我國農(nóng)村社會保障制度研究綜述

左薇涵

十幾年以來，學(xué)術(shù)界在對我國農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的現(xiàn)狀、存在的問題和原因、農(nóng)村社會保障制度的定位問題、路徑選擇以及政府的職能定位等理論方面作了大量的探討并取得了豐碩的成果。農(nóng)村社會保障體系是中國社會保障體系中的一個重要組成部分，建立與完善農(nóng)村社會保障制度對構(gòu)建和諧社會，完善我國社會保障制度建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，具有極為重要的意義。

一、我國農(nóng)村社會保障制度存在的問題

目前，我國學(xué)術(shù)界就農(nóng)村社會保障制度中存在的問題達(dá)成共識。主要存在以下幾個問題：（1）城鄉(xiāng)差別大，我國長期實行的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重制約了我國農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展，統(tǒng)籌層次低。（2）農(nóng)村社會保障制度“碎片化”嚴(yán)重，保障覆蓋面窄，社會化程度低，資金嚴(yán)重不足。（3）農(nóng)村社會保障立法滯后，管理缺乏規(guī)范性和科學(xué)性且農(nóng)民缺乏社會保障意識。（4）當(dāng)前社會保障制度框架存在缺陷，保障目標(biāo)沒有真正落實，即農(nóng)民的生活水平和自我發(fā)展能力并沒有真正得到提高。

許多學(xué)者都一致認(rèn)為保障范圍窄，覆蓋面小，保障水平低是農(nóng)村社會保障發(fā)展的突出問題，如張鳳、譚中和、李炳炎指出我國參與社會保障的農(nóng)村居民只占少數(shù)，大部分的農(nóng)民還沒有加入進(jìn)來，而且由于歷史欠賬等原因，保障功能十分脆弱。李迎生認(rèn)為，相對于農(nóng)村社會保障制度而言，城鎮(zhèn)社會保障制度發(fā)育較早，體制機(jī)制更為成熟。就最低生活保障支出水平來看，截止2013年1月，城市平均水平為239.8元/人·月，農(nóng)村則為111.7/人·月，差距在兩倍以上。不僅僅是這一指標(biāo)，城鄉(xiāng)社會保障制度在許多方面都存在著較大的明顯的差距，對全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)構(gòu)成了嚴(yán)重障礙。榮化雪認(rèn)為，目前僅僅涉及到農(nóng)村社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫、農(nóng)村“五?！焙娃r(nóng)村社會養(yǎng)老保險及合作醫(yī)療保險的不健全的社會保障體系，同時保障的對象比例很小，大多數(shù)農(nóng)民還游離于我國社會保障制度的邊緣地帶。王曉軍認(rèn)為我國缺乏一部總領(lǐng)社會保障制度體系的法律，而且沒有建立一個專門針對農(nóng)村社會保障資金的籌集、發(fā)放、保值增值進(jìn)行高效管理的機(jī)構(gòu)，從而影響了農(nóng)村社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。葛慶敏、田麗對我國農(nóng)村社會保障制度模式進(jìn)行對比研究后認(rèn)為，選擇一個符合我國國情的、提高農(nóng)民社會保障水平的、真正有利于農(nóng)村發(fā)展的社會保障制度模式是一大問題和難點，需要進(jìn)一步探索分析。

二、形成目前農(nóng)村社會保障問題的原因

導(dǎo)致上述問題出現(xiàn)的原因，學(xué)者們經(jīng)過多年的研究探討后，認(rèn)為原因有主要和次要原因兩個方面來分析。

從主要原因來看，第一，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約了農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展。榮化雪、徐忠淑指出，我國較發(fā)達(dá)的城市經(jīng)濟(jì)與欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期并存，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益強化的趨勢促使我國城鄉(xiāng)社會貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，也促使城鄉(xiāng)二元的社會保障制度非均衡發(fā)展。周寧認(rèn)為二元化的社會保障制度使大多數(shù)農(nóng)民被排斥在現(xiàn)代社會保障制度之外，城鄉(xiāng)間的社會保障資源分配失衡造成城鄉(xiāng)居民享受的社會保障待遇不公平。第二，農(nóng)村生產(chǎn)力水平低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。李炳炎從我國農(nóng)村社會保障歷史發(fā)展角度研究認(rèn)為，經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，各項機(jī)制逐步健全，成效顯著，但到目前為止，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然十分緩慢，尤其是西部農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力更為低下。由此，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下的條件下初步建立的農(nóng)村社會保障制度自然存在著諸多問題。第三，農(nóng)村社會保障制度缺乏法制保障。目前，我國與農(nóng)村社會保障制度相關(guān)的法律較少，制度建設(shè)落后，頒布的一些法規(guī)、條例、規(guī)章也缺乏普適性。于轉(zhuǎn)利等人認(rèn)為現(xiàn)階段與我國法治發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)的社會保障法律制度還沒有建立，尤其在農(nóng)村社會保障制度的配套政策條例上仍有缺失。

從次要原因來看，第一，農(nóng)民參保意識不強。郭海琰、韓旭峰通過對少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村社會保障體系研究發(fā)現(xiàn)，在少數(shù)民族地區(qū)的整個農(nóng)村，雖然社會保障制度框架已經(jīng)建立且占有重要地位，但農(nóng)民參與社會保障意識淡薄，“養(yǎng)兒防老”觀念根深蒂固。第二，農(nóng)村社會保障管理混亂，政出多頭，沒有一個統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。李炳炎認(rèn)為農(nóng)村社會保障體系沒有形成一支從研究到操作的專業(yè)化隊伍，沒有建立一個專門對農(nóng)村社會保障資金的籌集、發(fā)放、保值增值進(jìn)行高效管理的機(jī)構(gòu)。

三、農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展定位

對于未來農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展定位問題，也就是未來農(nóng)村社會保障制度的路徑選擇、發(fā)展模式，在這一研究熱點上，學(xué)術(shù)界一直存在較大分歧。經(jīng)歸納研究，主要有三個方面的觀點：第一，推進(jìn)社會保障制度一體化發(fā)展。以呂杰、吳云勇、梁峰等學(xué)者為代表的一方認(rèn)為，在社會保障制度的設(shè)計上，應(yīng)將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民作為一個整體來統(tǒng)籌規(guī)劃，打破城鄉(xiāng)二元分割體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)合一的中國社會保障制度。

第二，構(gòu)建分類分層的農(nóng)村社會保障制度?？祦喖t、李炳炎、劉江軍等學(xué)者指出由于中國地緣遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)民思想意識、政府財力都不盡相同，仿照城鎮(zhèn)社會保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)合一的社會保障制度并不現(xiàn)實，應(yīng)從各地實際情況出發(fā)，建立不同層次、標(biāo)準(zhǔn)、適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的社會保障制度。在發(fā)達(dá)地區(qū)可以借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則應(yīng)從本地的人力、物力、財力等各方面考慮，分區(qū)域、分階段、分層次來推進(jìn)社會保障制度的發(fā)展，最終達(dá)成統(tǒng)籌任務(wù)。

第三，建立農(nóng)村社會保障對口援助制度。何惠珍認(rèn)為，我國東、中、西部之間不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上極不平衡，而且在農(nóng)村社會保障方面也存在巨大差距，所以必須區(qū)分東、中、西部保障水平、保障模式的地區(qū)差異，由此，建立農(nóng)村社會保障對口援助制度，具體操作也就是東、中部農(nóng)村社會保障發(fā)達(dá)的省份或地區(qū)長期對口援助西部欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，循序漸進(jìn)，逐步提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村社會保障水平，從而進(jìn)一步完善農(nóng)村社會保障制度體系。

四、建立完善農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的對策

1、加強法制保障。要使農(nóng)村社會保障制度順利實施，首先必須確保有法可依，因為法律體系的建立是農(nóng)村社會保障制度得以實施的保證。到目前為止，總領(lǐng)我國的《社會保障法》還未出臺，其配套的《農(nóng)村社會保障法》仍不夠完善，農(nóng)村各項社會保障制度的試點及實施主要是通過各種規(guī)章、條例和辦法予以推行，使社會保障工作在農(nóng)村的開展極其緩慢，可行性不強。李炳炎、呂杰認(rèn)為立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快農(nóng)村社會保障的立法進(jìn)程，針對農(nóng)村社會保障的管理體制、資金籌集和發(fā)放、責(zé)任監(jiān)督體制、保障項目內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，做到有法可依。

2、建立多方籌資機(jī)制。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市社會保障機(jī)制已逐步完善，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，農(nóng)村社會保障資金長期匱乏，而農(nóng)村社會保障制度能否正常運行關(guān)鍵要具備足夠的資金支持。鑒于此，農(nóng)村應(yīng)建立科學(xué)有效的農(nóng)村社會保障金籌集機(jī)制以確保農(nóng)村社會保障制度正常運行。多數(shù)學(xué)者提出應(yīng)增加各級政府對農(nóng)村社會保障事業(yè)的財政投入，認(rèn)為這是籌集資金的一個主要渠道。呂杰指出應(yīng)著重發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民的收入水平，從而增強農(nóng)民參保的經(jīng)濟(jì)實力。王潔指出應(yīng)著重加強農(nóng)村自身的“造血”功能，不僅增加了農(nóng)民收入，而且可以源源不斷地為社會保障基金“輸血”。葛慶敏、田麗、康亞紅等學(xué)者認(rèn)為籌集資金一是要貫徹國家、集體、個人三方比例負(fù)擔(dān)的原則且分擔(dān)比例要合理化；二是可開征社會保障稅、征收利息稅、遺產(chǎn)稅以及部分國有資產(chǎn)以充實農(nóng)村社會保障基金；三是可從社會福利彩票收入中提高用于農(nóng)村社會保障的比重，以此拓寬籌措資金的渠道。

明確政府責(zé)任主體地位。在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)過程中，政府應(yīng)理所當(dāng)然發(fā)揮主導(dǎo)性作用，全面管理農(nóng)村社會保障工作。政府的責(zé)任主要包括負(fù)責(zé)構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度的基本框架；肩負(fù)實現(xiàn)農(nóng)村社會保險高覆蓋率的目標(biāo)任務(wù)，逐步改進(jìn)財政投入結(jié)構(gòu)；加快立法進(jìn)程；強化政府自我監(jiān)督能力；理順各級政府間的責(zé)任劃分，提高社會保障資源的使用效率；加大宣傳力度，增強農(nóng)民的社保意識，同時政府要做到讓廣大農(nóng)民有知情權(quán)，定期公示社會保障執(zhí)行情況；政府需通過各種穩(wěn)當(dāng)?shù)恼?、手段實現(xiàn)社?；鸬谋Ｖ怠⒃鲋?，同時要加強對基金的管理和監(jiān)督工作，防止基金被擠占、挪用。

完善農(nóng)村社會保障管理體制。高效、完善的管理體制是農(nóng)村社會保障制度得以順利開展的必要條件。目前，主要存在的問題有：上下級之間缺乏溝通，辦事效率低；基金被挪用、擠占的情況時有發(fā)生；體制分散、政出多門、多頭管理，導(dǎo)致在管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾；監(jiān)督不完善導(dǎo)致基金被挪用、擠占；各級部門之間的政策協(xié)調(diào)配合、資源信息共享、執(zhí)行情況等方面缺乏整合。管理體制所存在的問題制約了農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展，為此，在解決這一問題上，學(xué)者們都達(dá)成一致，認(rèn)為政府需進(jìn)行合理分工，明確責(zé)任，各司其職；加強各相關(guān)部門的溝通，協(xié)調(diào)好各類矛盾；建立專門的統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障管理機(jī)構(gòu)，注重機(jī)構(gòu)之間的垂直、橫向聯(lián)系；設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強對基金的監(jiān)督，做到專款專用，堅決杜絕擠占挪用等現(xiàn)象。

綜上所述，建立、完善農(nóng)村社會保障機(jī)制已成為當(dāng)前中國亟待解決的一個現(xiàn)實問題，是構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的必然選擇，意義十分重大。國內(nèi)各個學(xué)者對此進(jìn)行了廣泛的、系統(tǒng)的研究，為推動農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但同時，我們也應(yīng)認(rèn)識到，當(dāng)前的研究成果大多數(shù)是從宏觀層面來進(jìn)行定性分析探討的，中微觀層面的定量分析、實證分析較少。在完善農(nóng)村社會保障制度過程中，我們應(yīng)該更應(yīng)從中國農(nóng)村實際情況出發(fā)，追根究底，不斷探索，大膽創(chuàng)新，不斷地為推進(jìn)中國特色的農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展建言獻(xiàn)策。

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（作者單位：中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院）