我國市場監(jiān)管領(lǐng)域大部制改革設(shè)計研究

[摘 要]政府市場監(jiān)管組織設(shè)置是否科學(xué)合理對市場經(jīng)濟的良好運行起著至關(guān)重要的作用。本文通過分析當(dāng)下我國中央政府市場監(jiān)管領(lǐng)域機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀、問題，以及我國地方政府在市場監(jiān)管領(lǐng)域的典型改革經(jīng)驗和吸取國外監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出我國監(jiān)管機構(gòu)大部制改革的建議。

[關(guān)鍵詞]市場監(jiān)管；大部制；改革

[中圖分類號]D63 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）02 — 0033 — 02

[收稿日期]2014 — 01 — 12

[作者簡介]來麗鋒（1980—），男，山東莒縣人。博士研究生，講師，研究方向：政府改革理論與實踐。

當(dāng)前我國市場經(jīng)濟正處在深度轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟活動中“亂象叢生”，存在著經(jīng)濟活動主體失德，政府管理失靈的現(xiàn)象，這種雙重的失靈，導(dǎo)致了市場經(jīng)濟運行中存在著這樣那樣的問題，因此政府在市場監(jiān)管領(lǐng)域進行大部制改革，建立有權(quán)威的、統(tǒng)一的市場監(jiān)管機構(gòu)顯得尤為迫切。

一、我國中央層面市場監(jiān)管機構(gòu)的現(xiàn)狀及問題

目前，我國中央層面承擔(dān)市場監(jiān)督管理職責(zé)的部門和組織較多，從現(xiàn)行的監(jiān)管分工看，有以下幾類：一是綜合市場監(jiān)管部門——國家工商行政管理總局。二是專項市場監(jiān)管部門〔1〕——中華人民共和國海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局。三是專業(yè)市場監(jiān)管部門〔2〕——中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、國家電力監(jiān)管委員會。除此之外，中央的各行業(yè)主管部門，在現(xiàn)有職權(quán)范圍內(nèi)，也擔(dān)負著市場監(jiān)管的職能。因此，這種“九龍治水”的機構(gòu)設(shè)置方式造成了市場監(jiān)管領(lǐng)域問題。

（一）監(jiān)管權(quán)分散

中央層面的機構(gòu)設(shè)置分散，導(dǎo)致了監(jiān)管權(quán)力的分散，主要表現(xiàn)在兩個層面，一是同一監(jiān)管權(quán)分設(shè)在不同的監(jiān)管機構(gòu)里。比如，食品監(jiān)管領(lǐng)域，則由農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家工商總局、衛(wèi)生部、國家食品藥品監(jiān)督管理局以及國家標(biāo)準化委員會按照一個環(huán)節(jié)由一個部門負責(zé)的分工原則共同行使監(jiān)管權(quán)。〔3〕這種“九龍治水”的分權(quán)架構(gòu)提高了監(jiān)管成本、降低了監(jiān)管效率，加大了監(jiān)管難度，與此同時，各監(jiān)督機構(gòu)間遇到利益則爭，遇到問題則相互推諉，更為嚴重的是責(zé)任不明，導(dǎo)致了出了問題無人負責(zé)，無人管理和處理，以致有些問題長期得不到解決。二是有些產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管權(quán)被切割給不同監(jiān)管機構(gòu)。比如，金融領(lǐng)域的監(jiān)管就是由證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會三個機構(gòu)來共同監(jiān)管，這樣就缺乏統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)，會造成一些監(jiān)管漏洞和監(jiān)管中的爭功諉過。

（二）政企、政監(jiān)合一

我國政府有些行業(yè)還沒有實現(xiàn)政企分離，政監(jiān)分離，它們既是監(jiān)管者，也是經(jīng)營者，更有甚者還是政策制定者，它們的角色之間沒有進行分析，反而是角色之間重合與加強，進一步使市場監(jiān)管空置、乏力。最典型的是廣播、電視和一些地方的城市公用事業(yè)。以鐵道部與鐵路總公司未分離之前為例，當(dāng)時鐵道部既是政策制定者、也是鐵路的經(jīng)營者，同時還是鐵路行業(yè)的監(jiān)管者，鐵道部集這三種角色于一身。在這種情景下，容易導(dǎo)致監(jiān)管虛置，甚至是沒有監(jiān)管，那么導(dǎo)致的后果是自利性的增強，消費者利益的受損。因此，專業(yè)市場監(jiān)管常常會受到高層政治博弈的影響，特別是已經(jīng)形成的壟斷利益集團的牽制，從而出現(xiàn)“老子袒護兒子”的現(xiàn)象出現(xiàn)，那么公平的市場環(huán)境就無從談起，社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)就會出現(xiàn)阻力。

（三）人力資源配置不合理

人是最終的執(zhí)行者，再好的政策法規(guī)，沒有專業(yè)的人才去執(zhí)行，那么政策法規(guī)也很難落地，政策效果就無從保障。我國的市場監(jiān)管領(lǐng)域同樣需要專業(yè)的行業(yè)監(jiān)管人才。但目前我國監(jiān)管機構(gòu)的人力資源配置不盡合理。我國現(xiàn)有的監(jiān)管人才主要是原有部委的行政工作人員，這些人員很多是從事事務(wù)性工作，對行業(yè)監(jiān)管欠缺專業(yè)的知識和才能，這樣容易造成一些不良后果：一是會出現(xiàn)以管理代替監(jiān)管的現(xiàn)象；二是監(jiān)管機構(gòu)受被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)“規(guī)制俘虜”。因為監(jiān)管機構(gòu)不懂行業(yè)規(guī)則及現(xiàn)實運行，它們制定的規(guī)制法則要依賴所在產(chǎn)業(yè)來提供數(shù)據(jù)和現(xiàn)實支持，這種情況下容易產(chǎn)生“規(guī)制俘虜”現(xiàn)象。比如，在實踐中，自然壟斷行業(yè)的價格聽證會往往演變成企業(yè)單方面的“信息發(fā)布會”以及最后的“逢聽必漲”現(xiàn)象就反映了這一問題?！?〕

二、地方政府在市場監(jiān)管領(lǐng)域的改革

我國市場監(jiān)管領(lǐng)域的問題，促使一些地方在市場監(jiān)管領(lǐng)域體制改革方面，這些地方政府進行了先行先試，有一些好的經(jīng)驗和做法經(jīng)驗。這些地方政府改革的主要措施是在地方的工商局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、知識產(chǎn)權(quán)局及其他職能部門的安全監(jiān)管機構(gòu)和職能的基礎(chǔ)上組建統(tǒng)一的市場監(jiān)督管理局（市場安全監(jiān)督局）。比如，2009年8月，作為全國改革實驗區(qū)的深圳市為了理順市場監(jiān)管體制，對市場監(jiān)管領(lǐng)域進了的大部制改革，成立了市場監(jiān)督管理局（知識產(chǎn)權(quán)局）。深圳市市場監(jiān)管領(lǐng)域的大部制改革將原來的工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、知識產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)，以及衛(wèi)生局餐飲環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)整合劃入市場監(jiān)督管理局。調(diào)整后食品安全監(jiān)管由目前的衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食品藥品5個部門減為衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管3個部門負責(zé)，知識產(chǎn)權(quán)保護由目前的工商、知識產(chǎn)權(quán)兩個部門負責(zé)減為市場監(jiān)管一個部門負責(zé)。改革后，深圳市市場監(jiān)督管理局的監(jiān)管職責(zé)涵蓋了原工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、知識產(chǎn)權(quán)（商標(biāo)、專利、版權(quán)）、物價、餐飲監(jiān)管（其他地區(qū)屬于食品藥品監(jiān)督管理局或者衛(wèi)生局的職能）、酒類產(chǎn)品監(jiān)管等部門職責(zé)。深圳市市場監(jiān)督管理局，初步實現(xiàn)了“大市場、大監(jiān)管”體制。

再比如，順德區(qū)政府在整合了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、工商行政管理局、文體廣電新聞出版局的文化許可及文化綜合執(zhí)法機構(gòu)、衛(wèi)生局的食品安全衛(wèi)生許可和餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管機構(gòu)、食品藥品監(jiān)督管理局的食品藥品安全協(xié)調(diào)機構(gòu)、經(jīng)濟貿(mào)易局的旅游市場管理、生豬屠宰管理的機構(gòu)、農(nóng)業(yè)局的農(nóng)業(yè)市場管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上成立了市場安全監(jiān)督局。

廣東的兩地的改革打破了原先的市場監(jiān)管機構(gòu)林立、職能分割，各自為政的現(xiàn)象，打通了市場監(jiān)管的鏈條，整合了市場監(jiān)管的機構(gòu)和職能，為有效的進行市場監(jiān)督提供了組織保障和制度保障。

三、域外市場監(jiān)管領(lǐng)域機構(gòu)設(shè)置情況

它山之石，可以攻玉，國外市場監(jiān)管領(lǐng)域的機構(gòu)及職能設(shè)置為我們提供了鏡鑒，本文就簡單列舉德國和美國市場監(jiān)管領(lǐng)域的機構(gòu)設(shè)置情況，以為我們的改革提供借鑒與啟發(fā)。

（一）德國監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置

德國市場監(jiān)管機構(gòu)，主要包括：聯(lián)邦經(jīng)濟部、聯(lián)邦經(jīng)濟法庭、壟斷委員會?！?〕除此之外，德國的行業(yè)協(xié)會及各種消費者保護的NGO組織也擔(dān)負著對市場的監(jiān)管職責(zé)。在德國政府機構(gòu)和社會之間的職能界限分明，各自分工負責(zé)，共同監(jiān)督和管理著市場經(jīng)濟活動的主體，有效的維護了市場秩序。德國的聯(lián)邦經(jīng)濟部下設(shè)包括聯(lián)邦卡特爾局、保險與儲蓄業(yè)監(jiān)督局等在內(nèi)的9個執(zhí)行機構(gòu)，這些執(zhí)行機構(gòu)推行國家通過的各項政策，以保障市場按照法治的規(guī)則運行；同時，負責(zé)協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構(gòu)之間關(guān)于經(jīng)濟方面的工作，從而保障市場監(jiān)管政策與措施的統(tǒng)一性。

（二）美國監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置

美國有是世界上最嚴格市場監(jiān)管國家之一，美國的市場監(jiān)管機構(gòu)擁有獨立的權(quán)力，采取的機構(gòu)形式是獨立的監(jiān)督管理委員會制度，擁有聯(lián)邦級的獨立監(jiān)管機構(gòu)55個，比如，州際商務(wù)委員會（ICC）、聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）、證券交易委員會（SEC）、聯(lián)邦通訊委員會（FCC）等?！?〕這些監(jiān)管機構(gòu)職責(zé)法定，有著獨立的地位和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的權(quán)力。另外，14個內(nèi)閣部門也有一定的監(jiān)管職能。這樣能夠保證監(jiān)督管理機構(gòu)獨立統(tǒng)一的行使市場監(jiān)管權(quán)，已達到市場監(jiān)管的政策設(shè)計初衷。

三、我國監(jiān)管領(lǐng)域下一步大部制改革的設(shè)計建議

在借鑒國外市場機構(gòu)設(shè)置和國內(nèi)改革的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，我們要加強市場監(jiān)管領(lǐng)域的大部制改革，具體措施如下。

（一）大力整合職能

打破產(chǎn)業(yè)監(jiān)管和分段監(jiān)管的傳統(tǒng)劃分，整合相關(guān)主管機關(guān)的職責(zé)范圍，對性質(zhì)相同、相近、相關(guān)產(chǎn)業(yè)或監(jiān)管事項整合，進行“同類項合并”，由單一機構(gòu)監(jiān)管，形成大部門格局。為避免職能簡單機械“物理組合”易導(dǎo)致的舊體制復(fù)歸問題，可以借鑒廣東省2008年以來的經(jīng)驗，即在改革時不再實行職能隨原機構(gòu)走，而是對分散在各個部門的相同、相近、相關(guān)職能進行同類項調(diào)整、合并和重組，使原來一個部門的職能往往被分配到多個部門，一個大部門又幾乎囊括了相同相近相關(guān)領(lǐng)域的所有職能，形成大部門格局。

（二）加強監(jiān)管機構(gòu)的獨立性

監(jiān)管機構(gòu)是市場經(jīng)濟的“裁判”，它必須秉持公平、公正、獨立的地位，為市場經(jīng)濟創(chuàng)造出一個客觀中立的立的市場游戲規(guī)則。因此，獨立性是監(jiān)管機構(gòu)設(shè)計的核心要素，是實現(xiàn)政策的一致性、可信性的重要途徑，因此我國的監(jiān)管機構(gòu)必須實現(xiàn)政企分離、政監(jiān)分離。我們可以借鑒經(jīng)合組織（OECD）在成員國的經(jīng)驗，通過下列機制提升監(jiān)管機構(gòu)的獨立性：（1）監(jiān)管機構(gòu)在制度上必須與負責(zé)政策制定的部會有所區(qū)隔；（2）新的監(jiān)管機構(gòu)委員由最高行政首長任命，經(jīng)國會同意；（3）監(jiān)管機構(gòu)采用合議制，并有任期保障，委員任期交錯；（4）監(jiān)管機構(gòu)有人事任免的自主權(quán)；（5）監(jiān)管機構(gòu)有獨立預(yù)算來源；（6）除依司法程序外，其他行政機關(guān)無權(quán)推翻監(jiān)管機構(gòu)做成的決定。〔7〕

（三）提高監(jiān)管機構(gòu)人員素質(zhì)

監(jiān)管機構(gòu)人員的素質(zhì)直接決定著監(jiān)管是否能夠有效的進行，因此要提高我國監(jiān)管機構(gòu)人員的水平，主要從以下兩個方面進行。一是提高現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)人員的素質(zhì)。監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管專業(yè)性和技術(shù)性較強，因此，首先培訓(xùn)現(xiàn)有的人員的專業(yè)和技術(shù)技能，提高他們的業(yè)務(wù)水平。二是新進人員首重專業(yè)性、技術(shù)性。在選拔監(jiān)管機構(gòu)人才時最好采用“公務(wù)員考試與聘用相結(jié)合”的機制。公務(wù)員的職級、待遇應(yīng)略高于一般行政機關(guān)公務(wù)員，便于吸納專業(yè)人才，并保障監(jiān)管機構(gòu)的穩(wěn)定性；同時應(yīng)賦予監(jiān)管機構(gòu)一定的聘用權(quán)，自行聘用民間不具有公務(wù)員資格的專業(yè)人士，并自行決定此類人員的薪金待遇。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕專項市場監(jiān)管部門側(cè)重于從某一專業(yè)角度對消費品市場、生產(chǎn)資料市場進行監(jiān)管，它與工商局監(jiān)管的領(lǐng)域相同，只是監(jiān)管的內(nèi)容存在差異。專項市場監(jiān)管的特點即在于監(jiān)管內(nèi)容的明確和專一，如商品價格、質(zhì)量、標(biāo)準、技術(shù)要求等。

〔2〕專業(yè)市場監(jiān)管部門是從某一特定市場出發(fā)，對該市場的市場行為進行監(jiān)督管理，它的監(jiān)管范圍大多是金融市場（資金市場）、勞動力市場、房地產(chǎn)市場、技術(shù)市場、信息市場、產(chǎn)權(quán)市場等要素市場，監(jiān)管手段的技術(shù)性強。

〔3〕馬英娟.大部制改革與監(jiān)管組織再造——以監(jiān)管權(quán)配置為中心的探討〔J〕.中國行政管理，2008，（06）.

〔4〕馬英娟.中國政府監(jiān)管機構(gòu)構(gòu)建中的缺失與前瞻性思考——兼議政府監(jiān)管領(lǐng)域“大部門體制”的改革方向〔J〕.河北法學(xué)，2008，（06）.

〔5〕參見德國聯(lián)邦政府網(wǎng)http：//www.bundesregierung.de/Webs/Breg/EN/Homepage/_node.html。

〔6〕參見美國聯(lián)邦政府網(wǎng)站：http：//www.usa.gov/director-y/federal/F.shtml.

〔7〕 OECD.Telecommunications Regulations： Institutional Structures and Responsibilities 〔R〕. 2000.

〔責(zé)任編輯：杜 宇〕