基于舊廠房改造的共贏模式分析

王偉華

[摘要]改革開(kāi)放30多年來(lái)，廣州市發(fā)展取得了矚目的成就，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，但這種增長(zhǎng)是建立在高投入、高消耗、高污染的基礎(chǔ)上。粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境的約束日益加劇，傳統(tǒng)發(fā)展的老路已經(jīng)不適應(yīng)新的發(fā)展要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟須轉(zhuǎn)型，廣州市適時(shí)推出“三舊”改造正是破解這一發(fā)展難題的重要舉措。本文通過(guò)總結(jié)推進(jìn)舊廠房“三舊”改造工作的做法，探討企業(yè)、政府、社會(huì)共贏模式，為加快“三舊”改造的實(shí)施提供更具針對(duì)性的經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]“三舊”改造；土地價(jià)值；整體改造；共贏模式

[中圖分類號(hào)]F284；T0746.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2014）29-0151-02

隨著城市進(jìn)程化的加快，一些曾經(jīng)位于城市邊緣化地區(qū)的舊廠房逐步被圍合在了城市的中心地帶，這不僅給企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)不便，而且也影響了整個(gè)城市的規(guī)劃發(fā)展[1]。許多工業(yè)企業(yè)由于環(huán)保、安全等要求，逐漸停產(chǎn)，并將原生產(chǎn)企業(yè)搬遷到二三線城市的郊區(qū)，而原舊廠房用地則騰空出來(lái)，或臨時(shí)租賃，或通過(guò)“退二進(jìn)三”政策改造成創(chuàng)意園。舊廠房的改造成為城市再生及企業(yè)增長(zhǎng)的一個(gè)契機(jī)。然而，面對(duì)舊廠房改造的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題是如何通過(guò)舊廠房改造，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、政府、社會(huì)的共贏，已經(jīng)成為亟待解決的關(guān)鍵性問(wèn)題。

1影響舊廠房改造的因素

城市中的舊廠房是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市建設(shè)互動(dòng)發(fā)展而遺留下來(lái)的[2]，喪失了原有的生產(chǎn)功能，如何最大效度的挖掘舊廠房用地潛能，促進(jìn)城市功能空間的多樣性，進(jìn)而推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，需要有三方面因素的配合：政府政策支持、舊廠房用地權(quán)屬清晰、土地規(guī)劃合理。

1.1政府政策支持

為了貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，廣東省在總結(jié)佛山“三舊”改造成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2009年8月出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》（粵府〔2009〕78號(hào)）標(biāo)志著“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造在廣東正式推開(kāi)。作為試點(diǎn)區(qū)廣州市同年以《廣州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見(jiàn)》（穗府〔2009〕56號(hào)）響應(yīng)省政府號(hào)召，對(duì)改造模式進(jìn)行細(xì)化，全面啟動(dòng)了廣州市的“三舊”改造工作。為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)廣州市全市的“三舊”改造工作，2010年2月廣州市“三舊”改造工作辦公室正式掛牌成立。緊接著陸續(xù)出臺(tái)了一系列的政策，包括《關(guān)于廣州市“三舊”改造管理簡(jiǎn)政放權(quán)的意見(jiàn)》（穗府辦〔2011〕17號(hào)）、《國(guó)有土地上舊廠房改造方案審批權(quán)限下放工作指引》（穗舊改辦〔2011〕70號(hào)）、《關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)充意見(jiàn)》（穗府〔2012〕20號(hào)）等文件，進(jìn)一步提高“三舊”改造審批效率，調(diào)動(dòng)各級(jí)單位的積極性，并強(qiáng)化政府主導(dǎo)，有計(jì)劃的安排推進(jìn)“三舊”改造工作。至此，舊廠房改造所需政策支持已經(jīng)成熟。

1.2舊廠房用地權(quán)屬清晰

土地權(quán)屬清晰是舊廠房參與“三舊”改造的必要條件，包括有效的權(quán)屬證明和明晰的現(xiàn)狀邊界。但是廣州市許多國(guó)企舊廠土地大部分為政府劃撥，建廠至今基本上都有幾十年的歷史，在不斷地改擴(kuò)建過(guò)程中，一種現(xiàn)象是權(quán)屬證明資料保存不完整，甚至丟失，進(jìn)行“三舊”改造前，必須先辦理確權(quán)手續(xù)，獲得有效的權(quán)屬證明；另一種現(xiàn)象是，權(quán)屬證明文件與土地現(xiàn)狀邊界不符，包括土地現(xiàn)狀邊界大于權(quán)屬范圍和權(quán)屬范圍大于土地現(xiàn)狀邊界兩種情況，針對(duì)第一種情況，處理方式較為簡(jiǎn)單，以權(quán)屬范圍參與改造就行，同時(shí)嘗試辦理超出權(quán)屬范圍的土地確權(quán)手續(xù)；第二種情況相對(duì)復(fù)雜，先要了解土地被占用的起始年限，如果是1982年前就被實(shí)際使用人占有至今，依據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（國(guó)土（籍）字〔1995〕第26號(hào)）“原由鐵路、公路、水利、電力、軍隊(duì)及其他單位和個(gè)人使用的土地，1982年5月《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》公布之前，已經(jīng)轉(zhuǎn)由其他單位或個(gè)人使用的，除按照國(guó)家法律和政策應(yīng)當(dāng)退還的外，其他國(guó)有土地使用權(quán)可確定給實(shí)際土地使用者?！蹦敲淳蛻?yīng)委托廣州市房地產(chǎn)測(cè)繪院現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘測(cè)定界，以實(shí)際使用面積參與改造，并報(bào)國(guó)資委備案。

1.3土地規(guī)劃合理

土地規(guī)劃直接影響到土地價(jià)值和參與改造的方式。規(guī)劃為道路、綠地等公益性用途的土地，價(jià)值低，方式只能為“公益征收、合理補(bǔ)償”；規(guī)劃為居住用地性質(zhì)的土地，價(jià)值高，方式為“公開(kāi)出讓、收益支持”；規(guī)劃為商業(yè)性質(zhì)的土地，價(jià)值高，方式可以選擇為“公開(kāi)出讓、收益支持”或“自主改造、補(bǔ)交地價(jià)”，但具體還要看土地的權(quán)屬范圍與規(guī)劃單元能否吻合。權(quán)屬范圍是符合國(guó)土部門(mén)“三舊”項(xiàng)目認(rèn)定條件的用地范圍，通過(guò)“自下而上”申報(bào)和“自上而下”統(tǒng)籌安排來(lái)綜合確定；規(guī)劃單元是項(xiàng)目歸總整合后與周邊用地共同組成的相對(duì)成片的規(guī)劃范圍，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、連片改造，整體控制改造強(qiáng)度、配套設(shè)施等內(nèi)容。

2廣州市某國(guó)企的案例分析

2.1企業(yè)情況介紹

廣州市某國(guó)企是一家傳統(tǒng)建筑材料的生產(chǎn)制造公司，屬下?lián)碛卸嗉也煌贩N材料的制造廠，大多成立于新中國(guó)成立初期，當(dāng)初為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有的生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品已不滿足廣州市對(duì)環(huán)保、安全等要求，企業(yè)效益不理想，各廠陸續(xù)關(guān)閉，原廠房用地逐漸騰空。

2.2“三舊”改造的經(jīng)驗(yàn)分析

為了使企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，企業(yè)在發(fā)展戰(zhàn)略上提出“盤(pán)活存量資源”的目標(biāo)，所有舊廠房用地全部參與“三舊”改造。經(jīng)摸查，土地權(quán)屬證明文件完備。現(xiàn)整個(gè)公司一共有16宗土地，面積共約58萬(wàn)平方米，分散于廣州市各個(gè)區(qū)，但是土地面積多為二三萬(wàn)平方米，且大多為綠地、道路等公益性用地，價(jià)值不高；唯有一宗土地面積為25萬(wàn)平方米，但經(jīng)營(yíng)性用地比例不高，土地價(jià)值無(wú)法體現(xiàn)。因此，采用將16宗地整體捆綁的方式，統(tǒng)一向政府申請(qǐng)“三舊”改造，遵循“該高則高；該低則低”的原則，對(duì)于城市規(guī)劃必須要強(qiáng)制性控制的（如道路、綠帶和公建配套等），優(yōu)先服從城市規(guī)劃建設(shè)的要求，確保城市建設(shè)需要；其余沒(méi)有特別規(guī)定的，爭(zhēng)取給予改造支持。按照現(xiàn)行規(guī)劃，將非經(jīng)營(yíng)性用地以較低的價(jià)格交給政府收儲(chǔ)，用作城市公益性建設(shè)，為社會(huì)提供更多的綠地和配套用地，同時(shí)申請(qǐng)調(diào)整25萬(wàn)平方米這宗地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，增加經(jīng)營(yíng)性用地面積并且提高容積率，充分挖掘土地價(jià)值。土地出讓后，政府返還的土地補(bǔ)償款用于職工安置、債務(wù)清償、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等。在改造過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了企業(yè)、政府、社會(huì)三方共贏的模式。

3結(jié)論

土地制度改革的路徑，由簡(jiǎn)單地依賴新增用地的粗放占用，轉(zhuǎn)向存量用地的盤(pán)整利用；由粗放低效使用，轉(zhuǎn)向內(nèi)涵高效挖潛；由行政主導(dǎo)的被動(dòng)“征地”，轉(zhuǎn)向政策引導(dǎo)的企業(yè)主動(dòng)“騰地”。以推進(jìn)“三舊”改造工作為載體，促進(jìn)城市存量低效用地再開(kāi)發(fā)，構(gòu)建政府引導(dǎo)下的以市場(chǎng)配置為基礎(chǔ)的土地節(jié)約集約利用的長(zhǎng)效機(jī)制，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。廣州市某國(guó)企整體改造形成共贏模式，值得推廣；同時(shí)建議采取“保證速度的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)績(jī)效”[3]的思路進(jìn)行政策優(yōu)化，重點(diǎn)是處理好政府主導(dǎo)與社會(huì)力量參與改造的關(guān)系，激勵(lì)市場(chǎng)力量的發(fā)揮和多元主體的參與，保障改造的公平性與可實(shí)施性。

參考文獻(xiàn)：

[1]陽(yáng)建強(qiáng)，吳明偉.現(xiàn)代城市更新[M].南京：東南大學(xué)出版社，1999.

[2]張衛(wèi)寧.改造性再利用——一種再生產(chǎn)的開(kāi)發(fā)方式[J].城市發(fā)展研究，2002（2）：51-55.

[3]賴壽華，吳軍.新型城市化背景下廣州“三舊”改造政策探討[J].規(guī)劃師，2013（5）：36-41.