淺談土地出讓金凈收益對農(nóng)田水利建設(shè)的作用

李夏珍

[摘 要]我國各地統(tǒng)一按照當(dāng)年實際繳入地方國庫的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)取得的土地出讓收入，扣除當(dāng)年從地方國庫中實際支付的征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出等相關(guān)成本性支出項目后，按10%計提農(nóng)田水利建設(shè)資金。這是對水利發(fā)展的重大政策利好，有效解決了寧德市農(nóng)田水利建設(shè)資金長期緊缺的短板問題。

[關(guān)鍵詞]土地出讓金凈收益；農(nóng)田水利建設(shè)；寧德市

[中圖分類號]F283 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）4-0107-02

1 寧德市農(nóng)田水利建設(shè)基本情況

改革開放以來，中央、省級比較重視“大江大河”的治理，而在農(nóng)灌水庫建設(shè)投入上明顯不足，從而導(dǎo)致水利建設(shè)中的布局“錯位”，基層政府又因資金不足而難以投入。同時，由于市場化條件下的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資大、見效慢，致使政府官員追求任期政績的激勵。從經(jīng)濟(jì)動力來講，地方政府沒有多少積極性去投資搞農(nóng)田水利建設(shè)，還常常把支持農(nóng)田水利建設(shè)的資金挪作他用，導(dǎo)致一些地方農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后，近年來頻繁發(fā)生嚴(yán)重的洪澇干旱災(zāi)害，如2010年我國干旱覆蓋范圍之廣、持續(xù)時間之長、災(zāi)害損失之重；2011年年初全國多個省份冬春連旱。這些災(zāi)害都凸顯水利設(shè)施尤其是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響重大的中小型水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱、欠賬太多。

寧德作為福建的老區(qū)、蘇區(qū)，長期以來受經(jīng)濟(jì)條件的制約，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是防災(zāi)抗災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱。全市重要江河綜合防洪減災(zāi)體系還不完善，賽江、霍童溪等流域缺少控制性防洪樞紐工程。城市防洪排澇能力比較弱，每逢臺風(fēng)或強(qiáng)降雨，城區(qū)往往出現(xiàn)內(nèi)澇。目前全市還有79座小型水庫和85條98千米海堤需要加固，農(nóng)村還有92萬人飲水安全問題沒有得到有效解決。二是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)明顯滯后。部分農(nóng)田水利工程由于建設(shè)年代久遠(yuǎn)，等級不高、配套不全，加上長期以來缺少管護(hù)，導(dǎo)致設(shè)施損壞、功能退化、效益低下。

導(dǎo)致寧德水利基礎(chǔ)設(shè)施滯后最主要的原因就是地方投入嚴(yán)重不足。目前寧德所有的水利建設(shè)項目，都必須作前期規(guī)劃、設(shè)計、申報，且需要有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。按照項目總投資的3%～5%收費，一個項目前期投入往往要花費幾十萬元甚至上百萬元。有的縣財力比較弱，再加上對水利前期工作重視不夠，投入不足，影響了項目的申報和建設(shè)。除此之外，中央針對不同類型、不同性質(zhì)的水利項目，大部分都是按一定比例給予補助，剩余的部分要求地方自籌。如小型農(nóng)田水利重點縣和中小河流項目中央補助60%，地方要配套40%；海堤強(qiáng)化加固中央補助40%，地方要配套60%；農(nóng)村安全飲水中央補助75%，地方要配套25%。近年來，財力相對較強(qiáng)的福鼎、福安等沿?？h市陸續(xù)加大了地方配套力度，但是一些財力比較弱的縣市特別是山區(qū)縣配套資金難以落實，導(dǎo)致一些水利項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到要求。

2 土地出讓金凈收益對寧德水利發(fā)展的推動作用

中央出臺了新中國成立以來第一個關(guān)于水利的一號文件，明確了從土地出讓凈收益提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，寧德水利改革發(fā)展迎來了又一個春天。在這樣的歷史機(jī)遇的大背景、大環(huán)境下，寧德市各級政府和部門認(rèn)真落實一號文件精神，市、縣兩級都出臺了實施意見，制定了土地出讓金凈收益提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的具體辦法。各縣（市、區(qū)）政府除計提土地出讓金凈收益來保證資金投入外，還積極整合了各涉農(nóng)部門的資金用于農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。如農(nóng)綜發(fā)項目、土地整理項目、糧食功能區(qū)建設(shè)、中央水利重點縣項目等，并加強(qiáng)了資金管理，確保計提劃撥、預(yù)算管理和定向使用各環(huán)節(jié)的資金安全。2011年寧德市土地出讓金凈收益共提取3872萬元，2012年提取6853萬元，重點傾斜安排于屏南、壽寧、蕉城、周寧四個中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)，通過“小農(nóng)水”項目的實施，使項目所在地農(nóng)村生產(chǎn)條件明顯改善，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收。

如古田縣城西街道蘇洋村是緊鄰城關(guān)的一個村，這里700多畝土地生產(chǎn)的蔬菜每天供應(yīng)到古田城關(guān)及周邊地區(qū)，在上游本來有一個三埕壩的灌渠，但是2011年“6·18”洪水中被沖毀?！笆刂鴾锨?，沒有水”這個問題一直以來困擾著蘇洋村，由于灌渠被毀，加上原有的U形槽由于滲水嚴(yán)重，離溝渠遠(yuǎn)的地方，用水根本得不到保證。蘇洋村被列入古田縣小型水利建設(shè)點后，村里充分利用中央、省里補助資金以及市縣土地出讓金凈收益提取資金，發(fā)動群眾通過“一事一議”，重新修建了田間渠道，農(nóng)田灌溉問題得到徹底解決。

又如周寧縣泗橋鄉(xiāng)泗橋溪是緊鄰泗橋鎮(zhèn)區(qū)的河道，由于河岸年久失修，雜草叢生，污水垃圾遍地，蚊蠅滋生，成了一條許多人都不敢親近的河流，更談不上取水灌溉了。列入中央小農(nóng)水重點縣建設(shè)后，在上級資金的支持下，泗橋鄉(xiāng)對河道進(jìn)行整修，在河道邊建設(shè)引水灌溉管道，河道重新恢復(fù)了灌溉功能。

在水利投入不斷加大的同時，寧德水利事業(yè)也取得巨大的飛躍，全市興建了一大批以增強(qiáng)防洪抗災(zāi)能力為重點的水利基礎(chǔ)設(shè)施，形成了一定規(guī)模的蓄、引、提并舉，除害興利并重的水資源開發(fā)利用和水利抗災(zāi)防御體系，截至2012年年底，全市已建成?。ǘ┬鸵陨纤畮?60座，蓄水總庫容24億立方米；建成堤防總長度580千米，保護(hù)耕地面積34.18千公頃，保護(hù)人口113.9萬人；修建萬畝以上灌區(qū)14處，灌溉面積23萬畝，50～1萬畝的灌區(qū)6071處，灌溉面積137萬畝；修建塘壩831處，總?cè)莘e1776萬立方米。

3 土地出讓凈收益提取使用過程中存在的問題

（1）地方自主性大、缺乏有效監(jiān)控。從土地出讓凈收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，按照目前全國每年土地出讓金收益算，10%就是700億元左右。由于土地出讓收益大多掌握在市、縣政府，當(dāng)前各級政府多有負(fù)債，土地出讓金維系政府運轉(zhuǎn)作用日益突出，各級政府真正提取多少真金白銀用于農(nóng)田水利還得看當(dāng)?shù)貙嶋H的經(jīng)濟(jì)情況，而中央和省并沒有多少有效的控制手段，提取10%的政策未能不折不扣有效落實。

（2）計提標(biāo)準(zhǔn)不一、區(qū)間差異較大。就寧德而言，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的水利基礎(chǔ)相對較好的福鼎、福安、霞浦等沿海地區(qū)，土地出讓收益可能很高，如2012年寧德市土地出讓金凈收益提取10%農(nóng)田水利建設(shè)的數(shù)字顯示，福鼎市提取600多萬元，福安市提取2700多萬元，霞浦縣提取800多萬元，但是水利基礎(chǔ)設(shè)施欠賬嚴(yán)重的壽寧、周寧、柘榮等山區(qū)縣，城市化率很低，土地出讓收益也相對較少，如2012年壽寧縣提取180萬元、周寧縣提取112萬元、柘榮縣僅提取47萬元，計提不到位導(dǎo)致地區(qū)間的差異較大。

（3）使用范圍界定不清，各地用途不一。按照規(guī)定，土地出讓金凈收益中提取10%要用于小型農(nóng)田水利設(shè)施等建設(shè)，不得用于人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等經(jīng)常性開支。但從目前了解情況看，一些地方?jīng)]有嚴(yán)格按照使用范圍計提使用，如有的縣市提取資金用于河道整治，有的縣市用于城區(qū)自來水改造，有的縣市用于前期工作經(jīng)費。資金渠道分散導(dǎo)致土地出讓金提取的這部分資金未能全部有效用于農(nóng)田水利建設(shè)。

（4）資金整合難度大，使用效率低。與投入渠道同樣重要的是農(nóng)田水利建設(shè)資金的整合機(jī)制。從調(diào)研情況看，農(nóng)田水利建設(shè)直接投入項目有九項，涉及國家七八個部門和更多的運行環(huán)節(jié)。其中國家發(fā)改委和水利部負(fù)責(zé)大型灌區(qū)續(xù)建配套、節(jié)水改造、灌排泵站改造等項目；財政部和水利部負(fù)責(zé)小型農(nóng)田水利建設(shè)補助專項資金；國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中低產(chǎn)田改造項目；國土部和財政部負(fù)責(zé)土地開發(fā)整理項目；國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)大型商品糧基地和優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程項目等。由于涉及部門較多，所以資金整合難度大，勢必會影響資金使用效率，且項目監(jiān)督評估難度大。

4 加大土地出讓金凈收益政策落實力度的建議

大規(guī)模的水利建設(shè)，資金是關(guān)鍵，嚴(yán)格落實土地出讓凈收益中提取10%的政策顯得尤為重要。

（1）實行縱向統(tǒng)籌。由于各地政府土地出讓金肥瘦不均，水利建設(shè)資金需求也不一定對應(yīng)，沿海縣經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，水利基礎(chǔ)設(shè)施也相對較好，而山區(qū)縣底子弱，水利欠賬也較多，要有效落實土地出讓凈受益10%用于農(nóng)田水利建設(shè)這一政策，必須對一部分土地出讓凈收益進(jìn)行統(tǒng)籌二次分配，由中央或省級進(jìn)行統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付，平衡區(qū)域間的差異，有效進(jìn)行互補。

（2）完善預(yù)算制度。各地要建立健全農(nóng)田水利建設(shè)資金預(yù)決算管理制度，將農(nóng)田水利建設(shè)資金收支預(yù)算納入土地出讓收支預(yù)算管理范圍，并在土地出讓收支預(yù)算中予以單列反映。地方各級財政部門在安排農(nóng)田水利建設(shè)支出預(yù)算時，要統(tǒng)籌考慮公共預(yù)算資金來源，避免同類農(nóng)田水利建設(shè)項目重復(fù)安排資金。

（3）嚴(yán)格使用范圍。要認(rèn)真按照財政部、水利部《關(guān)于從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項的通知》要求，足額提取、定向使用，嚴(yán)禁跨項目使用。土地出讓凈收益中提取10%重點要用于小型農(nóng)田水利設(shè)施、田間工程和灌區(qū)末級渠系的新建、修復(fù)、續(xù)建、配套、改造；山丘區(qū)小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設(shè)；發(fā)展節(jié)水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等技術(shù)以及牧區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)等。

（4）建立督查機(jī)制。各級財政、水利、審計、監(jiān)察部門要加強(qiáng)對市縣土地出讓金凈收益計提比例、總量和使用情況的監(jiān)督檢查，建立長效監(jiān)督機(jī)制，定期組織抽查，對落實不力的地方政府應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)，約束地方把資金落到實處。

參考文獻(xiàn)：

[1]上方劍.土地出讓金必須10%用于農(nóng)田水利[N].投資者報，2011-07-12.

[2]杜宇.土地出讓收益政策要注重實效[EB/OL].人民網(wǎng)2011-08-10.