)水平已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要制約因素，引起越來越多的重視。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，隨著《食品安全法》的頒布及國民對食品安全的關(guān)注度提升，中央高層對食品安全亦非常重視，成立由國務(wù)院總理任主任的食品安全委員會，統(tǒng)一協(xié)調(diào)全國的食品安全問題。同時(shí)，在中央層面，我國仍然保持著多部門分段監(jiān)管的體制，衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管等部門分工負(fù)責(zé)。但是地方層面來說，城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管體制仍然存在差異。2011年底，國務(wù)院下文決定取消工商、質(zhì)檢等省以下垂直管理體制，但是在城市區(qū)域內(nèi)，食品安全監(jiān)管部門通過設(shè)立分局的方式對城市各區(qū)域的食品安全問題進(jìn)行監(jiān)管，農(nóng)村地區(qū)由于面積較大，人口較為分散，道路交通相對閉塞，加之機(jī)構(gòu)編制人員、經(jīng)費(fèi)等問題，制約了農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管工作的開展[1]。

2.2 消費(fèi)者對食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同的激勵程度

影響食品安全監(jiān)管差異的外部因素是多方面的。城市居民的受教育程度較高，獲取食品安全信息的渠道更加多元化[2]，能夠第一時(shí)間認(rèn)識到食品安全問題的危害，也能夠第一時(shí)間發(fā)出自己的聲音，城市居民在食品安全領(lǐng)域的共同訴求更加容易形成合力，倒逼或者激勵食品安全監(jiān)管工作的開展。而農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)民普遍文化程度較低，他們對食品安全的關(guān)注度較低，基本上沒有這方面的訴求，這就不會激勵地方政府或者地方食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展工作。由于地方的財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，而需要地方政府處理的事又非常多，地方政府更希望把有限的財(cái)政資金用在迫切需要解決的或者對自己有利的項(xiàng)目上。

2.3 城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)

江南大學(xué)吳林海教授在《中國食品安全發(fā)展報(bào)告》中指出，目前我國食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足，安全水平實(shí)現(xiàn)新的提升，食品質(zhì)量國家質(zhì)量抽查總體狀況進(jìn)一步改善，出口食品的質(zhì)量安全可靠。同時(shí)，我國農(nóng)村食品安全消費(fèi)應(yīng)引起高度關(guān)注。通過對全國20個(gè)?。▍^(qū)）的200個(gè)行政村的3 885個(gè)農(nóng)村居民調(diào)查的統(tǒng)計(jì)性數(shù)據(jù)顯示，假冒偽劣、過期食品在農(nóng)村食品市場上較為普遍[3]。在我國總體食品安全向好方向發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村食品安全卻出現(xiàn)了凹洼地現(xiàn)象，本質(zhì)上，是我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致。城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)在食品安全領(lǐng)域的表現(xiàn)為食品的來源，特別是加工食品的來源不同，城市的食品來源主要是大型超市或者連鎖型便利店，這些食品的進(jìn)貨渠道是有嚴(yán)格要求的，沒有通過安全檢測是不可能進(jìn)入城市的零售貨架的。而農(nóng)村的食品主要來源于縣城的小型批發(fā)部，而這些批發(fā)部的食品又來源于周邊的小型食品廠或者家庭式作坊等，這些小型食品生產(chǎn)廠衛(wèi)生條件差、食品安全監(jiān)管不嚴(yán)及生產(chǎn)者自身素質(zhì)不高都可能導(dǎo)致進(jìn)入農(nóng)村消費(fèi)者口中的食品存在極大的安全隱患[4]。二元結(jié)構(gòu)還表現(xiàn)在食品安全信息渠道的差異，城市食品安全信息獲取渠道非常多元化，既有商場或者廠家面對面的講授某一類產(chǎn)品的安全性，又可以每天通過報(bào)紙閱讀，了解身邊的食品安全事件，加深對食品安全的印象。而農(nóng)村居民的食品安全知識普遍缺乏。

近年來，我國不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，目的就是改變現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，打破城鄉(xiāng)食品流通障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)食品生產(chǎn)、流通的一體化。

3 改革城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管一體化

3.1 加強(qiáng)農(nóng)村食品安全監(jiān)管的力度，在監(jiān)管人員、經(jīng)費(fèi)等方面逐步向農(nóng)村傾斜

相比城市，農(nóng)村人口分布相對更為分散，食品安全監(jiān)管的區(qū)域也就越大，相應(yīng)監(jiān)管的難度也就越大。在地方，食品安全的責(zé)任主體是地方政府。首先，要建立食品安全領(lǐng)域的責(zé)任追究機(jī)制，要建立一個(gè)獨(dú)立的食品安全評估機(jī)構(gòu)，每個(gè)年度對各地食品安全進(jìn)行評估，如果哪個(gè)地方不合格或者出現(xiàn)很大的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，就必須問責(zé)該地方政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。其次，具體負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管有衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)督、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部分，分段分工監(jiān)管，各司其責(zé)，但是往往由于一個(gè)食品安全同時(shí)涉及幾個(gè)部門，涉及的部門就會相互推諉，導(dǎo)致最后沒有人監(jiān)管的現(xiàn)象。地方食品安全監(jiān)管需進(jìn)一步明確責(zé)任的同時(shí)，可以嘗試組建一個(gè)多部門聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，進(jìn)行所在區(qū)域或者重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的常態(tài)化監(jiān)管。這樣在出現(xiàn)食品安全事故或者消費(fèi)者舉報(bào)食品存在問題的時(shí)候，先由聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)受理，受理之后，經(jīng)過現(xiàn)場判斷具體由哪一部門負(fù)責(zé)，然后直接轉(zhuǎn)交該部門負(fù)責(zé)處理，更快捷地把責(zé)任落實(shí)到責(zé)任單位及責(zé)任人。

要想改善我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，加大對農(nóng)村食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入和增加監(jiān)管人員數(shù)量是必不可少的。上面已經(jīng)提到農(nóng)村食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀，人少任務(wù)多，經(jīng)費(fèi)不足，與城市相比，農(nóng)村食品安全監(jiān)管方面的經(jīng)費(fèi)是非常有限的。不管是中央層面的財(cái)政撥款或者專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，還是地方的財(cái)政配套資金都應(yīng)該逐年增加，以滿足農(nóng)村食品安全監(jiān)管的實(shí)際需要。

3.2 提高農(nóng)村食品消費(fèi)者的食品安全意識，積極維護(hù)自身的合法權(quán)益

現(xiàn)階段城市居民已經(jīng)開始主動關(guān)注食品安全，掌握了一定的食品安全知識，并且學(xué)會了如何獲取相關(guān)食品安全知識，來滿足自身對食品安全知識的需求。但是農(nóng)村居民對食品安全知識還是處于被動接受狀態(tài)，而且這種被動接受的內(nèi)容非常少。應(yīng)在每年的《中華人民共和國食品安全法》頒布日及“3·15”消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日，到農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行大力宣傳，這樣不僅可以讓農(nóng)村居民更加直接地了解到食品安全知識，增加他們學(xué)習(xí)食品安全知識的機(jī)會[5]，而且可以繁榮農(nóng)村文化，對新農(nóng)村建設(shè)有巨大益處。

農(nóng)村食品安全領(lǐng)域維權(quán)還處于原始狀態(tài)，基本上是“大事化小，小事化了”的態(tài)度。消費(fèi)者的維權(quán)及對食品安全的關(guān)注對激勵政府加強(qiáng)監(jiān)管起著非常重要的作用，只有消費(fèi)者開始關(guān)注自己的權(quán)利，關(guān)注身邊的食品安全，意識到食品安全的潛在危害及對兒童成長的不利影響，學(xué)會主動維護(hù)自身的合法權(quán)利，農(nóng)村食品安全監(jiān)管的步伐才會真正的加快。

3.3 加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，逐步消除城鄉(xiāng)二元食品安全監(jiān)管結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是歷史的產(chǎn)物，有其存在的必然性，但是隨著社會的發(fā)展，特別是農(nóng)村社會的發(fā)展，破除現(xiàn)有的二元社會結(jié)構(gòu)非常迫切[6]。首先，加快我國城鎮(zhèn)化建設(shè)，走新型城鎮(zhèn)化道路。城鎮(zhèn)化最為重要的是可以更好地解放農(nóng)村勞動力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提高農(nóng)村居民的收入。農(nóng)村居民收入提高，購買力就會提高，這樣他們就會對所購買的食品進(jìn)行選擇，價(jià)格因素對他們的影響就會逐漸降低，這將直接打壓假冒、偽劣食品的生存空間。其次，在食品生產(chǎn)、流通領(lǐng)域，逐步打破地區(qū)間的貿(mào)易壁壘，減少食品流通成本。現(xiàn)階段，地區(qū)間的流通壁壘、地方保護(hù)等依然存在，由于食品領(lǐng)域單個(gè)商品的利潤非常低，加上其他人為成本因素，進(jìn)一步障礙了品質(zhì)優(yōu)良的食品進(jìn)入農(nóng)村市場。第三，鼓勵城市連鎖型超市或者便利店去農(nóng)村開店，發(fā)揮他們的渠道優(yōu)勢，改善農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀。農(nóng)村現(xiàn)階段主要還是以小賣部或者零售店的形式存在，有些雖然名稱上是超市，但實(shí)質(zhì)與小賣部沒有區(qū)別。鼓勵這些有連鎖經(jīng)驗(yàn)、有優(yōu)質(zhì)食品貨源的企業(yè)，到農(nóng)村去拓展市場，提供優(yōu)質(zhì)、價(jià)格適中的食品，改變農(nóng)村居民的食品消費(fèi)習(xí)慣。

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