地鐵漲價(jià)背后的邏輯

趙方忠

在地鐵票價(jià)進(jìn)行調(diào)整之時，我們都需要理性客觀的對話，探究其背后真正的“因”，并盡可能使各方的立場得到澄清，而不是將問題泡沫化、情緒化

北京地鐵票價(jià)的改革消息傳出后，引起了軒然大波，至今仍余波未平。

地鐵作為公共產(chǎn)品，政府適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼原本無可厚非，但伴隨北京經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人口資源環(huán)境的矛盾日益突顯，教育、衛(wèi)生、環(huán)境、三農(nóng)等這些仰仗財(cái)政資金的諸多民生領(lǐng)域都在“等米下鍋”，地鐵應(yīng)該占到多大權(quán)重，即使是補(bǔ)貼，政府資金用于地鐵的哪一環(huán)節(jié)才能更好地體現(xiàn)使用效率等等，都需要我們對單一低票價(jià)的合理性進(jìn)行充分論證。

很顯然，各方分食的這塊“財(cái)政蛋糕”，體量畢竟有限，若過多地讓度于地鐵，勢必將擠占政府對其他民生領(lǐng)域的投入，因此，有關(guān)地鐵價(jià)改的討論不能只限于地鐵本身，而理應(yīng)放大到整個民生領(lǐng)域。

其實(shí)，地鐵調(diào)價(jià)的政策訴求，并不存在社會認(rèn)識上的難度。此前諸多的改革經(jīng)歷表明，公眾對于公共產(chǎn)品價(jià)改的敏感度，主要來自實(shí)施層面的正當(dāng)性是否充足。因此，在地鐵票價(jià)進(jìn)行調(diào)整之時，無論是此前的降還是今天的漲，我們都需要理性客觀的對話，探究其背后真正的“因”，并盡可能使各方的立場得到澄清，而不是將問題泡沫化、情緒化。

準(zhǔn)公共產(chǎn)品的雙重屬性

地鐵作為城市公共交通體系的重要組成部分，在公交優(yōu)先和惠民便民的原則下，自2007年以來，北京采用低票價(jià)政策，引導(dǎo)市民優(yōu)先選擇地鐵出行，在一定程度上緩解了地面交通的擁堵，并對首都空氣質(zhì)量的改善做出了貢獻(xiàn)。

“低票價(jià)凸顯的是地鐵的公益性定位，但地鐵并非純粹的公共產(chǎn)品?！笔锥冀?jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院教授謝太峰指出，依據(jù)公共產(chǎn)品非排他性、非競爭性的狀況，理論界將公共產(chǎn)品劃分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而地鐵屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，兼具著公益性和競爭性雙重屬性。

準(zhǔn)公共產(chǎn)品是相對于非競爭性和非排他性的純公共產(chǎn)品而言，盡管一個人的使用不能夠排斥其他人的使用，但由于使用中存在著“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”的問題，就必須通過付費(fèi)實(shí)現(xiàn)消費(fèi)，而調(diào)節(jié)消費(fèi)的“擁擠點(diǎn)”則取決于費(fèi)用收取的標(biāo)準(zhǔn)。

既然是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，地鐵票價(jià)的制定就必然要參考地鐵的成本。據(jù)分析，地鐵的成本構(gòu)成包括三個部分：建設(shè)成本、運(yùn)營維護(hù)成本、外部成本。其中，建設(shè)成本包含著銀行貸款利息、設(shè)備折舊等資金成本；外部成本是指地鐵投入運(yùn)行后帶來了交通事故、噪聲、空氣污染等因素產(chǎn)生的成本費(fèi)用等。

實(shí)際上，除4號線等個別線路外，北京的地鐵建設(shè)完全依賴于政府投入，以每公里平均投資6億元計(jì)算，當(dāng)前465公里的地鐵運(yùn)營里程，政府投入的建設(shè)資金約為2800億元，這其中60%左右源自政府擔(dān)保獲得的銀行貸款，除本金需要用政府財(cái)政歸還外，政府每年還要向銀行支付數(shù)十億元的利息。

而個人支付的2元票價(jià)只是在平衡地鐵基本運(yùn)營的成本上做文章，僅僅是龐大地鐵成本中很小的一部分，不足部分還要由政府提供財(cái)政補(bǔ)貼。

“2元通票施行的這幾年，恰恰也是北京地鐵建設(shè)的集中爆發(fā)期，地鐵運(yùn)營里程從2007年的120公里，到2013年底已翻了近4倍，達(dá)到了465公里。”北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授肖翔指出，從120公里到465公里，地鐵的運(yùn)營維護(hù)成本也相應(yīng)地大幅增長。

以總長度為28.2公里的北京地鐵4號線為例，在港鐵與北京市達(dá)成的4號線30年租賃期內(nèi)，建設(shè)成本156億元，運(yùn)營成本185.8億元，外部成本13.7億元，總成本為355.5億元，平均到每一年的運(yùn)營維護(hù)成本約為2200萬元。據(jù)此推算，地鐵每年的運(yùn)營維護(hù)已從2元通票實(shí)施之初的26.4億元，增長到了75.9億元。

而一味地沿襲單一低票價(jià)，導(dǎo)致了政府補(bǔ)貼壓力的與日俱增，據(jù)2013年北京市財(cái)政局在市人代會上透露的數(shù)據(jù)顯示，2012年，地鐵補(bǔ)貼投入達(dá)36.9億元。

“地鐵2元通票的不科學(xué)、不合理、不可持續(xù)已是不爭的事實(shí)，財(cái)政資金過多的補(bǔ)貼公共交通，已經(jīng)擠占了其他民生領(lǐng)域的投入?！北本┙煌òl(fā)展研究中心主任郭繼孚指出，2012年北京對包括地鐵在內(nèi)的公共交通補(bǔ)貼達(dá)到了170億元，占地方財(cái)政收入的比重為5.48%，在當(dāng)年政府的民生投入比重中約為7.9%，比醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出都要高。

很顯然，地鐵漲價(jià)的理由只有一個，持續(xù)了八年的“地鐵2元通票”運(yùn)行至此，已不是一個科學(xué)合理可持續(xù)的運(yùn)營模式，合理地分?jǐn)傉⑹袌?、企業(yè)和個人在地鐵運(yùn)營維護(hù)中的成本，才是各方面要追求的最大公約數(shù)。

回歸地鐵本位

若從市場供需的角度觀察地鐵票價(jià)，2元通票與市場供需已是嚴(yán)重背離，地鐵票價(jià)與居民的支付能力、地鐵的運(yùn)營維護(hù)成本已完全脫鉤，也反映不出時間、里程等方面的差異性，導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)與效率低下。

公開數(shù)據(jù)顯示，在2元通票的幾年間，北京的財(cái)政收入從2007年的1492億增長到了2012年的3314億，增長了2倍多，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從2008年的26738元，2012年達(dá)到了36469元。很顯然，在所有與物價(jià)相關(guān)的指標(biāo)均保持著10%年增速同時，地鐵票價(jià)卻從未變化。

“現(xiàn)在的地鐵價(jià)格調(diào)整并不是在漲價(jià)，最多算是恢復(fù)到降價(jià)前的水平?！敝x太峰指出，就現(xiàn)在廣泛討論的4-6封頂票價(jià)來看，即便是調(diào)整到2007年之前的最高5元，考慮到最近幾年物價(jià)上漲、居民收入水平增加等因素，實(shí)際上還是在降價(jià)。

“調(diào)價(jià)不是也不能簡單地理解為減輕地鐵的出行壓力，更不是要去除地鐵的公益屬性，而是要通過價(jià)格杠桿調(diào)整人的行為?！惫^孚說。

實(shí)際上，低票價(jià)福利與舒適的地鐵服務(wù)已經(jīng)成為一對不可調(diào)和的矛盾。

與地面公交不同，地鐵需要特殊的運(yùn)行環(huán)境，不僅要在封閉的空間內(nèi)運(yùn)行，而且需要電力等外部條件支持，但隨著運(yùn)力的增長，地鐵日運(yùn)送人群超過千萬人次，由此也衍生出了大量的管理、安全等問題，更沒有舒適性可言。

事實(shí)上，政府2元通票施行的初衷，在于引導(dǎo)公眾出行優(yōu)先選擇地鐵，但并非要與地面公交爭奪客流，而現(xiàn)實(shí)中，地鐵準(zhǔn)時快速的特點(diǎn)和低票價(jià)策略，確實(shí)吸引了大量短距離、生活類人群的出行。

郭繼孚告訴記者，通過分析公眾的出行數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，北京地鐵承擔(dān)的短距離出行比例明顯過高，地鐵6公里以下的出行占總出行量的14.7%，而公交3公里以下的出行僅占其總出行量的15.8%。

在高峰期乘坐北京地鐵出行的人絕大多數(shù)可以稱之為“剛需”，即不得不坐，而這一部分人對價(jià)格的敏感度相比較低。但在地鐵的出行人群中，并非只有“剛需”，也并非所有的時間段都是“剛需”時間。

郭繼孚告訴記者，綜合北京地鐵全網(wǎng)運(yùn)行情況，北京早高峰乘坐地鐵上班的人群比例約為61.7%，也就是說早高峰可能有接近40%的人群乘地鐵不是去上班，而是去購物或者休閑等，而要讓地鐵承擔(dān)應(yīng)有的客流，成為城市公共交通體系的重要組成部分，就必須對人的出行行為進(jìn)行調(diào)節(jié)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市地鐵工作日日均客流突破了1000萬人次，最大客流達(dá)到1106萬人次，個別線路高峰時間滿載率已達(dá)144%，也就是差不多每平方米接近10個人，遠(yuǎn)超國際通行的每平米站6人的標(biāo)準(zhǔn)。

而從過往的經(jīng)驗(yàn)看，自1971年北京第一條線路試運(yùn)營開始，北京地鐵已經(jīng)歷了四次調(diào)整，每次年客流量都受到了影響。

據(jù)了解，1991年票價(jià)漲至0.5元后，年客流量下降了1000萬人次；1995年，北京地鐵客流達(dá)到5.58億人次的歷史新高，彼時與當(dāng)下“坐地鐵有人推”的情境類似，1996年1月1日北京地鐵普票從0.5元調(diào)至2元，年客流量下降至4.44億人次；2000年，票價(jià)漲至3元后，年客流量也有明顯下降；2007年調(diào)整為2元通票后，客流量連年創(chuàng)出新高。

不難看出，價(jià)格雖不是調(diào)節(jié)公眾出行的惟一杠桿，但確實(shí)在歷次的調(diào)整中發(fā)揮了應(yīng)有作用。而此次借助價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)人們的出行慣性，既由當(dāng)下地鐵擁擠不堪、144%超載率存在的安全隱患等現(xiàn)實(shí)所決定，也是提高政府投資效率，開展公共產(chǎn)品市場化改革的需要。

計(jì)程調(diào)價(jià)最合理

地鐵漲價(jià)已是必然，但公眾擔(dān)心漲價(jià)可能會大大增加出行成本。

這樣的擔(dān)心顯然大可不必。2012年北京城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36469元，平均下來每個月大概3000多元。按每次乘坐地鐵4元計(jì)算，上下班往返22天也只有176元，約占人均可支配收入的6%，而按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，通勤費(fèi)用只要不超過可支配收入的11%即可。

而對于可能采取的漲價(jià)方案，北京市相關(guān)部門稱正在分析比較研究體現(xiàn)地鐵票價(jià)差異性的四種方案：“僅高峰期調(diào)價(jià)”、“普遍調(diào)價(jià)”、“按里程計(jì)價(jià)”、“有升有降”。

僅高峰期漲價(jià)，是針對早晚上下班的剛需人群進(jìn)行價(jià)格調(diào)整；普遍調(diào)價(jià)，即在統(tǒng)一票價(jià)的情況下整體提升價(jià)格；按里程計(jì)價(jià)，是根據(jù)公眾的出行距離進(jìn)行計(jì)價(jià)；“有升有降”，即高峰時提價(jià)，平峰時降價(jià)。

實(shí)際上，這四種方案亦是國際經(jīng)驗(yàn)的一次匯總。比如，倫敦、華盛頓的地鐵均采用高峰調(diào)價(jià)的方式，而全球地鐵運(yùn)營最為成功的香港、東京等地，票價(jià)均以計(jì)程票價(jià)為主。

“從公平角度而言，按區(qū)段里程計(jì)價(jià)可以讓公眾更為方便地獲知票價(jià)，也比較符合市場規(guī)律，但即便將其確定為基本票制，也要有一些輔助票制，既要考慮高峰期的剛需人群，也要照顧到學(xué)生、老年人等特殊群體?！敝x太峰和肖翔均向記者強(qiáng)調(diào)，地鐵票價(jià)絕不能再搞一刀切。

而過往的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，“杜絕一刀切”說起來簡單，做起來卻不易。

比如，近年來隨著北京建設(shè)地鐵的速度加快，北京的地鐵建設(shè)已基本輻射到了近郊區(qū)縣，一些本就不擁擠的15號線、9號線、昌平線等郊區(qū)線路，早高峰期確有大量非上班人群出行，但連接北京各主要居住區(qū)域的1、4、5、6、10、八通等線路，僅從目測的人群便能判斷出，上班出行的比例絕對在90%以上。若價(jià)格反映差異性的漲價(jià)邏輯成立，那對于這些線路就不能拿地鐵全線路的平均通勤率作為漲價(jià)的理由，而更應(yīng)該在早晚高峰期實(shí)施降價(jià)措施以照顧剛需人群。

如此種種都需要進(jìn)行綜合的權(quán)衡，在郭繼孚看來，上下班客流盡管是“剛需”，但也有可調(diào)節(jié)的余地，也并非不能用價(jià)格去影響，而鼓勵和保護(hù)“剛需”及特殊人群的措施也不能僅僅是降價(jià)一條路。

“前提是，票價(jià)要真正體現(xiàn)地域、時段、人群等差異性，決策就必須建立在充分的調(diào)研基礎(chǔ)之上?！毙は枵f。

實(shí)際上，不管采用哪種方案，北京都需要增加更多的票種，對本地人群和短期來京人群、對本地人群的通勤和非通勤等進(jìn)行區(qū)分，既要考慮到“剛需”人群由此增加的出行成本，也要權(quán)衡北京對外的綜合吸引力。

價(jià)格還應(yīng)動態(tài)可調(diào)

事實(shí)上，類似地鐵的公共產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整，不能只注重一次價(jià)格的變化，更應(yīng)該從制度層面建立一個長效的價(jià)格機(jī)制。

“地鐵價(jià)格不是也不可能一次調(diào)整到位?！惫^孚認(rèn)為此次地鐵調(diào)價(jià)恰恰是政府建立動態(tài)價(jià)格機(jī)制的最好契機(jī)。在他看來，地鐵既然是公共產(chǎn)品，其票價(jià)就應(yīng)該與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)指數(shù)、居民收入增長、企業(yè)運(yùn)營成本、政府財(cái)政收入等要素進(jìn)行有機(jī)聯(lián)動，就像已經(jīng)實(shí)施的石油定價(jià)機(jī)制一樣，計(jì)算出一個政府、企業(yè)、公眾都能認(rèn)可的動態(tài)調(diào)整公式，讓地鐵票價(jià)既要保持公益性，也要跟隨市場的變化適度地反應(yīng)成本。

不過，有人因此擔(dān)心動態(tài)調(diào)整雖能與市場需求緊密結(jié)合，卻有可能會讓運(yùn)營企業(yè)失去通過內(nèi)部挖潛提升經(jīng)營水平的動力。

郭繼孚并不同意這樣的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，恰恰是低票價(jià)和單一的補(bǔ)貼機(jī)制，運(yùn)營企業(yè)才沒有提升服務(wù)的動力。

“能不能調(diào)動運(yùn)營企業(yè)主動改善服務(wù)的積極性，取決于是否有公正的第三方機(jī)構(gòu)對運(yùn)營企業(yè)的運(yùn)營成本進(jìn)行外部審計(jì)，而且這家機(jī)構(gòu)絕不能由運(yùn)營企業(yè)聘請，要由政府委派，否則數(shù)據(jù)便會失真?！痹谥x太峰看來，政府需要合理核定運(yùn)營企業(yè)的成本增幅，財(cái)政補(bǔ)貼必須建立在企業(yè)實(shí)際成本和保持微利的基礎(chǔ)之上，而對運(yùn)營企業(yè)通過挖潛降低的成本也要有相應(yīng)的鼓勵措施，如可明確其節(jié)省的費(fèi)用用于職工福利的改善，并且不影響政府的財(cái)政補(bǔ)貼額度等。

倘若謝太峰所說的構(gòu)想成立，那么，政府補(bǔ)貼多少才算合理？“這也沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)，但可以橫向參照與北京類似的上海、廣州等城市，同時也要與北京近年來的教育、醫(yī)療、三農(nóng)等民生領(lǐng)域的補(bǔ)貼進(jìn)行縱向?qū)Ρ龋C合確定一個合理的數(shù)字。”謝太峰說。

“當(dāng)然，這也要看政府如何定位地鐵在城市發(fā)展中的作用，若強(qiáng)調(diào)公益性，政府補(bǔ)貼運(yùn)營成本的50%、80%都不為過?！痹谥x太峰看來，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公共交通在小城市的公益性相比較弱，由于公眾的出行距離較短，放開地鐵等公共交通的市場化競爭比較可行，但在大城市，特別是像北京這樣的特大型城市，則要更多地保持并突出地鐵等公共交通的公益性，因?yàn)楸本┎⒉皇潜本┤说谋本?，而是全國人民的北京，政府制定一個相對低廉的票價(jià)，不僅能夠惠及市民，還能吸引到更多的人群到北京來旅游，其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)絕不僅限于地鐵本身。

此外，若必須建立一個與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平等聯(lián)動的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，理論上講，地鐵票價(jià)將很有可能只漲不跌，如何確定一個相對合理的調(diào)價(jià)周期，也是實(shí)施一方思考的應(yīng)有之義。

價(jià)改僅是半程改革

實(shí)際上，地鐵乃至交通的擁堵問題并不完全由交通本身所導(dǎo)致，而是一個城市綜合發(fā)展問題的集中體現(xiàn)，票價(jià)的調(diào)整盡管能夠起到一定的交通優(yōu)化作用，但絕對不是決定性作用。

謝太峰就坦言，北京包括地鐵在內(nèi)的交通問題更多的是由人為所造成，北京主要的就業(yè)和公共服務(wù)配套都集中在城六區(qū)的五環(huán)之內(nèi)，雖然規(guī)劃了新城和重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)，但相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療等建設(shè)明顯滯后，反而進(jìn)一步加劇了北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，單純地用價(jià)格杠桿解決顯性的交通問題，雖能短期發(fā)揮一些效果，但并不能從根本解決本質(zhì)問題。

謝太峰說，法國大巴黎地區(qū)同樣集聚著全法國1/5的人口，但交通卻并不擁擠，一方面是因?yàn)榇蟀屠璧貐^(qū)的人口與北京無法相比，更重要的方面是因?yàn)檎麄€巴黎地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較均衡，農(nóng)村和城區(qū)之間的發(fā)展差距相差不大，公眾居住與就業(yè)沒有偏離，因此也就不會有北京嚴(yán)重的潮汐現(xiàn)象。

郭繼孚也告訴記者，北京行政區(qū)的面積略大于大東京都市區(qū)（由東京都和三個縣的部分區(qū)域構(gòu)成），而東京的人口達(dá)3500萬人，是北京的1.7倍，城區(qū)的人口密度和北京接近，但東京的交通也沒有癱瘓?！皷|京大都市圈通勤半徑長達(dá)70公里，出行總量高達(dá)8000萬人次，很大程度是依靠其龐大的軌道交通體系來支撐，包括291公里地鐵和2031多公里市郊鐵路，每天軌道交通承擔(dān)4000萬人次客運(yùn)量，是北京現(xiàn)階段的4倍多！可見，地鐵等公共交通的擁擠是源于人多，但用控制人口的方式緩解擁擠不如提高軌道交通容量?！?/p>

“東京2000多公里的市郊鐵路很多是由社會資本建設(shè)運(yùn)營的，而北京的地鐵主要依賴政府財(cái)政投入，這說明我們在機(jī)制設(shè)計(jì)方面缺乏對社會資本的吸引力，讓社會資本感覺到無利可圖，這不僅僅是票價(jià)低的問題，也有地上地下以及周邊土地的綜合利用等問題?！惫^孚說。

而完全的依賴政府投入，不只進(jìn)度難以加快，在建設(shè)次序的安排上也無法做到科學(xué)合理。“出于平衡區(qū)縣利益的考慮，北京的地鐵建設(shè)次序優(yōu)先考慮的是中心城區(qū)向外輻射的長度，一些常規(guī)擁堵的線路，原本可以通過盡快建設(shè)加密線來緩解，但現(xiàn)實(shí)中卻往往不會優(yōu)先考慮?！毙は枵J(rèn)為，北京地鐵建設(shè)的里程雖然增長較快，但并非完全依據(jù)市場的需求而建，數(shù)量與質(zhì)量并不對等。

很顯然，地鐵票價(jià)后半程的改革方向已非常清晰，在發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)作用的同時，還需同步調(diào)整交通乃至城市的治理模式，放開地鐵及類似公共產(chǎn)品的市場化投資管制，并適時對城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)布局做出相應(yīng)的戰(zhàn)略調(diào)整。

這樣的后半程改革，什么時候到位了，地鐵票價(jià)的調(diào)整才不會成為人們反復(fù)討論的熱門話題。