我國(guó)個(gè)人住房房產(chǎn)稅法律制度的構(gòu)建

陳雪 張岱渭

摘要：開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅可以提高住房持有成本，直接遏制住房投機(jī)，對(duì)抑制高房?jī)r(jià)有重要作用。個(gè)人住房房產(chǎn)稅還可以提供穩(wěn)定的地方財(cái)政來(lái)源，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富公平分配。我國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建個(gè)人住房房產(chǎn)稅法律制度，處理好個(gè)人住房房產(chǎn)稅與土地出讓金的關(guān)系，實(shí)行“高保有、低流轉(zhuǎn)”的房地產(chǎn)稅制，制定統(tǒng)一的《房產(chǎn)稅法》。我國(guó)還應(yīng)當(dāng)建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法律制度、完善房產(chǎn)評(píng)估法律制度，為個(gè)人住房房產(chǎn)稅全面征收提供條件。

關(guān)鍵詞：高房?jī)r(jià)；個(gè)人住房房產(chǎn)稅；法律制度

中圖分類(lèi)號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-6378（2014）01-0074-04

對(duì)于個(gè)人住房保有階段的稅收，目前在我國(guó)還未形成公認(rèn)的特定稱(chēng)謂，人們經(jīng)常稱(chēng)之為“房產(chǎn)稅”或“物業(yè)稅”。但從這些概念所指來(lái)看，都是作為對(duì)個(gè)人房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅種的代稱(chēng)，作為財(cái)產(chǎn)稅之組成［1］。由于“房產(chǎn)稅”和“物業(yè)稅”還包含有其他含義，本文直接稱(chēng)之為“個(gè)人住房房產(chǎn)稅”，以區(qū)別于“房產(chǎn)稅”和“物業(yè)稅”這兩種特定稱(chēng)謂。我國(guó)1986年開(kāi)始實(shí)施、目前仍有效力的《房產(chǎn)稅暫行條例》對(duì)個(gè)人住房在保有階段免稅，但隨著我國(guó)高房?jī)r(jià)等嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，人們逐漸意識(shí)到對(duì)個(gè)人住房在保有階段普遍免稅已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)目前的住房情勢(shì)，圍繞開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅的討論，遂成為我國(guó)學(xué)界新近的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。

一、我國(guó)開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅的重要意義

在我國(guó)提出開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅的最初目的是為了控制過(guò)高房?jī)r(jià)，但隨著人們對(duì)這一稅種認(rèn)識(shí)的深入，個(gè)人住房房產(chǎn)稅的其它作用也逐漸進(jìn)入人們的視野。作為財(cái)產(chǎn)稅的特別稅種，在我國(guó)開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅具有各方面的重要意義。

(一)抑制過(guò)高房?jī)r(jià)

房?jī)r(jià)過(guò)高是我國(guó)目前面臨的一個(gè)重大社會(huì)問(wèn)題，雖然國(guó)家屢次采取措施進(jìn)行調(diào)控，但實(shí)際效果均不明顯。房?jī)r(jià)暴漲且居高不下，不僅嚴(yán)重阻礙我國(guó)居民生活水平的提高，加劇社會(huì)財(cái)富分配不公，而且破壞了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，威脅著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的安全。

我國(guó)房?jī)r(jià)過(guò)高的原因主要有以下幾點(diǎn)：人口眾多、城市化進(jìn)程、地區(qū)發(fā)展不平衡、住房成為投機(jī)商品。地區(qū)發(fā)展不平衡是造成高房?jī)r(jià)的根本原因，所以平衡地區(qū)發(fā)展是降低我國(guó)過(guò)高房?jī)r(jià)的根本方法，但地區(qū)平衡發(fā)展是一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程，不能立即遏制迅速增長(zhǎng)的房?jī)r(jià)。目前中國(guó)出現(xiàn)全民投資住房的熱潮，各種規(guī)模的民間資本都在尋求投機(jī)住房，直接造成了住房?jī)r(jià)格迅猛增長(zhǎng)，住房投機(jī)泛濫是目前高房?jī)r(jià)的直接原因，要有效遏制我國(guó)房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭，最直接的辦法即是遏制各種規(guī)模民間資本投機(jī)住房，真正恢復(fù)住房的居住功能。

為遏制住房投機(jī)，各地出臺(tái)的措施主要有金融措施和限購(gòu)措施，但這些臨時(shí)、緊急的政策性措施效果都不盡如人意，且容易出現(xiàn)劇烈的反彈，我國(guó)需要建立一套既能有效遏制房?jī)r(jià)又能長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)揮作用的機(jī)制，人們最終將目光投向一個(gè)稅種——個(gè)人住房房產(chǎn)稅。我國(guó)1986 年頒布施行的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定對(duì)個(gè)人擁有的非營(yíng)業(yè)用房屋不征房產(chǎn)稅，個(gè)人住房房產(chǎn)稅的缺失間接推動(dòng)了人們以保值增值為目的投機(jī)購(gòu)買(mǎi)住房。

住房持有期間零稅負(fù)下，住房變成一種無(wú)負(fù)擔(dān)的投資商品，穩(wěn)漲不落的趨勢(shì)吸引全民購(gòu)買(mǎi)囤積住房、長(zhǎng)時(shí)間持有住房，從而直接或間接推高房?jī)r(jià)。我國(guó)目前嚴(yán)重的住房閑置現(xiàn)象反映了住房市場(chǎng)中大量的投機(jī)成分，住房空置是對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)，也是住房功能異化表現(xiàn)。

對(duì)住房在保有階段適當(dāng)征稅可以有效抑制住房投機(jī)。在保有階段適當(dāng)征稅增加住房持有成本，當(dāng)住房升值的利潤(rùn)減去住房持有的稅負(fù)小于其他投資渠道的回報(bào)時(shí)，就會(huì)抑制投機(jī)性購(gòu)房行為。對(duì)于存量住房，對(duì)個(gè)人住房保有階段征稅提高住房空置成本，促使房主拋售或出租住房，提高住房的流通性，增加住房供給，促進(jìn)房?jī)r(jià)平穩(wěn)。

相對(duì)金融措施和限購(gòu)政策，稅收措施控制房?jī)r(jià)效果更好。金融措施主要抑制家庭通過(guò)房貸小規(guī)模投機(jī)購(gòu)房的行為，但由于住房是中國(guó)目前回報(bào)率最高的投資渠道之一，很多大規(guī)模民間資金直接投資購(gòu)房，不需通過(guò)金融手段。與金融手段相比，個(gè)人住房房產(chǎn)稅普遍增加了住房投機(jī)成本，全面抑制各種資本對(duì)住房的投機(jī)行為。與限購(gòu)政策相比，稅收由法律作出規(guī)定，具有穩(wěn)定性和權(quán)威性，對(duì)人們的心理預(yù)期影響更大；稅收手段更加符合市場(chǎng)規(guī)律，既可以引導(dǎo)大多數(shù)人的行為符合稅收制度設(shè)計(jì)的目的，又可以尊重少數(shù)特殊群體的選擇偏好。

(二)提供地方財(cái)政來(lái)源

分稅制改革以后，我國(guó)地方稅來(lái)源減少，地方政府普遍以土地出讓金作為收入的重要補(bǔ)充來(lái)源。土地出讓金不能長(zhǎng)期作為地方政府的財(cái)政收入來(lái)源，土地資源有限，隨著可開(kāi)發(fā)用地減少，地方政府財(cái)政來(lái)源將不能保障。土地出讓金難以成為地方政府穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源，數(shù)量不穩(wěn)定的土地出讓金影響政府每年的財(cái)政計(jì)劃。土地財(cái)政還會(huì)推高住房?jī)r(jià)格，在土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)下，地方政府一方面不斷提高土地出讓金的價(jià)格，一方面壓縮保障房建設(shè)用地以拍賣(mài)更多土地獲取土地出讓金，這些做法都直接或間接推高了商品住房?jī)r(jià)格。

個(gè)人住房房產(chǎn)稅可以提供充足的地方財(cái)政收入。據(jù)中國(guó)指數(shù)研究院房地產(chǎn)動(dòng)態(tài)政策設(shè)計(jì)研究組的測(cè)算，2010年底城鎮(zhèn)住宅總價(jià)約50萬(wàn)億元?？紤]到免征范圍，假定1/2為房產(chǎn)稅的課稅范圍，稅率設(shè)為1%，那么房產(chǎn)稅收入為2 500億元，占地方本級(jí)財(cái)政收入的6.15%，將成為僅次于增值個(gè)人住房房產(chǎn)稅還可以減少政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，促使政府降低土地出讓金，鼓勵(lì)政府將建設(shè)用地更多用于保障房建設(shè)，從多方面降低住房?jī)r(jià)格。

稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅的第四大地方稅種［2］。以上僅為保守估算，若擴(kuò)大課稅范圍或提高稅率，個(gè)人住房房產(chǎn)稅可以為地方政府提供更多的財(cái)政收入。住房是穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)，某一地區(qū)的住房數(shù)量受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等影響也小，可以為地方政府提供穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源。

個(gè)人住房房產(chǎn)稅還可以改善我國(guó)稅收來(lái)源結(jié)構(gòu)。目前中國(guó)稅收以間接稅為主，間接稅帶有累退性質(zhì)，即愈是低收入階層，實(shí)際的稅收痛苦程度越高［3］。提高直接稅的比重是稅負(fù)公平的要求，也是各國(guó)稅收改革的趨勢(shì)，目前世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家多將房產(chǎn)稅作為地方主要稅種。開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅可以提高財(cái)產(chǎn)稅在稅收中的比例，平衡稅收負(fù)擔(dān)。

(三)促進(jìn)社會(huì)財(cái)富公平分配

合理分配社會(huì)財(cái)富是現(xiàn)代國(guó)家的重要任務(wù)，國(guó)家依據(jù)人們擁有財(cái)富的數(shù)量累進(jìn)征稅，用來(lái)支付公共服務(wù)的費(fèi)用，改善貧困人群的生活，是對(duì)財(cái)富首次分配不公正的修正。財(cái)產(chǎn)稅具有累進(jìn)稅的性質(zhì)，也就是稅負(fù)金額和稅負(fù)能力成正比，對(duì)擁有越多財(cái)富的人征的稅越多，所以財(cái)產(chǎn)稅是國(guó)家調(diào)節(jié)財(cái)富差距的重要手段。房產(chǎn)是人們重要的財(cái)產(chǎn)，開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅的目的之一就是要逐漸地、持續(xù)地糾正我國(guó)住房這一社會(huì)財(cái)富分配中的錯(cuò)誤——住房市場(chǎng)化改革以來(lái)住房分配中效率與公平的失衡［4］。

河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第1期存量財(cái)富的差距還會(huì)帶來(lái)收入差距，隨著房產(chǎn)價(jià)格上漲，人們之間的財(cái)富差距越來(lái)越大。在目前住房保有階段免稅下，人們?cè)诒Ｓ凶》科陂g獲得住房升值的全部利益，價(jià)值越高的住房帶來(lái)的升值利益越多，加劇貧富分化。個(gè)人住房房產(chǎn)稅可以通過(guò)設(shè)定免稅范圍、以住房?jī)r(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)、實(shí)行階梯稅率等方式緩解由房產(chǎn)造成的財(cái)富鴻溝。

另外，住房在保有階段升值，一般不是住房保有人的勞動(dòng)收益，也不是保有人對(duì)住房進(jìn)行投資改造獲得的收益，而是由于政府完善該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)或進(jìn)行其他開(kāi)發(fā)使該地段價(jià)值上升從而帶動(dòng)住房?jī)r(jià)格上漲，并不是住房保有人的貢獻(xiàn)。所以從上升的住房?jī)r(jià)值中征收一部分稅款，用來(lái)支付政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等費(fèi)用，也符合公共費(fèi)用公平負(fù)擔(dān)的原則。

二、開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅面臨的爭(zhēng)議

個(gè)人住房房產(chǎn)稅在西方國(guó)家是一個(gè)古老的稅種，對(duì)個(gè)人住房在保有階段征稅是西方國(guó)家的普遍做法。但由于我國(guó)與西方國(guó)家的財(cái)產(chǎn)傳統(tǒng)不同，個(gè)人住房在我國(guó)長(zhǎng)期屬于免稅類(lèi)別，所以開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅在我國(guó)一經(jīng)提出，立刻引來(lái)多種質(zhì)疑和爭(zhēng)議。

(一)個(gè)人住房房產(chǎn)稅是否屬于重復(fù)征稅

有觀點(diǎn)認(rèn)為個(gè)人住房房產(chǎn)稅和土地出讓金屬于重復(fù)征稅：土地開(kāi)發(fā)為商品房需要繳納土地使用費(fèi)——土地出讓金，這筆費(fèi)用已加入了房?jī)r(jià)之中，如果保有住房期間再需每年繳納房產(chǎn)稅，在性質(zhì)上是一種重復(fù)征稅行為，實(shí)踐中則會(huì)加重房屋購(gòu)買(mǎi)者的負(fù)擔(dān)。還有觀點(diǎn)建議用個(gè)人住房房產(chǎn)稅取代土地出讓金：我國(guó)商品房的土地出讓金非常高，甚至構(gòu)成了房?jī)r(jià)的主體部分，讓住房購(gòu)買(mǎi)者一次性繳納如此多的土地使用費(fèi)用不公平，應(yīng)當(dāng)取消一次性的土地出讓金，土地使用費(fèi)以個(gè)人住房保有稅形式每年繳納，以此降低房?jī)r(jià)。筆者不贊同以上觀點(diǎn)，個(gè)人住房房產(chǎn)稅和土地出讓金不能相互取代。

土地出讓金和個(gè)人住房房產(chǎn)稅在性質(zhì)上并不屬于重復(fù)征稅。土地私有制國(guó)家不存在土地出讓金，只存在取得土地所有權(quán)的價(jià)款、土地租賃的費(fèi)用、取得土地用益物權(quán)的費(fèi)用等。我國(guó)土地歸國(guó)家或集體所有，土地出讓金以土地公有為前提，借鑒于我國(guó)香港地區(qū)的土地“批租”制度，屬于取得公有建設(shè)用地用益物權(quán)的費(fèi)用［5］。個(gè)人住房房產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅，在多數(shù)國(guó)家對(duì)房產(chǎn)征稅是一項(xiàng)普遍做法，理論基礎(chǔ)是“財(cái)富公平分配理論”和“受益論”：“財(cái)富公平分配理論”即國(guó)家通過(guò)稅收對(duì)個(gè)人財(cái)富進(jìn)行再次分配，縮小財(cái)富差距；“受益論”即安全、穩(wěn)定的擁有財(cái)產(chǎn)受益于政府提供的安全保障等公共服務(wù)，所以財(cái)產(chǎn)擁有者應(yīng)依據(jù)受益程度向政府交納相應(yīng)稅收。土地出讓金和房產(chǎn)稅性質(zhì)不同，不屬于重復(fù)征稅，只是由于在中國(guó)土地出讓金和房產(chǎn)稅都承載了宏觀調(diào)控等目的，才造成了人們對(duì)房產(chǎn)稅和土地出讓金性質(zhì)的混淆。

土地出讓金和個(gè)人住房房產(chǎn)稅并存在實(shí)踐中也不會(huì)加重購(gòu)房者的負(fù)擔(dān)。目前在中國(guó)城市中，尤其是大城市，住房的供給彈性大于需求彈性，房?jī)r(jià)反應(yīng)的并不是房屋成本，而是人們最大的購(gòu)買(mǎi)能力。如果取消土地出讓金等稅費(fèi)，在市場(chǎng)供需關(guān)系規(guī)律下住房?jī)r(jià)格并不會(huì)比現(xiàn)在有所降低。個(gè)人住房房產(chǎn)稅將對(duì)土地出讓金形成“擠出效應(yīng)”：每年繳納的稅負(fù)普遍降低人們的負(fù)擔(dān)能力，住房?jī)r(jià)格會(huì)隨之下調(diào)，房地產(chǎn)公司為保障盈利水平，將降低愿意支付的土地出讓金價(jià)格。

在我國(guó)特有的土地出讓方式下土地出讓金也不能被取消。土地出讓金除了為政府籌集財(cái)政資金外，還有維護(hù)土地出讓公正的重要作用。我國(guó)商品住房用地出讓采用招拍掛形式，土地出讓金競(jìng)價(jià)制度建立了一個(gè)較為公正的土地出讓標(biāo)準(zhǔn)，減少了土地出讓中的尋租機(jī)會(huì)。在沒(méi)有找到替代標(biāo)準(zhǔn)來(lái)維護(hù)商品房建設(shè)用地取得公正性的情況下，土地出讓金制度不能被取消。

(二)個(gè)人住房房產(chǎn)稅與住房交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)的協(xié)調(diào)

目前我國(guó)住房稅費(fèi)的特點(diǎn)是“重流轉(zhuǎn)，輕保有”。交易過(guò)程中買(mǎi)房人應(yīng)繳納稅費(fèi)主要有：契稅、交易費(fèi)、測(cè)繪費(fèi)、權(quán)屬登記費(fèi)及取證費(fèi)。賣(mài)房人應(yīng)繳納稅費(fèi)主要有：交易費(fèi)、營(yíng)業(yè)稅（房產(chǎn)證未滿5年的或高檔住宅）、個(gè)人所得稅（房產(chǎn)證不滿5年或者不是唯一住房）。其中稅負(fù)最重的是賣(mài)方應(yīng)繳的個(gè)人所得稅和營(yíng)業(yè)稅。

國(guó)家期望以高交易稅減少二手房出售中的利潤(rùn)，從而降低人們投資住房的意愿，達(dá)到降低房?jī)r(jià)的目的。但實(shí)際情況卻相反，在“重流轉(zhuǎn)、輕保有”的稅制設(shè)計(jì)下，個(gè)人住房在保有階段沒(méi)有稅收負(fù)擔(dān)，在交易中卻有稅收負(fù)擔(dān)，反而引導(dǎo)人們囤積住房，降低了住房的流轉(zhuǎn)率，造成住房相對(duì)缺乏，進(jìn)一步抬高房?jī)r(jià)。目前大量空置房的存在與“重流轉(zhuǎn)、輕保有”的稅制設(shè)計(jì)不無(wú)關(guān)系。

交易階段的稅負(fù)還容易轉(zhuǎn)嫁給買(mǎi)房者。按照稅收的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，處于流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收更容易發(fā)生稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，稅負(fù)傾向于落在應(yīng)稅商品所在市場(chǎng)供求彈性較小的一方。目前我國(guó)的住房資源有限而需求量大，特別是對(duì)于一線城市的二手住房市場(chǎng)，需求更加缺乏彈性，交易稅就會(huì)全部或大部分轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者［6］。

我們應(yīng)當(dāng)對(duì)住房設(shè)計(jì)實(shí)行“高保有、低流轉(zhuǎn)”的稅制，以個(gè)人住房房產(chǎn)稅取代部分住房交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)。在“高保有、低流轉(zhuǎn)”的稅制下，囤積住房需繳納稅負(fù)，住房保有時(shí)間越長(zhǎng)稅負(fù)越高，這種稅制設(shè)計(jì)引導(dǎo)人們出租、拋售空置住房，促進(jìn)住房流轉(zhuǎn)，增加住房供給，促進(jìn)房?jī)r(jià)降低。

保有稅不直接處在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)嫁危險(xiǎn)也較小。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究也證實(shí)了個(gè)人住房房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的影響為負(fù)：研究發(fā)現(xiàn)個(gè)人住房房產(chǎn)稅每增長(zhǎng)1%，房?jī)r(jià)將下降0.02%；當(dāng)個(gè)人住房房產(chǎn)稅稅負(fù)達(dá)到一定程度將對(duì)投資和投機(jī)性購(gòu)房需求產(chǎn)生調(diào)節(jié)效果［7］。

(三)征收個(gè)人住房房產(chǎn)稅缺乏法律依據(jù)

重慶、上海市政府在2011年分別發(fā)布了個(gè)人住房房產(chǎn)稅征收暫行辦法，兩地作為試點(diǎn)開(kāi)始對(duì)部分個(gè)人住房在保有階段征稅，但這種以地方政府規(guī)章作為征稅依據(jù)的方式立刻受到質(zhì)疑。稅收法定是稅法基本原則，稅收是國(guó)家對(duì)符合法定課稅要素的主體無(wú)償課征資財(cái)以獲取財(cái)政收入的活動(dòng)，是將私有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國(guó)有財(cái)產(chǎn)的手段，是加在人民身上的負(fù)擔(dān)；國(guó)家由人民通過(guò)其代表在會(huì)議上自己決定要負(fù)擔(dān)什么稅收，并通過(guò)合法程序制定法律加以確定，這樣的法律才是符合和體現(xiàn)民意的、才是合法的［8］。稅收法定體現(xiàn)了對(duì)納稅人權(quán)利的尊重和保護(hù)，是法治國(guó)家的基本特征。

根據(jù)《立法法》第八條和第九條規(guī)定，稅收的基本制度只能由法律作出規(guī)定，如尚未制定法律，全國(guó)人大及常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)征稅問(wèn)題屬于稅收的基本制度，目前我國(guó)對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅的法律依據(jù)是1986年發(fā)布實(shí)施的行政法規(guī)《房產(chǎn)稅暫行條例》中第五條規(guī)定。上海、重慶制定本地區(qū)個(gè)人住房房產(chǎn)稅地方政府規(guī)章是根據(jù)“國(guó)務(wù)院第136次常務(wù)會(huì)議有關(guān)精神”，兩地開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅既沒(méi)有法律或行政法規(guī)層面的依據(jù)，國(guó)務(wù)院作為被授權(quán)機(jī)關(guān)也不能再將制定稅收基本制度的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)，“根據(jù)國(guó)務(wù)院第136次常務(wù)會(huì)議有關(guān)精神”更不能作為正式授權(quán)。上海、重慶依據(jù)地方性規(guī)章征收個(gè)人住房房產(chǎn)稅違反了《憲法》和《立法法》的規(guī)定，違背了稅收法定的原則，是不合法的。

目前我國(guó)房產(chǎn)稅的法律依據(jù)《房產(chǎn)稅暫行條例》屬于國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，于1986年10月施行。根據(jù)《立法法》規(guī)定，授權(quán)立法的事項(xiàng)，制定法律的條件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定法律，我國(guó)在近30年的時(shí)間都未進(jìn)行房產(chǎn)稅相關(guān)立法，實(shí)已違背了授權(quán)立法的目的。我國(guó)應(yīng)當(dāng)以開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅為契機(jī)，在《房產(chǎn)稅暫行條例》內(nèi)容的基礎(chǔ)上依正式立法程序制定統(tǒng)一的《房產(chǎn)稅法》，改變我國(guó)房產(chǎn)稅征收一直以行政法規(guī)為依據(jù)的處境。為發(fā)揮個(gè)人住房房產(chǎn)稅的重要作用，《房產(chǎn)稅法》應(yīng)當(dāng)在總則中明確規(guī)定我國(guó)開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅，并單列專(zhuān)章對(duì)個(gè)人住房房產(chǎn)稅的征收范圍、稅基、稅率等基本制度作出規(guī)定，再由有關(guān)部門(mén)制定《個(gè)人住房房產(chǎn)稅實(shí)施細(xì)則》制定個(gè)人住房房產(chǎn)稅的詳細(xì)法律制度。

三、我國(guó)個(gè)人住房房產(chǎn)稅的具體法律制度構(gòu)建

在稅收具體法律制度中，征收范圍、計(jì)稅依據(jù)和稅率是稅種建立的基礎(chǔ)。為發(fā)揮個(gè)人住房房產(chǎn)稅的多種重要作用，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將個(gè)人住房房產(chǎn)稅的征收范圍、計(jì)稅依據(jù)和稅率等與個(gè)人持有住房的數(shù)量以及住房的價(jià)值相關(guān)聯(lián)，為此我們還要建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法律制度、完善我國(guó)的房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估法律制度，為房產(chǎn)稅合理征收提供條件。

(一)征收范圍設(shè)定

上海和重慶兩個(gè)試點(diǎn)城市都主要針對(duì)新購(gòu)住房征收房產(chǎn)稅，重慶雖然規(guī)定對(duì)個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住房征稅，但畢竟只占很少的一部分。對(duì)增量住房征稅，只能對(duì)新購(gòu)住房起到一定抑制作用，對(duì)存量住房不僅起不到調(diào)節(jié)作用還會(huì)抑制存量住房流通。欲利用個(gè)人住房房產(chǎn)稅減少住房投機(jī)行為，要設(shè)置合理的征稅范圍。

有觀點(diǎn)認(rèn)為房產(chǎn)稅應(yīng)對(duì)所有住房征收，但筆者認(rèn)為對(duì)于承載普通居住功能的住房在保有階段征稅實(shí)際上是普遍提高了住房成本，加重人們住房負(fù)擔(dān)，所以應(yīng)當(dāng)設(shè)置免稅范圍。為充分發(fā)揮個(gè)人住房房產(chǎn)稅的房?jī)r(jià)調(diào)節(jié)功能，征收范圍應(yīng)當(dāng)以家庭所擁有住房是否超出普通居住功能為標(biāo)準(zhǔn)：個(gè)人住房房產(chǎn)稅的征收范圍應(yīng)當(dāng)是家庭擁有的第二套及以上住房、超出普通面積的住房和超出普通價(jià)值的住房。

以上征收范圍的優(yōu)勢(shì)如下：第一，有效抑制住房投機(jī)。以上三種類(lèi)型的住房都超出了普通的居住功能，特別是第二套以上住房，具有很強(qiáng)的投機(jī)功能，對(duì)這幾類(lèi)住房征收房產(chǎn)稅可以減少人們投機(jī)性購(gòu)房的意愿而不增加人們普通居住的負(fù)擔(dān)。第二，減少稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁。由于普通第一套住房不征收房產(chǎn)稅，所以在二手房市場(chǎng)，不需繳納房產(chǎn)稅的住房對(duì)其他住房的價(jià)格有牽制作用，降低稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的風(fēng)險(xiǎn)。第三，促進(jìn)財(cái)富公平分配。擁有第二套以上住房、大面積住房或高價(jià)值住房的人群擁有的財(cái)富也較多，對(duì)這部分人征稅可以促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的公平分配。第四，促進(jìn)居住空間資源公平使用。中國(guó)居住空間資源緊張，以住房為載體的居住空間不僅是個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，更是一種資源，對(duì)占用過(guò)多居住資源的人群征稅是對(duì)多占居住空間的補(bǔ)償，促進(jìn)居住空間資源分配公平。

(二)計(jì)稅依據(jù)選擇

目前重慶、上海兩地都是以房產(chǎn)交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，并規(guī)定在條件成熟以后將以房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)。筆者認(rèn)為，在我國(guó)應(yīng)當(dāng)綜合房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值、住房面積、住房套數(shù)等因素制定個(gè)人住房房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)。

房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值應(yīng)當(dāng)作為重要計(jì)稅依據(jù)。較之面積、位置等因素，房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值更能體現(xiàn)房主的財(cái)富水平和住房所占用的社會(huì)資源等，依據(jù)個(gè)人財(cái)富水平累進(jìn)征稅體現(xiàn)了稅負(fù)公平，依據(jù)所占用的社會(huì)資源累進(jìn)征稅可以促進(jìn)社會(huì)資源分配公平，所以各國(guó)也多將房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值作為房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)。

個(gè)人住房房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)還要適當(dāng)吸納住房面積和住房套數(shù)等因素。只以住房面積作為計(jì)稅依據(jù)不合理，因?yàn)榧词乖谕粋€(gè)城市中，由于住房位置和小區(qū)環(huán)境等不同，同樣面積的住房?jī)r(jià)值可以差別很大，住房面積不能完全體現(xiàn)出住房的價(jià)值。但是住房面積反映了對(duì)空間資源的占用，計(jì)稅依據(jù)吸納住房面積因素可以抑制部分人群對(duì)居住空間資源過(guò)多占用。住房套數(shù)也是一樣，單獨(dú)以住房套數(shù)作為計(jì)稅依據(jù)不合理，但計(jì)稅依據(jù)吸納住房套數(shù)因素可以防止部分人群占有多套住房。

(三)稅率設(shè)置

目前上海試點(diǎn)個(gè)人住房房產(chǎn)稅適用稅率設(shè)置為0.6%和 0.4%兩種。重慶依據(jù)應(yīng)稅住房交易單價(jià)不同，分別設(shè)置了 0.5%、1%、1.2%的稅率，非戶(hù)籍人口的應(yīng)稅住房稅率為0.5%。

目前我國(guó)兩個(gè)試點(diǎn)城市個(gè)人住房房產(chǎn)稅的稅率都偏低。我國(guó)開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅的一個(gè)重要目的就是抑制房產(chǎn)投機(jī)，目前我國(guó)住房?jī)r(jià)格不斷上漲，住房投資回報(bào)巨大，過(guò)低的保有階段稅率不能有效降低住房投機(jī)回報(bào)率；目前兩個(gè)試點(diǎn)城市的實(shí)踐也表明過(guò)低保有階段稅率不能抑制住房投機(jī)熱情。在我國(guó)住房投機(jī)高回報(bào)下，應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人住房房產(chǎn)稅設(shè)置較高的稅率，增加住房的持有成本，有效減少住房投資的收益，才能抑制住房投機(jī)行為，進(jìn)而控制住房?jī)r(jià)格。

我國(guó)個(gè)人住房房產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)實(shí)行階梯稅率，對(duì)價(jià)值越高的住房、面積越大的住房、擁有的越多套住房實(shí)行越高的稅率。實(shí)行階梯稅率，既能保證不增加以居住為目的普通購(gòu)房者的負(fù)擔(dān)、又能滿足部分購(gòu)房者較高的居住需求、還能以重稅打擊以投機(jī)為目的大規(guī)模囤積住房的人群。實(shí)行階梯稅率也符合稅負(fù)公平原則，住房的價(jià)值在一定程度上反映了個(gè)人擁有的財(cái)富，擁有價(jià)值越高、面積越大，越多套住房的人繳納更多的稅負(fù)，符合稅負(fù)公平負(fù)擔(dān)理論。

(四) 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記

我國(guó)目前各種不動(dòng)產(chǎn)登記分別由國(guó)土部門(mén)、房屋管理局等多頭管理，各地的不動(dòng)產(chǎn)信息之間也不互通。不動(dòng)產(chǎn)缺乏統(tǒng)一的登記部門(mén)和共享信息平臺(tái)影響了房產(chǎn)稅的合理認(rèn)定和保障性住房的公正分配，還造成不動(dòng)產(chǎn)登記的繁復(fù)、影響了不動(dòng)產(chǎn)交易的效率。

我國(guó)政府正在加緊制定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，根據(jù)國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》將于2014年6月底前出臺(tái)。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施〈國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》、十八屆三中全會(huì)以及會(huì)后首次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議都將建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度作為重要內(nèi)容。

在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)的確立上，國(guó)務(wù)院會(huì)議決定由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，筆者認(rèn)為地方也應(yīng)當(dāng)整合國(guó)土部門(mén)、房屋管理局等相關(guān)資源，在國(guó)土部門(mén)中設(shè)立負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的機(jī)構(gòu)?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記條例》中還要建立全國(guó)范圍不動(dòng)產(chǎn)信息公開(kāi)查詢(xún)法律制度，對(duì)查詢(xún)主體和查詢(xún)程序作出明確法律規(guī)定，既要為開(kāi)征個(gè)人住房房產(chǎn)稅提供信息基礎(chǔ)，又要充分發(fā)揮該制度對(duì)于反腐的重要功能，還要保護(hù)公民合法的隱私權(quán)利不受侵犯。

（五）房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估

房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估是實(shí)行房產(chǎn)稅從價(jià)計(jì)征的基礎(chǔ)。根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局2010發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)應(yīng)用房地產(chǎn)評(píng)估技術(shù)加強(qiáng)存量房交易稅收征管工作的通知》，財(cái)稅征收中房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估工作可以全部由財(cái)稅征收機(jī)關(guān)承擔(dān)或與相關(guān)部門(mén)、單位合作完成，也可以委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。但以上規(guī)定是專(zhuān)門(mén)針對(duì)存量房交易稅收征管工作作出的，國(guó)家機(jī)關(guān)有能力承擔(dān)存量房交易中的少量房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估工作。

在個(gè)人住房房產(chǎn)稅征收工作中將對(duì)大部分住房都進(jìn)行價(jià)值評(píng)估。這將是一項(xiàng)工作量龐大工作，需要進(jìn)行大量數(shù)據(jù)采集、現(xiàn)場(chǎng)取證；還是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的工作，需要專(zhuān)業(yè)的評(píng)估技術(shù)和評(píng)估人員。財(cái)稅征收機(jī)關(guān)和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記部門(mén)等國(guó)家機(jī)關(guān)都將難以承擔(dān)如此龐大和專(zhuān)業(yè)性的工作，所以應(yīng)當(dāng)采用將全部技術(shù)工作委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的方式。

我國(guó)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》肯定了房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估制度的法律地位，詳細(xì)制度則由住建部一系列規(guī)章作出，房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估法律制度立法層級(jí)較低。我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)的《房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估法》，對(duì)房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估程序、結(jié)果應(yīng)用、法律責(zé)任等作出規(guī)定，為房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估提供權(quán)威的法律依據(jù)，從而為個(gè)人住房房產(chǎn)稅的開(kāi)征提供法律基礎(chǔ)。

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收稿日期：2013-12-10

基金項(xiàng)目:教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的保障性住房建設(shè)政策法律問(wèn)題研究》（13YJA820037）；河北省軟科學(xué)研究項(xiàng)目《區(qū)域協(xié)同發(fā)展視角下的保障性住房建設(shè)法律問(wèn)題研究》（12457203D-3）

作者簡(jiǎn)介:陳雪（1987—），女，滿族，河北承德人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

【責(zé)任編輯王雅坤】