區(qū)域稅收優(yōu)惠亂象

劉琳 任路強(qiáng)

由國(guó)家稅務(wù)總局主導(dǎo)的2014年減免稅統(tǒng)計(jì)調(diào)查正在全國(guó)范圍內(nèi)展開。

這次調(diào)查可視為規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。“全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”作為未來(lái)預(yù)算改革的七項(xiàng)任務(wù)之一，是新一輪財(cái)稅體制改革的重要一步。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在7月初接受媒體采訪時(shí)表示，我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策過(guò)多，還有一些地方政府和財(cái)稅部門執(zhí)法不嚴(yán)或者出臺(tái)“土政策”，通過(guò)稅收返還等方式變相減免稅收，侵蝕稅基、轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，制造稅收“洼地”。

這些問題，成為本輪減免稅統(tǒng)計(jì)調(diào)查的重點(diǎn)。

“國(guó)字頭”清單

據(jù)樓繼偉表示，目前我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過(guò)多，已出臺(tái)實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策約50項(xiàng)，幾乎囊括了全國(guó)所有省區(qū)市。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，樓繼偉所言“約50項(xiàng)”區(qū)域性稅收優(yōu)惠，應(yīng)該都是在以往各類文件中明文規(guī)定、被財(cái)政部和國(guó)稅總局批準(zhǔn)過(guò)的“國(guó)字頭”優(yōu)惠。

“國(guó)字號(hào)”區(qū)域稅收優(yōu)惠在改革開放初期就已經(jīng)出現(xiàn)。1984年《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海十四個(gè)港口城市減征、免征企業(yè)所得稅和工商統(tǒng)一稅的暫行規(guī)定》對(duì)中國(guó)首批設(shè)立的四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)——深圳、珠海、汕頭和廈門，制定了稅收優(yōu)惠政策。

此后30年時(shí)間里，各類國(guó)家級(jí)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不斷涌現(xiàn)，隨之而來(lái)的是配套或比照的稅收優(yōu)惠。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者不完全統(tǒng)計(jì)，過(guò)去多年在國(guó)稅總局法規(guī)庫(kù)中有章可循的國(guó)字頭稅收優(yōu)惠，主要有以下幾種類型。

首先是經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)集中了一批針對(duì)外商投資企業(yè)和外資金融機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠，部分沿邊、沿江和內(nèi)陸省會(huì)城市也實(shí)行沿海開放城市的政策，因此同樣享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。

二是伴隨著各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)的涌現(xiàn)，一些上升為國(guó)家級(jí)的開發(fā)區(qū)等，成為新的稅收優(yōu)惠集中地。

一位接近財(cái)政部的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，各省之間的招商引資競(jìng)賽開始加劇，尤其以各省之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)為主要體現(xiàn)。

那些沒能取得經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市好處的地區(qū)，多以申報(bào)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為爭(zhēng)取發(fā)展先機(jī)、獲得優(yōu)惠政策的手段，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、物流產(chǎn)業(yè)園等等都在其列。與此同時(shí)，各部委也積極推出國(guó)家級(jí)園區(qū)，例如農(nóng)業(yè)部的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、文化部的國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)示范基地等。

“就是從那時(shí)起，各種名目和層級(jí)的園區(qū)在全國(guó)如雨后春筍般興起。”上述人士表示。

與主要為吸引外資不同，國(guó)內(nèi)企業(yè)也開始成為這些開發(fā)區(qū)的主要扶持對(duì)象。例如，國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)的內(nèi)資高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。

實(shí)際上，財(cái)政部針對(duì)開發(fā)區(qū)財(cái)稅政策執(zhí)行情況及稅收征管質(zhì)量的專項(xiàng)檢查在近兩年時(shí)有進(jìn)行。2013年的檢查范圍覆蓋12個(gè)省市區(qū)，62個(gè)國(guó)家級(jí)、省級(jí)開發(fā)區(qū)。盤查重點(diǎn)包括開發(fā)區(qū)財(cái)政收入真實(shí)性、地方擅自越權(quán)減免稅、是否采取“先征后返”等手段變相減免稅、是否存在以預(yù)算支出方式按企業(yè)繳稅或投資額一定比例等方式補(bǔ)貼企業(yè)，以及違規(guī)開設(shè)稅收“過(guò)渡戶”等問題。

三是西部大開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃引致的一輪稅收優(yōu)惠潮，例如對(duì)符合鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)的企業(yè)、交通電力等產(chǎn)業(yè)內(nèi)的新辦企業(yè)、民族自治地區(qū)企業(yè)等制定了企業(yè)所得稅、進(jìn)口關(guān)稅等方面的減免措施。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施后，振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略陸續(xù)啟動(dòng)。“各地攀比是不可避免的，在一定程度上區(qū)域發(fā)展演變成了獲得政策洼地的競(jìng)爭(zhēng)。你申請(qǐng)一個(gè)國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略，獲批后就要有相應(yīng)的配套，或者稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)比照之前獲批的同類區(qū)域。”張斌說(shuō)。

例如振興東北老工業(yè)基地實(shí)施了擴(kuò)大增值稅抵扣范圍等措施，中部崛起戰(zhàn)略中，中部多地比照西部大開發(fā)或東北地區(qū)的稅收優(yōu)惠執(zhí)行。

四是國(guó)家級(jí)新區(qū)。作為區(qū)域發(fā)展中一種高規(guī)格的制度支持，國(guó)家級(jí)新區(qū)的相關(guān)特殊優(yōu)惠政策和權(quán)限由國(guó)務(wù)院直接批復(fù)。在上海浦東新區(qū)與天津?yàn)I海新區(qū)設(shè)立后，2010年至2014年間，國(guó)家級(jí)新區(qū)進(jìn)入了快速設(shè)立的階段，目前全國(guó)共有10個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。

這些區(qū)域的稅收優(yōu)惠情況分兩類。中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系教授林江對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，早幾年設(shè)立的國(guó)家級(jí)新區(qū)都直接配套了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，成為政策洼地。

然而，自十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“落實(shí)稅收法定原則”后，財(cái)稅主管部門開始清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策?！靶屡膰?guó)家級(jí)新區(qū)可能將不再配置明確的稅收優(yōu)惠條款。”林江說(shuō)。

以南沙新區(qū)為例，2014年6月《廣州南沙市新區(qū)條例》在提交廣州市人大常委會(huì)二審時(shí)，有關(guān)稅收優(yōu)惠的規(guī)定即被刪除。

五是部分上升為國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略的一些區(qū)域板塊，例如廣東橫琴新區(qū)、福建平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)等，區(qū)內(nèi)的鼓勵(lì)類企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。

六是一批國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，如成渝全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)等。

一位接近財(cái)政部的人士表示，中央政府一般不會(huì)給予這些區(qū)域明確的優(yōu)惠政策，但是賦予了他們?cè)谔剿鞲鼮橥晟频氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面“先行先試”的優(yōu)先權(quán)，很多地方政府便將原先已有的稅收優(yōu)惠靈活運(yùn)用，用來(lái)招商引資，“實(shí)際上是一種更為深度的稅收競(jìng)爭(zhēng)”。

除以上各類區(qū)域外，據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，還有老少邊貧、三峽庫(kù)區(qū)等地也實(shí)施特殊的稅收優(yōu)惠政策。

“土政策”兇猛

地方政府爭(zhēng)相獲得“國(guó)字頭”優(yōu)惠的同時(shí)，也沒有忘記“桌面下”的功夫，遍布各地的稅收優(yōu)惠“土政策”成為區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng)的利器。

這些土政策并不符合國(guó)家規(guī)定，甚至在國(guó)務(wù)院文件中明令禁止，但在各地大行其道，成為導(dǎo)致稅收優(yōu)惠亂象的一大頑癥。

“可以考慮武清、寶坻或附近的一些園區(qū)。”當(dāng)記者向一位稅務(wù)公司會(huì)計(jì)人員咨詢北京或周邊地區(qū)哪里可以注冊(cè)公司少繳稅時(shí)，對(duì)方如是回答。

武清是天津稅收留成最高的區(qū)域。記者查閱天津產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)發(fā)現(xiàn)，營(yíng)業(yè)稅方面，武清區(qū)政府的留成比例為75%，企業(yè)所得稅留成比例35%，個(gè)人所得稅留成比例為30%，增值稅留成比例為21.875%。武清區(qū)政府不拿稅收分成，這意味著武清區(qū)政府的留成稅金，將全部以“稅收返還”，或稱作“稅收獎(jiǎng)勵(lì)”的形式，返給企業(yè)，并按月兌現(xiàn)。

除返稅外，在包括武清開發(fā)區(qū)在內(nèi)的天津經(jīng)濟(jì)園區(qū)注冊(cè)，并不需要企業(yè)在園區(qū)實(shí)地經(jīng)營(yíng)，園區(qū)能為來(lái)注冊(cè)的企業(yè)提供辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的房屋租賃協(xié)議和房屋產(chǎn)權(quán)證明。園區(qū)管委會(huì)還可以幫助企業(yè)協(xié)調(diào)稅務(wù)關(guān)系，對(duì)于質(zhì)量高的企業(yè)，稅務(wù)管理部門可指定該企業(yè)為重點(diǎn)企業(yè)，三年不進(jìn)行稅務(wù)檢查。

這樣豐厚的稅收優(yōu)惠“禮包”，武清絕非個(gè)例?！翱梢哉f(shuō)全國(guó)不分富裕地區(qū)還是貧困地區(qū)，也不分這個(gè)地區(qū)是否已有國(guó)家允許的稅收優(yōu)惠條款，各地都會(huì)實(shí)行各種土政策來(lái)吸引投資?！睆埍蟊硎尽?/p>

昆明理工大學(xué)教授秦成遜則認(rèn)為，人為放松稅收征管力度，也是部分地方政府為企業(yè)避稅甚至逃稅“開綠燈”，從而達(dá)到招商引資目標(biāo)的一個(gè)手段。

例如，出口低報(bào)和進(jìn)口高報(bào)可以使已過(guò)減免稅期限的外商投資企業(yè)處于虧損或微利狀態(tài)。外資企業(yè)可以借此規(guī)避境外稅收，地方政府可以將外商投資穩(wěn)定在本地，但卻損害了中國(guó)的稅基。

通過(guò)稅收返還等“土政策”帶來(lái)的稅收損失究竟有多少？截至目前，最近的官方大范圍調(diào)查是2009年國(guó)家審計(jì)署對(duì)17個(gè)省區(qū)市2008年度和2009年1月至6月的財(cái)政管理情況進(jìn)行的摸底。

這次摸底發(fā)現(xiàn)2008年1月至2009年6月，有7個(gè)省級(jí)和59個(gè)省以下地方政府及開發(fā)區(qū)為吸引投資，自行出臺(tái)稅收減免和先征后返政策，或以政府獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼等名義將稅收和土地出讓金等收入返還給企業(yè)，涉及金額125.73億元；有4個(gè)省級(jí)和10個(gè)省以下地方政府及開發(fā)區(qū)以購(gòu)房補(bǔ)貼、購(gòu)車補(bǔ)貼和人才獎(jiǎng)勵(lì)等名義，向2萬(wàn)多名企業(yè)高管返還個(gè)人所得稅4.63億元。

此外，市政建設(shè)配套費(fèi)等費(fèi)用的減免、土地出讓金的減免，以及對(duì)外來(lái)企業(yè)提供價(jià)格低廉的水電天然氣、政府再補(bǔ)貼資源供應(yīng)單位等辦法，也是一些地方政府在“費(fèi)”上做文章的“土政策”。由于一些地方政府對(duì)企業(yè)收費(fèi)情況以及政府性基金賬目不清，且裁量權(quán)掌握在地方本級(jí)手里，因此這一部分的不合理減免帶來(lái)的財(cái)政損失很難計(jì)量，并容易造成負(fù)擔(dān)攤派的現(xiàn)象。

地方政府在享受稅收優(yōu)惠“土政策”帶來(lái)招商引資之便時(shí)，往往也面臨糾結(jié)。如果一味優(yōu)惠，會(huì)讓財(cái)政收入吃虧，還會(huì)因?yàn)椤巴趬δ_”太猛而不利于鄰省、臨市關(guān)系。為了平衡多個(gè)目標(biāo)，一些地方在推行稅收優(yōu)惠的同時(shí)，衍生出了一系列不合理的“怪現(xiàn)象”。

中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系教授林江對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，地方政府在多個(gè)目標(biāo)之間平衡的結(jié)果往往是“親大疏小”。比如深圳作為特區(qū)，地方稅收優(yōu)惠有更寬松的空間，對(duì)企業(yè)的吸引力很大。它既可以去爭(zhēng)取大央企總部入駐，也可以去吸引民營(yíng)企業(yè)。

小微企業(yè)更容易在地方政府各種利益權(quán)衡中“被權(quán)衡下去”，造成一方面稅收優(yōu)惠泛濫，另一方面應(yīng)該得到扶持的卻沒有得到。

2012年5月，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院聯(lián)合阿里巴巴集團(tuán)聯(lián)合發(fā)布的《中西部小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)與融資現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告》說(shuō)，“中西部地區(qū)僅29.21%的小微企業(yè)感受到了政府的政策扶持”，不足三成。

此外，有的園區(qū)會(huì)利用企業(yè)避稅心切的特點(diǎn)，在稅收獎(jiǎng)勵(lì)上制造“陷阱”，帶來(lái)更加混亂的市場(chǎng)秩序。

“有的地方一方面想吸引投資，一方面又有稅收壓力，所以會(huì)通過(guò)承諾一些有水分的返稅優(yōu)惠，先把企業(yè)招來(lái)再說(shuō)?！鼻笆龆悇?wù)公司會(huì)計(jì)人員舉例，有的地區(qū)先承諾一個(gè)很低的返稅比例，等企業(yè)注冊(cè)后才發(fā)現(xiàn)返稅基數(shù)并非是企業(yè)的實(shí)際繳稅額，還有的園區(qū)事后才說(shuō)繳稅要達(dá)到一定額度才能享受返稅，甚至有的地方將返稅資金先返給一些主管企業(yè)的行政部門，層層截留卡扣，企業(yè)實(shí)際拿不到多少。