淺析地方國庫現(xiàn)金管理的困境與改革策略

薛英

[摘要]地方國庫現(xiàn)金管理是國家財政預(yù)算執(zhí)行的重要手段，對于促進經(jīng)濟發(fā)展和提高資金使用效率具有重要的價值。然而，當(dāng)前我國地方國庫資金管理過程中仍然面臨著一系列的實踐困境，比如地方預(yù)算編制困境制約地方國庫現(xiàn)金管理的精確性，地方國庫資金管理制度不完善制約管理效率，地方國庫資金管理與現(xiàn)有國債、貨幣政策的協(xié)調(diào)功能問題等。為此，本文嘗試從制度完善的角度探索地方國庫資金管理的改革策略，一是系統(tǒng)完善地方國庫資金管理的制度法規(guī)體系，二是深入推進地方國庫預(yù)算、收支機制建設(shè)，三是大力推進國債管理和貨幣市場的深入變革。

[關(guān)鍵詞]地方國庫；現(xiàn)金管理；困境；改革策略

[中圖分類號]F832[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）40-0127-02

作為市場經(jīng)濟國家，實施地方國庫現(xiàn)金管理具有重要的價值，需要遵循科學(xué)規(guī)范的管理制度，與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的財政活動有機結(jié)合，切實提高地方財政管理的效率，高校的地方國庫現(xiàn)金管理更是貨幣政策與財政政策的有效協(xié)調(diào)配合。在我國市場經(jīng)濟制度不斷完善的背景下，我國地方國庫管理過程中仍然存在一定的困惑，實踐困惑在一定程度上影響著我國市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的有效推進。本文將針對地方國庫資金管理的具體情況進行梳理，發(fā)現(xiàn)其中的問題，并且根據(jù)實際情況提出相應(yīng)的改革策略。

1新形勢下地方國庫現(xiàn)金管理的實踐困境

在我國市場經(jīng)濟逐步完善和成熟的背景下，地方政府推進國庫資金管理的效率，需要充分考慮國內(nèi)外先進的管理經(jīng)驗，同時也要深入分析當(dāng)前地方政府國庫資金管理的實際情況，做到因地制宜，本部分將首先梳理地方國庫資金管理的實踐困境。

1.1地方預(yù)算編制困境制約地方國庫現(xiàn)金管理的精確性

當(dāng)前，我國地方政府國庫資金管理雖然取得了一定的成效，但是因地方預(yù)算編制和執(zhí)行中遇到的問題，導(dǎo)致了地方國庫資金管理精確性收到較大的限制。預(yù)算編制的困境主要表現(xiàn)在政府采購、收支分開、各級部門預(yù)算以及地方國庫資金的支付問題。首先，地方政府的資金預(yù)算方面所采取的基本程序不夠系統(tǒng)和完善，在相應(yīng)資金預(yù)算指導(dǎo)下的資金執(zhí)行問題也不夠規(guī)范，不利于地方國庫資金使用的精確性和效率。其次，在地方資金預(yù)算的收支編制缺乏科學(xué)的方法，在長期、中期和短期的預(yù)算編制過程中沒有系統(tǒng)的分類和設(shè)計，所采取的常規(guī)資金預(yù)算方法所發(fā)揮的效果有限。總之，我國地方政府在國庫資金管理過程中所積累的基礎(chǔ)和方法仍不夠完善，一定程度上影響了國庫資金管理的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

1.2地方國庫資金管理制度不完善制約管理效率

對于國庫資金管理的相關(guān)制度建設(shè)已經(jīng)具有比較豐富科學(xué)的體系和規(guī)范，比如有《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》、《國家金庫條例》、《中國人民銀行法》等相關(guān)規(guī)范性的法律、法規(guī)，然而，針對國庫資金管理的針對性的專門法律仍然不夠明確，缺乏系統(tǒng)性的地方國庫資金管理規(guī)定。在具體的國庫資金管理規(guī)定的執(zhí)行過程中，則會出現(xiàn)相應(yīng)的資金管理運作困境。比如，在地方國庫的設(shè)置中，我國《中國人民銀行法》中明確規(guī)定了中國人民銀行的職責(zé)范圍，其中就包括了中國人民銀行對于國庫管理的職責(zé)規(guī)定，其中預(yù)算法中也明確規(guī)定了地方國庫的設(shè)置是由國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定來確定。限于國庫資金管理法規(guī)的不完善，當(dāng)前地方國庫資金管理中難以有效體現(xiàn)出國庫資金的時間價值，無法有效調(diào)動地方政府對于科學(xué)資金管理的意識。

1.3地方國庫資金管理與現(xiàn)有國債、貨幣政策的協(xié)調(diào)功能問題

回顧我國地方國庫自己管理的發(fā)展歷程，主要采取了定期存款的基本操作方式，其對于現(xiàn)有的財政政策和貨幣政策的影響有待提高。鑒于目前庫款資金較多的實際，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)將現(xiàn)金管理與國債政策緊密結(jié)合起來，根據(jù)庫款余缺情況，有選擇地發(fā)行國債。按照市場化操作后，國庫現(xiàn)金管理應(yīng)考慮不能影響中央銀行的貨幣政策。財政部每一筆大的財政資金收支、每一筆大的現(xiàn)金管理操作，應(yīng)及時與央行交換信息。新的時代背景下，國務(wù)院推行了國庫管理中的國債余額管理制度，一定程度上克服了計劃經(jīng)濟性質(zhì)的發(fā)生額管理的方法。在新的市場經(jīng)濟條件下，還需要繼續(xù)加大對國債管理和國庫資金管理的有效協(xié)調(diào)、密切配合。

2解決地方國庫現(xiàn)金管理問題的改革策略

2.1系統(tǒng)完善地方國庫資金管理的制度法規(guī)體系

為有效解決地方國庫資金管理的實踐困惑，首要任務(wù)是加大對現(xiàn)有國庫資金管理的制度體系建設(shè)，建立健全國庫資金管理的有關(guān)規(guī)定，重點完善《國家金庫條例》、《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》《預(yù)算法》等有關(guān)的法律規(guī)定，切實提高地方國庫資金管理的法律地位。還需要進一步完善我國地方政府國庫資金管理的實踐模式，轉(zhuǎn)變由中央銀行的單一主體管理模式，實現(xiàn)中央人民銀行與各級商業(yè)銀行合作的委托管理模式。為此，相關(guān)政府部門要盡快出臺指導(dǎo)性意見，加強對地方國庫現(xiàn)金管理的規(guī)范與監(jiān)督建議財政部盡快出臺地方國庫現(xiàn)金管理的指導(dǎo)性意見，在滿足地方財政部門一是明確地方國庫現(xiàn)金管理的實施方式?？紤]到我國地域間差別較大，為穩(wěn)妥起見，建議地方國庫現(xiàn)金管理工作采取逐級推廣的方式。

2.2深入推進地方國庫預(yù)算、收支機制建設(shè)

為提高國庫資金管理的效率，需要以建立完善的國庫資金預(yù)算、國庫資金的收支預(yù)測制度為基礎(chǔ)，及時、科學(xué)地推動預(yù)算、收支預(yù)測工作。作為地方國庫資金管理的執(zhí)行單位，各級人民銀行和國庫主管部門要加大對數(shù)據(jù)的研究和分析工作，建立科學(xué)的月、季、年分析制度，形成充分豐富的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。建立完善的預(yù)算、收支制度，還有助于提高國庫資金的現(xiàn)金流，增強對國庫庫存余額的預(yù)算機制，科學(xué)預(yù)測最佳庫底資金存量。同時，要以預(yù)測分析為基礎(chǔ)，積極探索把國庫庫存資金調(diào)控到控制目標(biāo)的手段和方式，地方各級財政部門與人民銀行要密切協(xié)作，力爭將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系，努力實現(xiàn)對財政資金的統(tǒng)一收支、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，有效提高財政資金的完整性和可控性。

2.3大力推進國債管理和貨幣市場的深入變革

隨著國庫資金管理工作的不斷推進，加大國庫資金管理過程中需要充分發(fā)揮國債管理和貨幣市場的深入改革。國債是一種市場交易工具，更是有效的財政籌資工具，更是對國庫資金管理和公開操作的重要手段，國債資金的使用效率問題一方面會影響到市場交易的效率和財政資金籌資的效果，另一方面也會影響到債券市場的定價基準(zhǔn)設(shè)定。為有效配合地方政府的國庫資金管理的工作展開，第一是加大對國債市場的管理和改革，提高國債的資金流動性，逐步統(tǒng)一現(xiàn)有的國債交易所和銀行之間的市場。第二是要完善國債余額管理，優(yōu)化國債期限結(jié)構(gòu)，采取滾動發(fā)行方式大量增加短期國債的發(fā)行量和品種。只有在短期國債市場發(fā)育完善的基礎(chǔ)上，才有可能實現(xiàn)穩(wěn)定國庫現(xiàn)金余額，實現(xiàn)運用短期國債的發(fā)行與買賣平抑國庫現(xiàn)金余額波動的目的。最后，加大對貨幣市場的管理和規(guī)范，逐步完善貨幣市場的有關(guān)制度。不僅要提高貨幣市場的制度設(shè)計水平，有效擴大債券的交易品種和交易規(guī)模，還要進一步提高國債利率的市場化程度，加快培育貨幣市場基準(zhǔn)利率。

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