南京國(guó)民政府對(duì)孫中山憲政思想的背離

李曄曄 孫紅艷

[摘 要]1947年，南京國(guó)民政府標(biāo)榜孫中山的憲政思想，開(kāi)始實(shí)行憲政，從形式上看繼承了孫中山的憲政主張，但從實(shí)質(zhì)上看完全背離了孫中山實(shí)現(xiàn)憲政的途徑、政權(quán)組織形式、黨政關(guān)系、三民主義等憲政主張，結(jié)果沒(méi)能挽救其失敗命運(yùn)。

[關(guān)鍵詞]南京國(guó)民政府;憲政;孫中山

[中圖分類(lèi)號(hào)]K23 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1000-3541（2014）05-0090-05

[收稿日期]2014-06-30

1946年7月，南京國(guó)民政府違背政協(xié)決議，于11月召開(kāi)國(guó)民大會(huì)，12月25日通過(guò)了《中華民國(guó)憲法》。1947年元旦，南京國(guó)民政府頒布了這部憲法。南京國(guó)民政府標(biāo)榜是遵循孫中山憲政思想，從形式上看，南京國(guó)民政府是按照孫中山五權(quán)分立的形式組織中央政府的，但在憲政實(shí)施的具體過(guò)程中，卻背離了中山思想。

一、與孫中山實(shí)現(xiàn)憲政途徑的大相徑庭

孫中山對(duì)于憲政實(shí)施途徑有獨(dú)特設(shè)計(jì)。政實(shí)施前，必須經(jīng)過(guò)軍政、訓(xùn)政階段。該程序設(shè)計(jì)是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索形成的。同盟會(huì)成立不久，孫中山于1906年制定了革命方略，將革命次序分為三期：軍法之治、約法之治、憲法之治，1914年中華革命黨成立時(shí)，又進(jìn)一步演化為軍政、訓(xùn)政、憲政三時(shí)期，“在破壞時(shí)則行軍政，在建設(shè)時(shí)期則行訓(xùn)政。”[1]（p.89）1924年1月，國(guó)民黨一大通過(guò)孫中山起草的《國(guó)民政府建國(guó)大綱》，再次確認(rèn)了軍政、訓(xùn)政、憲政的三階段。訓(xùn)政時(shí)期的主要工作是實(shí)施地方自治，孫中山在革命方略中提出的約法之治，明確規(guī)定了地方自治是革命過(guò)程中必不可少的一個(gè)部分，“每一縣既解軍法之后，軍政府以地方自治權(quán)歸之其地之人民，地方議會(huì)議員及地方行政官皆由人民選舉?！盵2]（p.297）孫中山認(rèn)為：“地方自治者，國(guó)之礎(chǔ)石也，礎(chǔ)不堅(jiān)則國(guó)不固?！盵3]（p.327）《國(guó)民政府建國(guó)大綱》中也強(qiáng)調(diào)：“在訓(xùn)政時(shí)期，政府當(dāng)派曾經(jīng)訓(xùn)練考試合格之員，到各縣協(xié)助人民籌備自治?！盵4]（p.27）

孫中山憲政實(shí)施途徑是以訓(xùn)政來(lái)完成憲政的前期準(zhǔn)備工作的。在此階段完成地方自治，并在地方自治中培育人民行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四項(xiàng)權(quán)利，由地方自治達(dá)成憲政基礎(chǔ)，自下而上順利步入憲政階段。南京國(guó)民政府的憲政實(shí)施過(guò)程表面上按照孫中山設(shè)計(jì)的途徑經(jīng)歷了訓(xùn)政，但實(shí)際上在訓(xùn)政階段并未實(shí)現(xiàn)地方自治，即使如此，仍宣布進(jìn)入憲政，背離了孫中山憲政思想。1928年8月，南京政府宣布進(jìn)入訓(xùn)政。訓(xùn)政之初，南京國(guó)民政府以遵循總理遺教為名開(kāi)始實(shí)施地方自治，但在實(shí)施過(guò)程中不斷地背離孫中山地方自治思想，地方自治不但沒(méi)有成為憲政的基礎(chǔ)，地方自治的實(shí)施反而異化為南京國(guó)民政府加強(qiáng)基層控制的工具。20年代末，南京國(guó)民政府相繼頒布了《訓(xùn)政時(shí)期完成縣自治實(shí)施方案分年進(jìn)行程序表》《縣組織法實(shí)施法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》等一系列地方自治法令、條例，并提出縣為地方自治單位，縣以下地方自治的體系為區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）閭鄰制，試圖造成完全遵循孫中山地方自治設(shè)想的假象。在地方自治推行方面，南京國(guó)民政府成績(jī)慘淡。至1934年，全國(guó)沒(méi)有一個(gè)省完成了規(guī)定的自治內(nèi)容，“能達(dá)到預(yù)期的成績(jī)者，卻百不一見(jiàn)”，即使是自治稍有進(jìn)展的省市，亦不過(guò)做到充分自治區(qū)域和籌設(shè)自治機(jī)關(guān)兩步功夫，關(guān)于自治精神和民眾福利所寄托的自治事業(yè)，絕未舉辦?！盵5]在地方自治進(jìn)展不利的同時(shí)，保甲制作為國(guó)民黨一黨專(zhuān)制的工具得到大力推廣。訓(xùn)政開(kāi)始不久，南京國(guó)民政府頒布了《保衛(wèi)團(tuán)法》和《清鄉(xiāng)條例》，到30年代初，南京國(guó)民政府為了壓制革命在“剿匪區(qū)”推行保甲制，并逐漸推向全國(guó)。保甲與地方自治在性質(zhì)上完全不同，本質(zhì)上不相兼容。當(dāng)時(shí)就有人敏銳地看到：“保甲制度與國(guó)府奠都南京后所訂立的一套地方自治制度，精神上是不協(xié)調(diào)的?！?[6]（pp.278-279）1939年9月，南京國(guó)民政府頒布《縣各級(jí)組織綱要》，開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行新縣制，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下為保甲，實(shí)質(zhì)上將保甲制改造成自治的基礎(chǔ)單位，對(duì)于新縣制實(shí)施的效果，時(shí)人認(rèn)為：“縣各級(jí)組織綱要實(shí)行了三年余后，中國(guó)地方自治的實(shí)施的情況最大的特點(diǎn)是國(guó)家行政占據(jù)了縣各級(jí)組織最大部分的力量，以致自治行政沒(méi)有方法切實(shí)推動(dòng)?！盵7]（p.123）

1947年，南京國(guó)民政府宣布進(jìn)入憲政，此時(shí)全國(guó)沒(méi)有一個(gè)縣完成了孫中山要求的地方自治，恰恰相反的是保甲制托自治之名普遍建立，選舉、復(fù)決、創(chuàng)制、罷免四大民權(quán)毫無(wú)進(jìn)展。由此可見(jiàn)，京國(guó)民政府雖然經(jīng)歷了訓(xùn)政階段，但卻沒(méi)有按照孫中山設(shè)想完成地方自治，待地方自治完成之后才能開(kāi)始憲政的途徑，在地方卻始終沒(méi)有形成自治局面下，宣布進(jìn)入憲政，當(dāng)時(shí)就有評(píng)論指出，孫中山的遺教的憲政是“由下而上，由縣而省，最后及于中央，即是先有基礎(chǔ)而后有大廈的，合于科學(xué)的道里與政治原理;今天的憲政是自上而下，由中央而省最后才到縣，是空中樓閣沒(méi)有基礎(chǔ)的，是本末倒置有名無(wú)實(shí)。”[8]國(guó)民黨在獲得政權(quán)后，既要標(biāo)榜繼承孫中山遺教獲取合法性，又企圖維持一黨專(zhuān)政，因此，對(duì)于地方自治采取了表面實(shí)施，實(shí)際上推行保甲制的策略，并巧妙地將保甲與自治糅合在一起，因?yàn)橥菩械胤阶灾蔚倪^(guò)程也正是民眾民權(quán)意識(shí)覺(jué)醒的過(guò)程，顯然是與國(guó)民黨企圖維持一黨專(zhuān)政不一致，所以，訓(xùn)政十幾年后地方自治仍然沒(méi)有成效，民眾更是無(wú)法享有四大民權(quán)，南京國(guó)民政府的憲政實(shí)質(zhì)上是無(wú)源之水，毫無(wú)基礎(chǔ)可言。這種地方自治實(shí)施過(guò)程是對(duì)孫中山憲政思想的嚴(yán)重背離。

二、與孫中山憲政政權(quán)組織形式迥然有異

孫中山在規(guī)劃未來(lái)政體時(shí)，提出的一個(gè)重要理論是五權(quán)憲法論。1906年11月15日，孫中山在《與該魯學(xué)尼等的談話》中提出：“希望在中國(guó)實(shí)施的共和政治，是除立法、司法、行政三權(quán)外還有考選和糾察權(quán)的五權(quán)分立的共和政治?！盵2]（p.319）12月2日在《民報(bào)》創(chuàng)刊周年慶祝大會(huì)上明確表示：“將來(lái)中華民國(guó)的憲法是要?jiǎng)?chuàng)一種新的主義，叫做‘五權(quán)分立?！盵2]（p.331）孫中山所要解決的問(wèn)題是如何真正實(shí)現(xiàn)民權(quán)?？疾炝藲W美各國(guó)政治后，孫中山認(rèn)為：“在民權(quán)發(fā)達(dá)的國(guó)家，多數(shù)的政府都是弄到無(wú)能的;民權(quán)不發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府多是有能的?！盵4]（p.321）英、法、美等國(guó)實(shí)行民權(quán)上百年，但現(xiàn)在所實(shí)行的民權(quán)與百年前沒(méi)有多大區(qū)別，“如果仿效歐美，一定是辦不通的。歐美既無(wú)從仿效，我們自己便應(yīng)該想一種新方法來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。”[4]（p.324）中國(guó)要實(shí)行民權(quán)，必須在借鑒歐美的基礎(chǔ)上，重新想出一個(gè)新的辦法，避免歐美代議民主制的弊端，改變?nèi)嗣駥?duì)政府的態(tài)度，這個(gè)新的方法就是孫中山提出的五權(quán)憲法理論。1924年，《建國(guó)大綱》中明確指出：“在憲法開(kāi)始時(shí)期，中央政府當(dāng)完成設(shè)立五院，以試行五權(quán)之治。其序列如下：曰行政院;曰立法院;曰司法院;曰考試院;曰監(jiān)察院?！盵9]（p.37）

概括地看，孫中山的五權(quán)憲法是獨(dú)創(chuàng)的政體模式，其內(nèi)容可分為：（1）權(quán)能分治、以權(quán)治能。權(quán)能分治理論將國(guó)家權(quán)力分為兩部分，一為政權(quán)、一為治權(quán)，人民享有政權(quán)，政府享有治權(quán)，“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫做政權(quán);政權(quán)就可以說(shuō)是民權(quán)。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權(quán);治權(quán)就可以說(shuō)是政府權(quán)?！盵4]（p.345）在孫中山的設(shè)想中，人民擁有選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)，行使直接民權(quán)，以此來(lái)制約政府，“人民有了這四個(gè)權(quán)，才算是充分的民權(quán);能夠?qū)嵭羞@四個(gè)權(quán)，才算是徹底的直接民權(quán)?！盵4]（p.350）此即為以權(quán)治能，充分體現(xiàn)了孫中山民權(quán)主義的內(nèi)容。（2）五權(quán)憲法。五權(quán)憲法是權(quán)能分治、以權(quán)制能為基礎(chǔ)建立起來(lái)的。對(duì)于政府的權(quán)力，孫中山將之一分為五，“五權(quán)憲法分立法、司法、行政、彈劾、考試五權(quán)，各個(gè)獨(dú)立。”[10]（p.29）雖然在形式上中央政府職權(quán)一分為五，五權(quán)中以行政權(quán)居首，但五權(quán)是相互平等、相互協(xié)作的關(guān)系，而不是分權(quán)學(xué)說(shuō)所強(qiáng)調(diào)的制衡關(guān)系。

南京國(guó)民政府于1947年12月25日實(shí)施的《中華民國(guó)憲法》，標(biāo)榜“依據(jù)孫中山先生創(chuàng)立中華民國(guó)之遺教”[11]（p.1104）進(jìn)入憲政，但實(shí)際上完全背離了孫中山的五權(quán)憲法論。

首先，以權(quán)治能未能實(shí)現(xiàn)，民權(quán)未有成效，民眾依舊處于無(wú)權(quán)狀態(tài)，突出體現(xiàn)在地方自治未能實(shí)現(xiàn)及國(guó)民大會(huì)的職能方面。孫中山設(shè)想的以權(quán)治能，在地方層面，通過(guò)地方自治的實(shí)現(xiàn)使得民眾掌握選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四大民權(quán);中央層面由各縣選出一名代表組成國(guó)民大會(huì)，代表全國(guó)國(guó)民行使政權(quán)。憲政之下，民眾以此對(duì)政府進(jìn)行制約，形成以權(quán)治能，政府必須依據(jù)人民意志行使五種治權(quán)。但實(shí)際上在南京國(guó)民政府進(jìn)入所謂憲政后，民眾無(wú)權(quán)，一切權(quán)力與訓(xùn)政時(shí)期相同，掌控在國(guó)民黨手中。一方面，地方自治未能實(shí)現(xiàn)，不但是革命程序論的背離，更是對(duì)孫中山民權(quán)思想的背離;另一方面，國(guó)民大會(huì)不能代表廣大民眾，并且無(wú)法做到對(duì)政府的有效制約。在國(guó)大代表的選舉過(guò)程中，南京國(guó)民政府于1947年3月、5月相繼頒布了《國(guó)民大會(huì)代表選舉罷免法》《國(guó)民大會(huì)選舉罷免法施行條例》等相關(guān)法律，標(biāo)榜選舉以直接選舉的方式達(dá)到公平、公正，但這都是表象，國(guó)民大會(huì)代表選舉完全由國(guó)民黨控制。國(guó)民黨不僅控制國(guó)民黨內(nèi)的候選人，候選人的提名權(quán)控制在國(guó)民黨各級(jí)黨部手中，而且控制非國(guó)民黨籍的候選人，“經(jīng)本黨代辦提名簽署之無(wú)黨派人士，各承辦選舉之同志盡力協(xié)助其當(dāng)選?！盵12]（pp.282-283）在選舉過(guò)程中，國(guó)民黨各級(jí)黨部無(wú)所不用其極，甚至動(dòng)用軍警等強(qiáng)制力量操縱、改變選舉結(jié)果。在這種情況下選舉出來(lái)的國(guó)民大會(huì)代表不可能代表廣大民眾，恰而是國(guó)民黨操控的具。即使如此，國(guó)民大會(huì)對(duì)于南京國(guó)民政府仍然缺乏有效的制約權(quán)?！吨腥A民國(guó)憲法》規(guī)定：“國(guó)民大會(huì)于每屆總統(tǒng)任期前九十日集會(huì)，由總統(tǒng)召集。”[11]（p.1104）總統(tǒng)任期6年，并且在《中華民國(guó)憲法》中沒(méi)有規(guī)定國(guó)民大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是規(guī)定有四種情形之一時(shí)，國(guó)民大會(huì)可以召集臨時(shí)會(huì)：“一、依本憲法第四十九條之規(guī)定，應(yīng)補(bǔ)選總統(tǒng)、副總統(tǒng)時(shí);二、依監(jiān)察院之決議，對(duì)于總統(tǒng)、副總統(tǒng)提出彈劾案時(shí);三、依立法院之決議，提出憲法修正案時(shí);四、國(guó)民大會(huì)代表五分之二以上請(qǐng)求召集時(shí)?！盵11]（p.1105）按照正常情況，國(guó)民大會(huì)6年中只能開(kāi)會(huì)3個(gè)月，其他時(shí)間體現(xiàn)不了政權(quán)對(duì)治權(quán)的制約，很難達(dá)到以權(quán)制能的目的。

其次，五權(quán)憲法名實(shí)不符。在中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，《中華民國(guó)憲法》規(guī)定實(shí)行五院制，從表面上看是繼承了孫中山的五權(quán)分立學(xué)說(shuō)，但實(shí)際上在五院的關(guān)系上，卻與孫中山的五權(quán)憲法思想迥然不同。在立法院的定位上，《中華民國(guó)憲法》規(guī)定：“立法院為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)?！盵11]（p.1107）行政院實(shí)際上是對(duì)立法院負(fù)責(zé)，立法院的地位要高于行政院，行政院受制于立法院，而行政院卻不能對(duì)立法院有所制約，存在著單項(xiàng)的制約關(guān)系，頗有內(nèi)閣制的特點(diǎn)?！吨腥A民國(guó)憲法》規(guī)定，司法院有“解釋?xiě)椃?，并有統(tǒng)一解釋法律及命令之權(quán)”，按照這一規(guī)定，司法院就擁有了對(duì)立法院、總統(tǒng)、行政院的制約權(quán)力。監(jiān)察院又對(duì)司法院有制約權(quán)，并握有對(duì)總統(tǒng)、副總統(tǒng)的制約權(quán)。從《中華民國(guó)憲法》的內(nèi)容可以看出，南京國(guó)民政府中央政權(quán)形式上保留了五權(quán)憲法的框架，但實(shí)質(zhì)上是回歸到西方三權(quán)分立的道路上來(lái)，孫中山創(chuàng)立五權(quán)憲法就是避免英美等國(guó)三權(quán)分立、代議制帶來(lái)的弊端，1947年頒行的憲法重回三權(quán)分立的模式是對(duì)孫中山五權(quán)憲法思想的背離。

綜觀南京國(guó)民政府中央政府體制，國(guó)民大會(huì)完全為國(guó)民黨操控，五院制實(shí)為三權(quán)分立，不但不能實(shí)現(xiàn)孫中山五權(quán)憲法論中要求的權(quán)能分治、以權(quán)治能，相反南京國(guó)民政府以五權(quán)憲法繼承于孫中山遺教為由，將之成為南京國(guó)民政府掩蓋一黨專(zhuān)政的裝飾，更具有欺騙性。

三、與孫中山的憲政黨政關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)

孫中山對(duì)于黨政關(guān)系有獨(dú)到見(jiàn)解。民國(guó)成立之初，孫中山一度傾心于西方的政黨政治，希望在中國(guó)能實(shí)現(xiàn)在議會(huì)民主框架下的良性黨爭(zhēng)，但終以失敗結(jié)束。此后，孫中山汲取蘇俄成功的經(jīng)驗(yàn)，提出了“以黨建國(guó)、以黨治國(guó)”的理念，“先由黨造出一個(gè)國(guó)來(lái)，以后再去愛(ài)之?！盵4]（p.104）“所謂以黨治國(guó)，并不是要黨員都做官，然后中國(guó)才可以治;是要本黨的主義實(shí)行，全國(guó)人民都遵守本黨的主義，中國(guó)然后才可以治?！盵12]（pp.281-282）并且孫中山的“以黨建國(guó)、以黨治國(guó)”理論與革命程序論有機(jī)結(jié)合，依據(jù)革命程序論規(guī)劃，軍政時(shí)期，以黨建國(guó);訓(xùn)政時(shí)期，以黨治國(guó);憲政時(shí)期，還政于民，實(shí)現(xiàn)民主政治。

同時(shí)對(duì)于民主政治的實(shí)現(xiàn)途徑，孫中山一直以來(lái)是以實(shí)用主義態(tài)度實(shí)踐的。辛亥革命后，南北對(duì)峙，為了早日實(shí)現(xiàn)民主共和，孫中山讓出大總統(tǒng)位置。袁世凱倒行逆施，民國(guó)陷入存亡生死關(guān)頭，孫中山號(hào)召各地反袁，進(jìn)而導(dǎo)致護(hù)國(guó)運(yùn)動(dòng);袁世凱死后，中央政權(quán)落入北洋各軍閥手中，孫中山依靠西南軍閥的力量先后掀起幾次護(hù)法運(yùn)動(dòng);在屢屢失敗后，孫中山提出“聯(lián)俄、聯(lián)共、扶助農(nóng)工”的新三民主義，改組國(guó)民黨，將一盤(pán)散沙的國(guó)民黨重新變成為主義、理想奮斗的革命黨。但就在國(guó)共合作，革命聲勢(shì)日漲，前途光明之時(shí)，孫中山在得知北京政變，毅然北上，并發(fā)表《北上宣言》，提出由各黨派、團(tuán)體、反對(duì)曹吳各軍召開(kāi)國(guó)民會(huì)議，制定約法，決定國(guó)是，希望通過(guò)此舉能達(dá)到國(guó)內(nèi)和平，實(shí)現(xiàn)民主共和的夢(mèng)想。從孫中山的奮斗歷史可以看出，孫中山試圖用最小的代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)民主政治的奮斗目標(biāo)，并在具體實(shí)踐中聯(lián)合一切可以聯(lián)合的政治力量，共同反對(duì)當(dāng)時(shí)對(duì)民主政治威脅最大的政治勢(shì)力，強(qiáng)調(diào)將當(dāng)時(shí)有政治活動(dòng)能量的政治力量全部納入統(tǒng)一框架之內(nèi)。南京政府于1947年宣布進(jìn)入憲政，表面上頒布了憲法，實(shí)際上完全背離了孫中山憲政思想。

首先，在能夠?qū)嵤┟裰髡蔚臍v史關(guān)頭，國(guó)民黨只顧一黨私利，導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)和平民主的機(jī)會(huì)。1946年政協(xié)會(huì)議的召開(kāi)為全國(guó)人民帶來(lái)了和平民主建國(guó)的希望，會(huì)議通過(guò)的政協(xié)憲草得到中共和民主黨派的認(rèn)同，國(guó)民黨一黨專(zhuān)政的局面有望打破，社會(huì)輿論對(duì)國(guó)民黨抱有很大的期望，希望國(guó)民黨能夠按照政治協(xié)商會(huì)議的各項(xiàng)協(xié)議，沿著和平民主的道路前行，但國(guó)民黨內(nèi)部關(guān)于政協(xié)決議的爭(zhēng)論一刻也沒(méi)有停止，1946年3月1日至17日，國(guó)民黨六屆二中全會(huì)召開(kāi)，會(huì)上政協(xié)協(xié)議內(nèi)容受到抵制，并通過(guò)了《對(duì)政協(xié)報(bào)告之決議案》，提出5條與政協(xié)協(xié)議相反的憲草修改原則，推翻了政協(xié)確定的民主憲政原則，不久政協(xié)決議就被蔣介石撕毀，國(guó)共內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)。

依據(jù)政協(xié)協(xié)議及其規(guī)定的程序，國(guó)民大會(huì)的召集需要在政協(xié)各項(xiàng)協(xié)議次第付諸實(shí)施之后，必須在和平環(huán)境中，由改組后的政府負(fù)責(zé)召集，各黨派共同參加，國(guó)大通過(guò)的憲法，應(yīng)是政協(xié)審議完成的草案，召集日期亦由各方協(xié)商確定。但是，蔣介石為了標(biāo)榜繼承孫中山的思想來(lái)鞏固自己的統(tǒng)治合法性和取得美國(guó)的軍援，加緊了“制憲”步驟，于1946年7月3日，單方面宣布當(dāng)年11月12日召開(kāi)國(guó)大，此舉當(dāng)即遭到中國(guó)共產(chǎn)黨和中間勢(shì)力的反對(duì)，但國(guó)民黨方面置若罔聞。對(duì)于國(guó)民黨的非法國(guó)大，中共進(jìn)行了堅(jiān)決抵制。11月19日，周恩來(lái)率中共代表團(tuán)返回延安，民盟也對(duì)國(guó)大采取了抵制態(tài)度。許多無(wú)黨派民主人士和國(guó)民黨內(nèi)民主分子代表，也紛紛拒絕參加國(guó)民黨的一黨國(guó)大。國(guó)民黨一黨國(guó)大于12月25日通過(guò)了所謂《中華民國(guó)憲法》，隨即宣告閉會(huì)。12月28日，周恩來(lái)在回答新華社記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)：“蔣政府的國(guó)大和憲章既未經(jīng)政協(xié)一致同意，又無(wú)聯(lián)合政府召集，更無(wú)中共和民主黨派的代表參加和制定，我們及全國(guó)民主人士決不會(huì)承認(rèn)它為合法為有效”[13]（p.712）。從表面上看，南京國(guó)民政府召開(kāi)了國(guó)大，頒布了憲法，但實(shí)質(zhì)上卻違背了民意。在制定憲法過(guò)程中，南京國(guó)民政府既沒(méi)有按照孫中山的設(shè)想，也沒(méi)有順應(yīng)時(shí)代要求，仍然要將國(guó)家政權(quán)牢牢抓在手中，并沒(méi)有充分吸納其他政治力量參加國(guó)家政權(quán)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)各種政治資源的有效整合，民主政治難以實(shí)現(xiàn)，不僅沒(méi)有緩和社會(huì)矛盾，反而使矛盾進(jìn)一步激化，只能說(shuō)是頒布了憲法，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)憲政。

其次，孫中山憲政思想強(qiáng)調(diào)的還政于民未能實(shí)現(xiàn)，仍然是國(guó)民黨一黨專(zhuān)政，只是國(guó)民黨對(duì)于政府的控制更加隱秘。在訓(xùn)政階段，國(guó)民黨通過(guò)《訓(xùn)政綱領(lǐng)》實(shí)際上掌握了國(guó)家政治全權(quán)，對(duì)政府采取“以黨控政”的方式，1947年12月25日，《中華民國(guó)憲法》正式施行后，雖然從條文上取消了國(guó)民黨的黨治原則，但這絕不意味著國(guó)民黨要放棄原有的一黨專(zhuān)政地位。其實(shí)，憲政在國(guó)民黨的政治觀念中，僅僅是裝飾，但國(guó)民黨在統(tǒng)治方法上有所調(diào)整，提出了“以黨透政”的方針和實(shí)施方法。所謂“以黨透政”，即以國(guó)民黨黨員來(lái)參加競(jìng)選，以全黨之力使之成為從政黨員，通過(guò)從政黨員使得國(guó)民黨的意志左右政府決定并付諸實(shí)施，實(shí)際上是以國(guó)民黨黨員治國(guó)。為了使得從政黨員能夠履行國(guó)民黨中央的意志，1947年4月，國(guó)民黨中央恢復(fù)了帶有明顯訓(xùn)政烙印的中政會(huì)，企圖以此來(lái)監(jiān)督從政黨員，同時(shí)對(duì)于國(guó)民大會(huì)、立法院、監(jiān)察院等需要通過(guò)選舉產(chǎn)生代表的機(jī)構(gòu)中的國(guó)民黨黨員采取嚴(yán)格紀(jì)律措施，在《中國(guó)國(guó)民黨當(dāng)前組織綱領(lǐng)》中強(qiáng)調(diào)：“黨員出任各級(jí)政府之重要職務(wù)或參加各項(xiàng)重要職位之競(jìng)選，須經(jīng)黨之同意，并受黨之指導(dǎo)……不執(zhí)行黨之政綱、政策、決議與命令者，予以處分;情節(jié)重大者，開(kāi)除黨籍?！盵14]（pp.1173-1174）國(guó)民黨通過(guò)這種“以黨透政”達(dá)到控制政府的目的。

更為嚴(yán)重的是，隨著南京國(guó)民政府在解放戰(zhàn)爭(zhēng)中節(jié)節(jié)敗退，國(guó)民黨中央加強(qiáng)了對(duì)政府的控制，其黨政關(guān)系回到“以黨控政”。1949年7月，國(guó)民黨中央又創(chuàng)立了非常委員會(huì)，作為最高決策機(jī)構(gòu)，南京國(guó)民政府只是國(guó)民黨中央非常委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，“政府一切措施必須先經(jīng)‘非常委員會(huì)決議通過(guò)，方為有效”[15]（p.702），“非常委員會(huì)”的設(shè)立，是國(guó)民黨延續(xù)訓(xùn)政時(shí)期“以黨控政”的形式，突出反映出國(guó)民黨視憲政為裝飾，積極維護(hù)國(guó)民黨一黨專(zhuān)政的目的。

四、與孫中山憲政思想核心的背道而馳

孫中山憲政思想的核心即為三民主義。孫中山奮斗終身所為實(shí)現(xiàn)者是實(shí)現(xiàn)民族、民權(quán)、民生的三民主義。

民族主義在孫中山的奮斗歷程中有一個(gè)顯著的發(fā)展變化，辛亥革命前，民族主義內(nèi)容為“驅(qū)逐韃虜、恢復(fù)中華”，中華民國(guó)成立后，民族主義逐漸有了新的內(nèi)容，《中國(guó)國(guó)民黨第一次全國(guó)代表大會(huì)宣言》指出：“國(guó)民黨之民族主義有兩方面之意義：一則中國(guó)民族自求解放;二則中國(guó)境內(nèi)各民族一律平等……民族主義對(duì)于任何階級(jí)，其意義皆不外免除帝國(guó)主義之侵略。”[4]（p.118）民族主義不但要求反對(duì)國(guó)內(nèi)的民族壓迫，而且反對(duì)一切外來(lái)侵略。

民權(quán)主義的主體為人民主權(quán)，孫中山在早年主張實(shí)行英美式的政黨政治，其實(shí)是以代議制的形式實(shí)現(xiàn)民權(quán)，也即間接民權(quán)，1916年孫中山提出直接民權(quán)的目標(biāo)，在國(guó)民黨一大宣言中指出：“國(guó)民黨之民權(quán)主義，于間接民權(quán)之外，復(fù)行直接民權(quán)，即國(guó)民者不但有選舉權(quán)，且兼有創(chuàng)制、復(fù)決、罷官諸權(quán)也……凡此既以濟(jì)代議政治之窮，亦以矯選舉制度之弊?！盵4]（p.120）實(shí)現(xiàn)民權(quán)的途徑為革命程序論，即軍政——訓(xùn)政——憲政次序，訓(xùn)政期間培育民權(quán)，憲政時(shí)期民眾充分運(yùn)用民權(quán);五權(quán)憲法是民權(quán)決定下的治權(quán)結(jié)構(gòu)形式，中央政府采取五院制，五院之間分工協(xié)作，國(guó)民大會(huì)代表全國(guó)民眾行使政權(quán)，以此達(dá)到以權(quán)治能。

民生主義的主要內(nèi)容為“平均地權(quán)”和“節(jié)制資本”。同盟會(huì)時(shí)期孫中山即提出：“核定天下地價(jià)，其現(xiàn)有之地價(jià)，仍屬原主所有，其革命后社會(huì)改良進(jìn)步之增價(jià)，則歸于國(guó)家，為國(guó)民所共享?！盵16]（p.552）概括而言，孫中山的民生主義是以和平方式達(dá)成社會(huì)變革，通過(guò)核定地價(jià)，照價(jià)納稅，照價(jià)收買(mǎi)，漲價(jià)歸公等方式實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)，其間并不采取激烈手段，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)封建土地所有制的變革，最終實(shí)現(xiàn)耕者有其田?！肮?jié)制資本”一是為了防止私人資本壟斷;二是發(fā)展國(guó)家資本，增強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力。對(duì)于孫中山憲政思想來(lái)說(shuō)，三民主義既是如何實(shí)現(xiàn)憲政的指導(dǎo)思想，又是憲政實(shí)施后的理想狀態(tài)。南京國(guó)民政府在這兩方面都背離了三民主義的原則。

在憲政實(shí)施前的訓(xùn)政階段，國(guó)民黨中央于1928年10月通過(guò)《中國(guó)國(guó)民黨訓(xùn)政綱領(lǐng)》，其確定的原則就是將政權(quán)交給國(guó)民黨，治權(quán)交給國(guó)民政府，國(guó)民黨中央委員會(huì)政治會(huì)議負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督南京國(guó)民政府，實(shí)際上是國(guó)民黨將政權(quán)與治權(quán)全部掌控在其一黨手中。孫中山提出訓(xùn)政時(shí)期“以黨治國(guó)”，并未拒絕其他政治力量的參政訴求，國(guó)民黨卻在訓(xùn)政時(shí)期實(shí)行一黨專(zhuān)政，并且為了獨(dú)裁大權(quán)，對(duì)其他政治力量要求開(kāi)放政權(quán)呼聲視若罔聞，一方面不斷拖延憲政開(kāi)始實(shí)施時(shí)間，直斥民眾毫無(wú)憲政基礎(chǔ)，更對(duì)中共及中間黨派采取武力壓制，導(dǎo)致社會(huì)矛盾劇烈，國(guó)家動(dòng)蕩不安;另一方面，卻對(duì)民權(quán)訓(xùn)練陽(yáng)奉陰違，訓(xùn)政時(shí)期的國(guó)民黨掌握國(guó)家大權(quán)，非但沒(méi)有按照《建國(guó)大綱》中要求將地方自治完成，相反對(duì)于專(zhuān)制的工具保甲制情有獨(dú)鐘，其結(jié)果就是自治為保甲取代，對(duì)于孫中山民權(quán)主義要求培育的四大民權(quán)——選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決毫無(wú)進(jìn)展，民權(quán)主義未能實(shí)現(xiàn)。孫中山要求在地方自治過(guò)程中核定地價(jià)、增價(jià)歸公，既能為自治籌集經(jīng)費(fèi)，又可以逐漸變革封建土地所有制，實(shí)現(xiàn)耕者有其田，但南京國(guó)民政府一直未能實(shí)行此主張，同時(shí)依靠國(guó)家政權(quán)力量發(fā)展起來(lái)的官僚資本惡性膨脹，通過(guò)對(duì)金融、交通、工礦等行業(yè)的壟斷，官僚資本逐漸控制了國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈。

不但在憲政準(zhǔn)備階段不是以三民主義為最高指導(dǎo)原則，在進(jìn)入憲政后，三民主義也只是作為裝飾，根本未能實(shí)現(xiàn)。

在進(jìn)入憲政之后，南京國(guó)民政府也未能實(shí)現(xiàn)三民主義。國(guó)民黨仍然實(shí)行一黨專(zhuān)政，不顧中共及中間黨派存在事實(shí)，一意孤行，將其他政治力量排斥于憲政體系之外。與此同時(shí)，南京國(guó)民政府雖然進(jìn)入憲政，卻不斷強(qiáng)化軍事統(tǒng)治，在1948年5月實(shí)行《動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款》，其中規(guī)定在動(dòng)員戡亂時(shí)期，總統(tǒng)宣布戒嚴(yán)和發(fā)布緊急命令，不受憲法規(guī)定的限制，實(shí)際上在憲政體制下賦予了總統(tǒng)在政府中的獨(dú)裁權(quán)力和地位，使得蔣介石個(gè)人獨(dú)裁得到強(qiáng)化，即使蔣介石下野后，仍然保持著對(duì)政府的實(shí)際控制，以國(guó)民黨總裁的身份占據(jù)國(guó)民黨內(nèi)及政府內(nèi)的主導(dǎo)地位。進(jìn)入憲政階段的南京國(guó)民政府地方自治并未實(shí)現(xiàn)，民眾未能掌握選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)，國(guó)民大會(huì)代表選舉在國(guó)民黨操縱下，成為南京國(guó)民政府粉飾民主的工具，以權(quán)治能成為空話，甚至在南京國(guó)民政府頒布《動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款》后，民眾連基本的生存權(quán)利都無(wú)法保障。全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，南京國(guó)民政府大肆擴(kuò)大內(nèi)戰(zhàn)軍費(fèi)，通貨膨脹、物價(jià)飛漲導(dǎo)致社會(huì)矛盾叢生，國(guó)統(tǒng)區(qū)民眾進(jìn)行各種形式的反抗，同時(shí)整個(gè)廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝，封建落后的經(jīng)濟(jì)因素占據(jù)主導(dǎo)，至憲政開(kāi)始時(shí)，農(nóng)村除了解放區(qū)外仍然是封建土地所有制，農(nóng)民生活極端困苦，國(guó)民政府在農(nóng)村中的統(tǒng)治趨于瓦解。

從南京國(guó)民政府實(shí)施憲政的過(guò)程考察，形式上繼承了孫中山的憲政思想，以孫中山設(shè)計(jì)的方向推行憲政，即由軍政——訓(xùn)政——憲政這一程序過(guò)渡，在訓(xùn)政時(shí)期實(shí)施地方自治，在行憲的中央政府制度設(shè)計(jì)上采取五院制，實(shí)際上卻背離了孫中山的憲政思想。雖然強(qiáng)調(diào)實(shí)施地方自治，但在地方自治實(shí)施過(guò)程中，以保甲代替自治，并不管地方自治是否完成，即施行憲政;中央政府組成方面表面上奉行無(wú)權(quán)憲法，實(shí)際上卻無(wú)法以權(quán)制能，人民依舊無(wú)權(quán);更為突出的是，南京國(guó)民政府在1947年宣布實(shí)施憲政明顯與民主政治背道而馳，不顧國(guó)內(nèi)中共及中間黨派的政治訴求，頑固堅(jiān)持一黨專(zhuān)政，企圖以實(shí)施所謂的“憲政”來(lái)鞏固政權(quán)。從根本上看，南京國(guó)民政府憲政是對(duì)孫中山憲政核心的完全背離，不但憲政準(zhǔn)備階段沒(méi)有以三民主義為指導(dǎo)原則，進(jìn)入憲政后，三民主義更是無(wú)從談起。

孫中山的憲政思想從本質(zhì)上看是一種理想狀態(tài)的政治生態(tài)，是在他所處時(shí)代對(duì)民主政治的良好愿望。南京國(guó)民政府如果以憲政為契機(jī)，吸收其他政治力量進(jìn)入政權(quán)體系，緩和各階層利益沖突，將各方納入到憲政這一體制中來(lái)，則中國(guó)有可能得到和平發(fā)展機(jī)遇，但是南京國(guó)民政府只顧一己私利，在對(duì)待憲政這一問(wèn)題表現(xiàn)出，既無(wú)法繞開(kāi)孫中山憲政思想，又在現(xiàn)實(shí)層面以此為幌子繼續(xù)進(jìn)行一黨獨(dú)裁專(zhuān)政，其實(shí)是以一種工具性的態(tài)度來(lái)看待孫中山憲政思想，導(dǎo)致在形式上繼承了孫中山憲政思想，實(shí)質(zhì)上卻嚴(yán)重背離，憲政的實(shí)施既沒(méi)有改變國(guó)民黨一黨專(zhuān)政的局面，又沒(méi)有挽救其統(tǒng)治，最終只能被歷史的潮流淹沒(méi)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集（第5卷）[Z].北京：中華書(shū)局，1985.

[2]廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集（第1卷）[Z].北京：中華書(shū)局，1981.

[3]廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集（第3卷）[Z].北京：中華書(shū)局，1984.

[4]廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集（第9卷）[Z].北京：中華書(shū)局，1981.

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[11]夏新華，等整理：近代中國(guó)憲政歷程史料薈萃[Z].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004 .

[12]廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集（ 第 8 卷） [Z].北京： 中華書(shū)局，1986.

[13]中共中央文獻(xiàn)研究室編：周恩來(lái)年譜[Z].北京：中央文獻(xiàn)出版社、人民出版社，1989.

[14]榮孟源.中國(guó)國(guó)民黨歷次代表大會(huì)及中央全會(huì)資料（下）（Z）.北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，1985.

[15]李宗仁口述，唐德剛撰寫(xiě).李宗仁回憶錄[Z].廣州：廣西人民出版社，1988.

[16]廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.孫中山全集（第2卷）[Z].北京：中華書(shū)局，1985.

（李曄曄：吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后流動(dòng)站科研人員，長(zhǎng)春大學(xué)講師，歷史學(xué)博士;孫紅艷：長(zhǎng)春大學(xué)副教授）

[責(zé)任編輯 張曉校]