陜南城鎮(zhèn)化帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)策研究

胡軍鋒 宋承軍

摘要：城鎮(zhèn)化是解決三農(nóng)問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有力保障，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。陜南地區(qū)把握推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重大意義、指導(dǎo)思想和目標(biāo)原則，努力走出一條以人為本與移民搬遷工程相結(jié)合，扶貧開發(fā)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)突破發(fā)展相結(jié)合、走一條適合陜南地區(qū)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：陜南；提升；城鎮(zhèn)化；質(zhì)量；措施

針對(duì)陜南地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、人口城鎮(zhèn)化率低、工業(yè)經(jīng)濟(jì)落后等困難，著力解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和移民搬遷過程中遇到的問題，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)沿著正確方向發(fā)展。就必須要因地制宜，科學(xué)規(guī)劃、實(shí)施。才能提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。以移民搬遷為抓手，建立以“民”為核心的城鎮(zhèn)化移民搬遷以集中安置為主，分散安置為輔；以集鎮(zhèn)建設(shè)為中心，以促進(jìn)人口聚集為目的，以“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”為指導(dǎo)，確立了向城鎮(zhèn)遷移、向移民新村遷移、小村并大村遷移、自主分散遷移四種移民方式，既有建好的安置房供移民戶選擇，也有劃撥好的宅基地供移民自建。

一、移民搬遷為城鎮(zhèn)化建設(shè)“聚人”

陜南山區(qū)占國土面積的絕大部分質(zhì)量差、產(chǎn)量低，農(nóng)作物經(jīng)常會(huì)遭受野生動(dòng)物危害。實(shí)施異地搬遷式的移民工程是解決群眾貧困問題的重要途徑和最好方式。也為城鎮(zhèn)化奠定“聚人”的基礎(chǔ)。

二、搬遷移民向城鎮(zhèn)化要就業(yè)，要求改善生活

（1）移民生活方式發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變：移民安置點(diǎn)或?yàn)樾陆ň用裥^(qū)或集鎮(zhèn)，或?yàn)橐?guī)模較大的城鎮(zhèn)或中心村，基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住條件良好，醫(yī)務(wù)所、幼兒園符合城鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，生活便利，物質(zhì)齊備。移民生活實(shí)現(xiàn)了由貧窮向小康、由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的突破和邁進(jìn)。

（2）移民生產(chǎn)方式發(fā)生極大改變：由單純依靠耕地生存向務(wù)工和發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。搬遷后，多數(shù)移民種地、打工兩不誤，有的忙時(shí)務(wù)農(nóng)閑時(shí)務(wù)工，有的務(wù)工為主兼顧務(wù)農(nóng)，有的專職務(wù)工或轉(zhuǎn)行經(jīng)營，生產(chǎn)方式多樣，勞動(dòng)強(qiáng)度降低，收入顯著提高。各地政府也積極組織開展農(nóng)民實(shí)用技術(shù)、勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，組織富余勞動(dòng)力進(jìn)企業(yè)務(wù)工，扶持移民戶發(fā)展專業(yè)種植和經(jīng)營商貿(mào)餐飲、旅游運(yùn)輸?shù)热a(chǎn)服務(wù)業(yè)，為移民后續(xù)生存創(chuàng)造了條件。

三、城鎮(zhèn)化后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

“遷得出”的問題比較容易解決，而“穩(wěn)得住、能致富”解決起來難度較大，也需要有一個(gè)過程。因此移民搬遷的重點(diǎn)應(yīng)放在“留得住、能致富”上。要做到這一點(diǎn)，就不能簡單地一遷了之，必須注重后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，把主要精力放在移民遷入后的生產(chǎn)生活上，要使移民有事可做，有業(yè)可就，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)移民的安居樂業(yè)。我們認(rèn)為，除了移民后要特別注重養(yǎng)殖業(yè)、果林業(yè)、現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)等勞動(dòng)密集型的農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，更主要是要引導(dǎo)有條件的移民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，投入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中去。

四、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的公平主體地位

國務(wù)院印發(fā)的《規(guī)劃》，最大的亮點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。這也就要求在土地流轉(zhuǎn)過程中，要秉承以人為本的原則，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的公平主體地位。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展有很高的市場化要求，而進(jìn)一步打開土地流轉(zhuǎn)市場，提高土地流轉(zhuǎn)品質(zhì)的關(guān)鍵，充分立足于陜南地區(qū)土地利用實(shí)際狀況和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建立健全多層次的農(nóng)村金融服務(wù)體系，激發(fā)土地市場資本化運(yùn)作，構(gòu)建完善的土地流轉(zhuǎn)市場金融運(yùn)行機(jī)制。走出一條惠農(nóng)服務(wù)、合作共贏的發(fā)展新路子，以更好地促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。加大建設(shè)投入和建設(shè)用地保障力度、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大行政管理權(quán)限等措施，解決小城鎮(zhèn)建設(shè)管理體制不順暢、建設(shè)資金嚴(yán)重不足、用地指標(biāo)匱乏、產(chǎn)業(yè)缺乏支撐、專業(yè)人才不足等問題。

一是農(nóng)村擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模得靠市場化的發(fā)展，通過市場化的方法把土地，把耕地流轉(zhuǎn)到種田人的手里頭，這樣子才能夠擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模。既要增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，又要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。就是給農(nóng)民有平等的產(chǎn)權(quán)，給農(nóng)民建設(shè)用地使用權(quán)，給予可以轉(zhuǎn)讓的宅基地使用權(quán)。

二是將“同地同權(quán)”制度化，讓各方從改革中都能獲益，才能大大減少改革的阻力，大幅減少征地群體性事件的發(fā)生，降低新型城鎮(zhèn)化的社會(huì)成本。讓農(nóng)民分享更多城鎮(zhèn)化紅利。城鎮(zhèn)化過程中，政府提出了一些戶籍制度的改革，這些可能都是在今年要實(shí)現(xiàn)的，一旦實(shí)現(xiàn)必然導(dǎo)致人口的流動(dòng)，哪些城市有吸引力，就要繼續(xù)發(fā)展，哪些城市失去了吸引力，就變成了人口輸出的城市。

五、依靠產(chǎn)業(yè)支撐，形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局

城市的發(fā)展是和產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步進(jìn)行的。農(nóng)村人口在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移時(shí)，城市要有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能更好地吸納農(nóng)村進(jìn)來的這些人。才能使他們有錢可掙，有錢可生活，有錢可租房買房。因此，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合時(shí)，才能“穩(wěn)得住”人，使農(nóng)民能“能致富”，才能提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

（一）發(fā)展陜南循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量

陜南已經(jīng)作為陜西循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。陜西省政府早在2009年就制定和頒布了《陜南循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，按此規(guī)劃要求，陜南要以建設(shè)“生態(tài)、宜居”城市指導(dǎo)，通過保護(hù)青山綠水，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，打造三大產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)陜南突破發(fā)展。規(guī)劃還提出了堅(jiān)持與生態(tài)環(huán)境相和諧、堅(jiān)持集約節(jié)約使用土地、堅(jiān)持資源整合優(yōu)化利用、堅(jiān)持開發(fā)、合作、互利、共贏四項(xiàng)原則，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念貫穿到指標(biāo)設(shè)置、主體內(nèi)容、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目選擇、支撐體系以及政策措施之中，體現(xiàn)保護(hù)和發(fā)展陜南的主題。規(guī)劃還強(qiáng)調(diào)，陜南發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，要以提高資源生產(chǎn)率和減少廢物排放為目標(biāo)，走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新型工業(yè)道路，并以優(yōu)勢(shì)資源為依托，打造生物加工、生態(tài)旅游、新型材料三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高發(fā)展質(zhì)量，增加經(jīng)濟(jì)總量，實(shí)現(xiàn)陜南經(jīng)濟(jì)突破發(fā)展、生態(tài)良好、人民富裕、社會(huì)和諧。一方面可為今后循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供勞動(dòng)力的供給；另一方面，為未來循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供勞動(dòng)力的準(zhǔn)備和支持。

（二）持續(xù)加大重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和投資力度

認(rèn)真落實(shí)《陜西省重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)辦法》，著力在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、發(fā)揮民間資本作用、提高資金使用效益、完善評(píng)價(jià)考核體系等方面下功夫，爭取“一縣一產(chǎn)業(yè)”和陜南循環(huán)發(fā)展資金1.54億元，落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)用地1.74萬畝，150個(gè)市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展良好。一批具有引領(lǐng)作用的重大項(xiàng)目加快推進(jìn)，柞水同興軋鋼50萬噸棒材、商南國際彩印包裝產(chǎn)業(yè)園等32個(gè)項(xiàng)目建成或投產(chǎn)；西康鐵路復(fù)線建成運(yùn)營，西合鐵路復(fù)線建設(shè)進(jìn)展順利，改造提升干線公路102公里，丹江流域綜合治理啟動(dòng)實(shí)施。扎實(shí)推進(jìn)重大項(xiàng)目前期工作，落實(shí)重大項(xiàng)目前期費(fèi)1.3億元，48個(gè)重大前期項(xiàng)目基本具備開工條件。

（三）把保工業(yè)增長擺在更加突出位置

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化相輔相成?！肮I(yè)化率”是工業(yè)增加值占經(jīng)濟(jì)總量的比例，“城鎮(zhèn)化率”是城市人口占全體人口的比例，陜南地區(qū)的現(xiàn)狀是“工業(yè)化超前，城鎮(zhèn)化落后”。商洛緊緊圍繞工業(yè)增產(chǎn)促銷提效，積極培育高端飲用水產(chǎn)業(yè)，組建了秦嶺健康水產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心，富氫水開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)展順利。加強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力建設(shè)，全年申請(qǐng)專利985件、技術(shù)合同成交額4376.38萬元，分別增長75.5%和26.67%，全市七區(qū)縣通過國家科技進(jìn)步考核。

（四）加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提升城市化品質(zhì)

近年來，陜南地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好，主要是以旅游提檔升級(jí)為重點(diǎn)，在做活商圈上求突破，商洛市通過發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)提升城鎮(zhèn)品味，推動(dòng)服務(wù)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合，從而達(dá)到提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

一是促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)升級(jí)。提升“秦嶺最美是商洛”品牌，積極打造大秦嶺旅游核心區(qū)。繼續(xù)抓好大型旅游景區(qū)建設(shè)，加快商於古道文化旅游景區(qū)建設(shè)，力爭丹鳳棣花文化旅游區(qū)、山陽天蓬山寨等景區(qū)開放運(yùn)營，持續(xù)做好金絲峽5A和柞水溶洞、丹江漂流4A景區(qū)創(chuàng)建。深入開展“秦嶺美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)，推進(jìn)旅游與農(nóng)業(yè)、文化、小城鎮(zhèn)建設(shè)融合發(fā)展。全面推進(jìn)旅游標(biāo)準(zhǔn)化區(qū)縣創(chuàng)建，依托中國秦嶺生態(tài)旅游節(jié)，全方位開展旅游宣傳促銷，開發(fā)特色旅游產(chǎn)品和休閑項(xiàng)目，推進(jìn)門票經(jīng)濟(jì)向綜合產(chǎn)業(yè)、單體景點(diǎn)向全域旅游轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)過境游向目的地游、生態(tài)觀光游向休閑度假游轉(zhuǎn)變，力爭全年接待游客達(dá)到3000萬人次。

二是培育休閑養(yǎng)老健康產(chǎn)業(yè)。抓住國家促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策機(jī)遇，依托必康、盤龍、天士力等龍頭企業(yè)，加強(qiáng)與陜西中醫(yī)學(xué)院和中醫(yī)研究院的戰(zhàn)略合作，策劃實(shí)施一批休閑、養(yǎng)老、康體、健身產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，加快構(gòu)建集生物醫(yī)藥、保健食品、中醫(yī)養(yǎng)生、醫(yī)療康復(fù)為一體的健康產(chǎn)業(yè)集群。

三是推進(jìn)服務(wù)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。加快發(fā)展物流、倉儲(chǔ)、運(yùn)輸、包裝等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，引導(dǎo)商貿(mào)、餐飲等生活性服務(wù)業(yè)適應(yīng)市場要求創(chuàng)新發(fā)展。加快推進(jìn)小額貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展，鼓勵(lì)和推動(dòng)金融咨詢類中介機(jī)構(gòu)發(fā)展，完成商南、柞水兩縣農(nóng)村信用社改制任務(wù)，加快丹鳳、山陽兩縣農(nóng)村信用社改制工作，支持長安銀行網(wǎng)點(diǎn)向區(qū)縣延伸，推進(jìn)郵政儲(chǔ)蓄銀行網(wǎng)點(diǎn)業(yè)務(wù)向鎮(zhèn)村延伸。全年新增貸款30億元以上，實(shí)現(xiàn)各類保費(fèi)收入10億元。

四是持續(xù)繁榮城鄉(xiāng)消費(fèi)市場。加快實(shí)施城鄉(xiāng)居民收入倍增計(jì)劃，完善企業(yè)工資集體協(xié)商制度，確保農(nóng)民工工資支付到位，嚴(yán)格落實(shí)帶薪年休假制度，提升居民消費(fèi)能力和預(yù)期。大力培育文化、休閑、體育、健身和信用消費(fèi)，多渠道引進(jìn)各類網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商，促進(jìn)電子商務(wù)和信息消費(fèi)發(fā)展。加強(qiáng)消費(fèi)市場監(jiān)管，著力優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境，力爭社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長13%。

六、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，建管并重，加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程

一是全力推進(jìn)“一體兩翼”中心城市建設(shè)。按照“循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)、核心板塊支撐、產(chǎn)業(yè)長廊帶動(dòng)、快速干道連接、優(yōu)美小鎮(zhèn)點(diǎn)綴、田園農(nóng)業(yè)襯托、特色文化彰顯”的思路，集中精力推進(jìn)“一體兩翼”中心城市建設(shè)，著力打造秦嶺休閑之都、關(guān)天產(chǎn)業(yè)新城。今年編制完成“一體兩翼”中心城市建設(shè)規(guī)劃，以及土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、交通發(fā)展三個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，積極推進(jìn)洛南、丹鳳兩縣撤縣設(shè)區(qū)工作。堅(jiān)持“交通先行、做強(qiáng)主體、帶動(dòng)兩翼、激活經(jīng)濟(jì)”的推進(jìn)原則，加快“一體兩翼”中心城市半小時(shí)交通環(huán)線建設(shè)。堅(jiān)持“中疏外擴(kuò)、成網(wǎng)增綠”的原則，啟動(dòng)商運(yùn)司區(qū)域舊城改造工程，全年完成中心城市建設(shè)投資40億元以上。

二是加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐。支持商南、山陽、鎮(zhèn)安、柞水四縣縣城建設(shè)，持續(xù)抓好沙河子省級(jí)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)建設(shè)，加大17個(gè)省、市重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)力度，積極推進(jìn)商鎮(zhèn)“五位一體”及鎮(zhèn)云等城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)建設(shè)，繼續(xù)抓好新農(nóng)村示范村建設(shè)，加快建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化新型農(nóng)村社區(qū)。抓住國家加強(qiáng)中西部城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)遇，加快城鎮(zhèn)交通綜合配套設(shè)施、地下綜合管廊及污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)。

三是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。放開縣城和建制鎮(zhèn)的戶籍限制，有序放開中心城區(qū)落戶限制，消除流動(dòng)人口管理服務(wù)盲區(qū)。繼續(xù)做好農(nóng)村居民進(jìn)城落戶工作，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)農(nóng)民工及早在城鎮(zhèn)參保并連續(xù)參保；實(shí)行農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民同等的保障房分配制度，逐步將農(nóng)民工子女納入義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障和普惠性學(xué)前教育、免費(fèi)中等職業(yè)教育范圍，完善符合條件的農(nóng)民工隨遷子女參加中考和高考政策；逐步理順各級(jí)政府的財(cái)政分配關(guān)系，探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。

四是全面提升城鎮(zhèn)管理水平。積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)和土地利用規(guī)劃“三規(guī)合一”，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的協(xié)調(diào)性和連續(xù)性。深入開展國家園林城市、生態(tài)示范城市、環(huán)保模范城市和衛(wèi)生縣城創(chuàng)建活動(dòng)，積極推廣應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新城市管理機(jī)制和方式，強(qiáng)化市容環(huán)境衛(wèi)生綜合整治，嚴(yán)厲查處各類違法建設(shè)行為，提高城市管理的精細(xì)化、智能化水平。（作者單位：中共商洛市委黨校）

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