鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保角色矛盾分析

賈鳳姿 劉建濤

〔摘要〕 當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)保角色呈現(xiàn)出四對矛盾：一是 “公共性”與“地方性”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府千方百計(jì)地調(diào)動(dòng)一切資源來完成上級下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而無暇、無力顧及農(nóng)村、農(nóng)民的環(huán)保服務(wù)；二是“缺位”與“越位”，前者使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施及基本的環(huán)境質(zhì)量難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的需求，后者在一定程度上惡化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境；三是“責(zé)任者”與“檢驗(yàn)者”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以正常發(fā)揮作用；四是“小機(jī)構(gòu)”與“大職能”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受體制制約難以全面治理農(nóng)村的環(huán)境污染。

〔關(guān)鍵詞〕 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，環(huán)保角色，矛盾

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2014）02-0074-04

三十多年的改革開放使我國經(jīng)濟(jì)高速運(yùn)行，社會(huì)財(cái)富不斷增長，城市環(huán)境大有改善。與城市相比，農(nóng)村的環(huán)保狀況堪憂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期工作在農(nóng)村的第一線，在農(nóng)村環(huán)境治理中發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)保角色呈現(xiàn)出四對矛盾，影響了其在解決環(huán)保問題上的作為。

一、“公共性”與“地方性”

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在他的著作《社會(huì)成本問題》中分析政府性質(zhì)時(shí)指出，政府在其本質(zhì)上就是一家超級企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地方性是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了具有管理社會(huì)公共事務(wù)，提供社會(huì)服務(wù)的公共屬性外，還具有進(jìn)行自我服務(wù)和追求自身局部利益最大化的地方屬性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者和公共政策的執(zhí)行者，只有在具備一定物質(zhì)基礎(chǔ)條件下才能履行職能，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有追求自身利益的地方訴求。特別是在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理方式改革之后，由于農(nóng)業(yè)稅的取消，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身不是獨(dú)立的財(cái)政單位，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入境況舉步維艱，而縣級財(cái)政往往又很少給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下?lián)墉h(huán)境治理經(jīng)費(fèi)，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理陷入了上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付少而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無收入的尷尬境地。在巨大的財(cái)政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往采用“下海經(jīng)商”的辦法來拓寬財(cái)政收入渠道，公共行政市場化，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公司化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府異化為“利益經(jīng)營者”，政府運(yùn)行帶有明顯的地方經(jīng)濟(jì)人色彩。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“社會(huì)服務(wù)者”的角色源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共性。政府的重要職能之一就是追求公共利益的最大化。農(nóng)村環(huán)境治理與保護(hù)作為一項(xiàng)公共事業(yè)，具有公益性強(qiáng)、無回報(bào)或回報(bào)率小、責(zé)任主體多或重疊等特點(diǎn)，這使得企業(yè)和個(gè)人都不愿投身其中，從而對社會(huì)上的資本難以形成有效的吸引力。因此，作為公眾利益代表的政府在農(nóng)村環(huán)境治理中必須發(fā)揮其統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的主導(dǎo)作用。我國《憲法》明確指出，國家積極地防治污染和其他公害，負(fù)有保護(hù)與改善生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境的責(zé)任。并且我國是社會(huì)主義國家，黨和政府是人民利益的守護(hù)者和代表者，宗旨就是全心全意為人民服務(wù)。環(huán)境問題不僅是發(fā)展問題，更是民生問題，事關(guān)黨和政府的形象和公信力。所以，保護(hù)環(huán)境是社會(huì)主義政府加強(qiáng)社會(huì)管理與公共服務(wù)的重要方面，是一項(xiàng)義不容辭的莊嚴(yán)職責(zé)和重要職能，同時(shí)也是我們黨執(zhí)政為民在環(huán)保領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。因此，基本的不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量是我國環(huán)境保護(hù)的一條底線，是政府應(yīng)當(dāng)提供的一種基本的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任者，又是轄區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的組織者。一方政府保一方平安，就應(yīng)保一方生態(tài)環(huán)境，保一方凈土、一汪清水、一片藍(lán)天?？梢姡l(xiāng)鎮(zhèn)政府必須履行好法律規(guī)定的保護(hù)環(huán)境的職責(zé)，才能成為一名合格的“社會(huì)服務(wù)者”，才能真正成為人民利益的守護(hù)者。

而濃烈的地方趨利性和微弱的服務(wù)意識(shí)的角色矛盾使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保服務(wù)大打折扣。在我國社會(huì)體制改革過程中，政治體制改革明顯滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的組織框架仍然存在，這種垂直控制行政人事體制，將財(cái)稅利潤指標(biāo)進(jìn)行量化分解逐級下達(dá)，是否完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是評價(jià)組織和個(gè)人“政績”的主要標(biāo)準(zhǔn)，這就形成“壓力型”體制，“上級政府把指標(biāo)任務(wù)分派給各個(gè)下級政府，下級政府對于上級政府層層下達(dá)的數(shù)量化任務(wù)沒有任何協(xié)商余地，只能按時(shí)完成，否則便會(huì)面臨‘一票否決的危險(xiǎn)” 〔1 〕。進(jìn)而逐漸形成了以地方經(jīng)濟(jì)增長為主要考核內(nèi)容的政績考核機(jī)制，并且地方領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升也與該地經(jīng)濟(jì)增長呈明顯的正相關(guān)關(guān)系，從而導(dǎo)致了以犧牲環(huán)境為自己撈取政績的普遍現(xiàn)象。因此，硬性的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和微弱的公共服務(wù)意識(shí)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府千方百計(jì)地調(diào)動(dòng)一切資源來完成上級下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而無暇、無力顧及農(nóng)村、農(nóng)民的環(huán)保服務(wù)。

改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種矛盾的現(xiàn)狀，必須打破以GDP為綱的發(fā)展理念和政績考核機(jī)制，建立反應(yīng)環(huán)境要求的社會(huì)發(fā)展體系和評價(jià)體系?？上驳氖?，我們在這方面已經(jīng)作了許多探索和嘗試，黨的十八報(bào)告進(jìn)一步提出：“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。” 〔2 〕

二、“缺位”與“越位”

改革開放以來， “要么搶著管”的重疊管理的“越位”現(xiàn)象或者“要么無人管”的空白管理的“缺位”現(xiàn)象在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層環(huán)保工作中時(shí)常出現(xiàn)。

“缺位”就是該做的不去做，就是“不作為”，就是本應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生產(chǎn)和提供的環(huán)保公共產(chǎn)品和服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒有充分盡職盡責(zé)，甚至在某些環(huán)保領(lǐng)域出現(xiàn)“真空”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村環(huán)保不聞不問，有時(shí)即便是有所問也只是走過場、搞形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保作為缺位具體表現(xiàn)為：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對環(huán)保公益品供給不足，難以滿足人民群眾對基本的環(huán)境質(zhì)量的需求。至今農(nóng)村仍有八千多萬人飲水不安全，由環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件不斷增多，甚至在某些地方出現(xiàn)了《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控十二五規(guī)劃》中所指出的“癌癥村”等嚴(yán)重的健康和社會(huì)問題。環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施幾乎為零。我國農(nóng)村每年有1.2億噸的生活垃圾露天堆放，三百多萬個(gè)村莊的生活污水大部分未經(jīng)處理，就直接排放到自然水體中或通過溝渠排放，經(jīng)自然降解后深入地下，四萬多個(gè)集鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)絕大部分沒有集中的污水處理設(shè)施。二是環(huán)保法律法規(guī)不健全，多個(gè)方面存在無法可依的現(xiàn)象。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)保工作主要還是依靠行政手段去推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)手段和法律手段的運(yùn)用較為欠缺。且鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保法律法規(guī)極不健全，許多環(huán)境治理工作，如農(nóng)村生活污染治理、化肥農(nóng)藥農(nóng)膜防治、養(yǎng)殖業(yè)污染治理等普遍存在無法可依的現(xiàn)象?？梢哉f，目前還沒有出臺(tái)一部獨(dú)立的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)。而且我國現(xiàn)行的環(huán)保法律、法規(guī)與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)主要是基于防治與治理城市和工業(yè)的點(diǎn)源污染而制定的，盡管某些法律法規(guī)對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與治理也有原則性的規(guī)定，但由于太過籠統(tǒng)缺乏具體的可操作性，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有根據(jù)相關(guān)農(nóng)村法律的原則性規(guī)定制定具有法律約束力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境公約或文件，從而導(dǎo)致環(huán)境法律制度在約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染的成效上效果不明顯，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境執(zhí)法上無法可依，在環(huán)保監(jiān)督上處于空白。三是環(huán)保財(cái)力投入低于經(jīng)濟(jì)增長速度，明顯不足。第六次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)要求各級財(cái)政都要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，且公共財(cái)政支出的重點(diǎn)要向環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域傾斜，以加大對環(huán)境保護(hù)的支持，確保環(huán)保投入的增長幅度高于經(jīng)濟(jì)增長的速度。但是實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)政困難，有限的資金基本上都投入到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，投入到鄉(xiāng)村環(huán)保領(lǐng)域的資金非常有限。另外從國家層面來說，根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，環(huán)保投入占到GDP的3%以上，環(huán)境質(zhì)量才會(huì)得到明顯改善，而相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國環(huán)保投入總額僅占GDP收入1.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。且有限的環(huán)保資金重點(diǎn)基本上投入到了工業(yè)、城市污染治理，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍無法獲得資金支持。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保經(jīng)費(fèi)不足，即使發(fā)現(xiàn)了環(huán)境污染問題，往往也是心有余而力不足。

“越位”即“作為過大”，不該做的偏要做，具體表現(xiàn)為：一是大搞環(huán)境形象工程和政績工程。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部不顧群眾需要和當(dāng)?shù)貙?shí)際，在“村容整潔”上大做文章，甚至不惜利用手中的權(quán)力大搞標(biāo)榜政績、勞民傷財(cái)?shù)沫h(huán)境形象工程，以達(dá)到個(gè)人或小團(tuán)體的目的和利益。二是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染企業(yè)說情、辯護(hù)，甚至隱瞞。一些污染企業(yè)本身就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府千方百計(jì)“招商引資”來的，因此，在某些情況下排污企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往在私下進(jìn)行權(quán)錢交易，形成一個(gè)利益直接相關(guān)的共同體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的GDP往往就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績，污染企業(yè)的利益在一定程度上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益，這種政績直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員們升遷，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要么公開為排污企業(yè)辯護(hù)和隱瞞，要么對上級環(huán)保部門要求的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”企業(yè)網(wǎng)開一面。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保角色的“缺位”使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施及基本的環(huán)境質(zhì)量難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的需求，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保缺色的“越位”又在一定程度上惡化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“缺位”與“越位”的角色沖突必須轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和資源節(jié)約型與環(huán)境友好型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，加快農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供基本的環(huán)境公共產(chǎn)品與基礎(chǔ)設(shè)施，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供宜居的符合生產(chǎn)、生活基本要求的環(huán)境質(zhì)量。

三、“責(zé)任者”與“檢驗(yàn)者”

我國政府治理能力所要達(dá)到的目標(biāo)就是最終建立高效、合法、透明的善治政府。善治政府由諸多要素構(gòu)成，其中一個(gè)重要的要素就是承擔(dān)責(zé)任的能力，因此，“責(zé)任者”是政府的一個(gè)重要角色。同時(shí)政府還具有“檢驗(yàn)者”的角色，即檢查、驗(yàn)收下級政府或本級政府各項(xiàng)事務(wù)及其執(zhí)行情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國的基層政府，在環(huán)保領(lǐng)域也具有“責(zé)任者”與“檢驗(yàn)者”的雙重角色。政府的環(huán)保職能部門依據(jù)憲法和相關(guān)環(huán)境法律，依據(jù)審批制度和環(huán)境影響評價(jià)制度的實(shí)施來進(jìn)行檢查和驗(yàn)收以預(yù)防新的污染的產(chǎn)生，通過行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)對污染的控制，最終達(dá)到對法人和個(gè)人實(shí)行環(huán)境管理的目的，因而政府是環(huán)境管理的檢驗(yàn)者。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只有極少數(shù)設(shè)有專門環(huán)保機(jī)構(gòu)，大多數(shù)沒有設(shè)立專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)，因此，大多數(shù)環(huán)保部門的職能就轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行事前檢驗(yàn)、事中檢驗(yàn)和事后檢驗(yàn)的重任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成立之前進(jìn)行環(huán)境影響評估，決定其是否成立，并對其成立過程進(jìn)行檢查并驗(yàn)收；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在生產(chǎn)過程中排放的“三廢”即廢渣、廢氣、廢水是否符合法律法規(guī)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保設(shè)施、設(shè)備是否完好，運(yùn)轉(zhuǎn)率是否達(dá)到考核指標(biāo)要求等進(jìn)行定期檢查驗(yàn)收；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)造成的環(huán)境損害，事后采取的責(zé)令停產(chǎn)治理、追究刑事責(zé)任、經(jīng)濟(jì)處罰等環(huán)境污染整治措施進(jìn)行監(jiān)督。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村工業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)予以適度的干預(yù)，可以糾正個(gè)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行為的“外部不經(jīng)濟(jì)性”和“公地悲劇”的發(fā)生。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又是環(huán)境問題的責(zé)任者。因?yàn)榄h(huán)境問題常常會(huì)引發(fā)污染主體和損害對象之間的環(huán)境糾紛，這種糾紛包括發(fā)生在制造污染的污染主體與受損害對象之間的糾紛和發(fā)生在環(huán)境管理部門和受制裁的企業(yè)主體之間的糾紛兩種類型。因此，在符合法定程序的前提下，公開、公平、公正地處理環(huán)境問題及其糾紛，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本責(zé)任和義務(wù)，也是善治政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。

但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)的責(zé)任者與檢驗(yàn)者的角色矛盾時(shí)常發(fā)生。對于設(shè)有專門環(huán)保機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，環(huán)保職能部門由于追求其自身利益，往往使得其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理的實(shí)際運(yùn)作過程中，在對自身角色定位與目標(biāo)的選擇上也在一定程度上會(huì)隨之發(fā)生偏離。這種偏離會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)用鄉(xiāng)村公用利益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染部門或企業(yè)進(jìn)行交換，以換取本機(jī)構(gòu)的小利益。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)部門，它要受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)大局。但是現(xiàn)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，仍把經(jīng)濟(jì)增長放在第一位，環(huán)境管理放在第二位。在許多情況下，許多對環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支柱。因此，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與環(huán)境指標(biāo)相沖突時(shí)，往往為了確保經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以犧牲環(huán)境指標(biāo)。對于沒有專門環(huán)保機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接履行環(huán)保部門的職責(zé)，為了本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入，對一些污染嚴(yán)重的企業(yè)在多數(shù)情況下也是睜一只眼閉一只眼，不會(huì)采取強(qiáng)硬措施，從而助長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境污染。另外，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染企業(yè)和受污染的損害人發(fā)生環(huán)境糾紛時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任者和檢驗(yàn)者的角色也時(shí)常發(fā)生沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一身兼二任，既是責(zé)任者，有責(zé)任公正處理污染企業(yè)和損害人間的糾紛，同時(shí)又是檢驗(yàn)者，督促并檢查污染企業(yè)賠付損害人經(jīng)濟(jì)損失。如能公正地處理污染企業(yè)和損害人之間的環(huán)境糾紛，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任者和檢驗(yàn)者的角色就是統(tǒng)一的；反之，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于強(qiáng)勢，漠視弱勢，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任者和檢驗(yàn)者的角色就是分離的、沖突的，從而難以正常發(fā)揮作用。

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任者和檢驗(yàn)者的角色沖突要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須加強(qiáng)黨的宗旨意識(shí)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)同步，使環(huán)境公平公正真正貫徹到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，切實(shí)維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的環(huán)境權(quán)益。

四、“小機(jī)構(gòu)”與“大職能”

目前我國環(huán)境保護(hù)與管理制度和農(nóng)村面源污染特點(diǎn)有許多不兼容性，城鄉(xiāng)環(huán)保差距十分明顯，主要表現(xiàn)在輕農(nóng)村、重城市，輕農(nóng)業(yè)、重工業(yè)，輕面源、重點(diǎn)源。這主要是因?yàn)檫@種環(huán)保體制是針對城市工業(yè)的點(diǎn)源污染特點(diǎn)建立的。這種狀況導(dǎo)致我國的環(huán)保體制呈現(xiàn)出獨(dú)特性，具體來說就是中央環(huán)保機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大、人才充足、裝備優(yōu)良、執(zhí)行能力強(qiáng)，但自中央以下，隨著等級的降低，環(huán)保機(jī)構(gòu)無論是在規(guī)模、人才方面還是在裝備和執(zhí)行力等方面都在逐級下降，從中央到地方呈現(xiàn)出一種倒金字塔結(jié)構(gòu)。全國多數(shù)省級環(huán)保部門并沒有設(shè)置負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)保的專門機(jī)構(gòu)，縣級環(huán)保部門的工作力量就更為薄弱。 “目前我國縣級政府環(huán)保部門人員編制平均只有21人～25人左右” 〔3 〕，至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，則大多數(shù)沒有專門負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)保的人員與崗位，甚至也沒有配備相應(yīng)的環(huán)保技術(shù)裝備與專職的環(huán)保工作人員。環(huán)保咨詢無處問，污染事故無人管，小污染企業(yè)更是無人統(tǒng)計(jì)和管理，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度非常薄弱，這就是我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保管理體制現(xiàn)狀的真實(shí)寫照。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：“全國四萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保人員極為匱乏。盡管近年來一些地方設(shè)立了環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，從事環(huán)保的人員有所增加，但是仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足實(shí)際需要。很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)境管理人員基本空缺，村級組織公共職能弱化，農(nóng)村公共環(huán)境無人管，也管不了。” 〔4 〕因此，我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與管理主要的問題就是缺乏科學(xué)而詳細(xì)的規(guī)劃，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尚未建立起預(yù)防和解決環(huán)境污染的環(huán)保機(jī)構(gòu)與機(jī)制。

而與此同時(shí)，由于我國農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝谥羞€占多數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)污染和生活污染的特殊性使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)保職能往往超過本身的負(fù)荷?？梢哉f，農(nóng)村環(huán)境污染與城市工業(yè)的點(diǎn)源污染不同，農(nóng)村污染主要表現(xiàn)為污染面廣而散，污染源小而多，可以說每家每戶都是污染源。從種類來看，有土壤污染、空氣污染、固體廢物污染、水污染等。從來源看，有生活垃圾、污水污染、化肥和農(nóng)藥污染、禽畜糞便污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身的污染與城市工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的污染等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄屬的農(nóng)村環(huán)境污染總體上呈現(xiàn)出面源污染和點(diǎn)源污染共存、二次污染與各種新舊污染相互交織、工業(yè)污染與生活污染疊加、城市及工業(yè)污染逐漸向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的態(tài)勢。同時(shí)，農(nóng)村環(huán)境污染呈信息零散且分布廣、難以收集的現(xiàn)狀導(dǎo)致縣級及其以上環(huán)保部門常常無法及時(shí)準(zhǔn)確地獲取污染的真實(shí)信息，往往是鞭長莫及、無暇顧及。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作者長期生活和工作在農(nóng)村第一線，不僅要匯集農(nóng)村污染物的分布、狀況等信息，向上級匯報(bào)，同時(shí)還要擔(dān)負(fù)著治理點(diǎn)源污染和面源污染的環(huán)保職能。第一次全國污染源普查結(jié)果顯示，我國農(nóng)業(yè)源排放的主要污染物數(shù)量已經(jīng)占全國的半壁江山，其中，化學(xué)需氧量、總磷、總氮、分別占到排放總量的44%、67%、57%。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理農(nóng)村污染中的職責(zé)更加重大。但是正如上面所述，由于絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏必要的監(jiān)察、監(jiān)測設(shè)備，沒有專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)，環(huán)保人員較為缺乏，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員難以全面系統(tǒng)地搜集農(nóng)村分散的污染信息，從而難以全面治理農(nóng)村的環(huán)境污染。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“小機(jī)構(gòu)”與“大職能”的角色矛盾必須要突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理的體制制約，必須積極推動(dòng)縣級環(huán)保機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，并且在完善市轄區(qū)環(huán)保派出機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，努力探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，建立相應(yīng)的環(huán)保隊(duì)伍與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保農(nóng)村環(huán)境污染治理工作有條不紊地開展。

總之，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村環(huán)保角色的矛盾狀況，迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，探索適合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的環(huán)境治理模式，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)保同步協(xié)調(diào)發(fā)展，開展農(nóng)村污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)村環(huán)保適用技術(shù)的研究。特別是要加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境立法進(jìn)程，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保制度建設(shè)。十八屆三中全會(huì)指出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度?！?〔6 〕因此，要用制度這個(gè)具有根本性全局性的措施來保護(hù)、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境，推動(dòng)建立“兩型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。唯其如此，才能把一個(gè)生態(tài)文明的“美麗鄉(xiāng)村”載入農(nóng)民心靈，托起一個(gè)天朗氣清的“美麗中國”。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕姚榮杰.新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能失位的肇因探析〔J〕.平頂山學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（6）.

〔2〕胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗〔N〕.人民日報(bào)，2012-11-09.

〔3〕胡雙發(fā).政府環(huán)境管理模式與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的不兼容性分析〔J〕.生態(tài)環(huán)境與保護(hù)，2008（9）.

〔4〕文 雯.污染排放總量大 環(huán)保機(jī)構(gòu)不健全 治理資金不穩(wěn)定 盡快形成農(nóng)村污染治理制度〔N〕.中國環(huán)境報(bào)，2010-03-11.

責(zé)任編輯 周 榮