社會(huì)福利社會(huì)化存在的誤區(qū)及政策建議

熊利群

[摘要]目前社會(huì)上社會(huì)福利社會(huì)化存在著多方面的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即將“社會(huì)福利社會(huì)化”或等同于政府“甩包袱”，或等同于“社會(huì)福利市場化”，或等同于“福利責(zé)任的轉(zhuǎn)移”。本文針對(duì)上述問題給出明確界定政府、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人的責(zé)任，在社會(huì)福利領(lǐng)域倡導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)的競爭原則，福利部門提供服務(wù)的所有組織的運(yùn)行都要受到法律的規(guī)范和監(jiān)督這三個(gè)對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)福利業(yè)；社會(huì)福利；福利部門

[中圖分類號(hào)]D632.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2014）29-0119-02

在“社會(huì)福利社會(huì)化”改革實(shí)踐后，企業(yè)辦社會(huì)的包袱基本被取消了，但政府支撐福利服務(wù)的狀況基本沒有改變，社會(huì)福利社會(huì)化改革的困難一直存在。如何認(rèn)識(shí)二十多年來社會(huì)福利社會(huì)化改革進(jìn)程，分析目前我國社會(huì)福利社會(huì)化存在誤區(qū)和解決對(duì)策，這既是社會(huì)各界普遍關(guān)注的一個(gè)現(xiàn)實(shí)議題，也是社會(huì)福利研究的一個(gè)重要理論問題。

1存在誤區(qū)

1.1將社會(huì)福利社會(huì)化等同于私有化或市場化

部分私營福利機(jī)構(gòu)的社會(huì)福利服務(wù)市場化有余、福利性不足。近年來，由于各地政府先后出臺(tái)了對(duì)民間福利機(jī)構(gòu)的免稅、床位補(bǔ)貼等一系列扶持政策，已經(jīng)有不少民間資本轉(zhuǎn)而投向福利服務(wù)領(lǐng)域。這本是件好事。然而，據(jù)一些學(xué)者對(duì)多家福利機(jī)構(gòu)的調(diào)查，私營福利機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象幾乎全為自費(fèi)代養(yǎng)人員。除對(duì)三無人員外，現(xiàn)在的福利院根本體現(xiàn)不出福利，更像是一種賓館式服務(wù)，服務(wù)對(duì)象與福利院的關(guān)系是市場關(guān)系，而不是福利關(guān)系。有相當(dāng)一部分老人抱怨，“福利院里伙食很差，服務(wù)態(tài)度也很差，甚至連平時(shí)志愿者、調(diào)查人員送去的水果、食物之類的禮品都要被工作人員據(jù)為己有”。還有老人反映，“工作人員不允許我們對(duì)外來調(diào)查人員講任何不利于福利院的話，否則將會(huì)受到變相的懲戒”。這些情況表明，有相當(dāng)一部分私營福利服務(wù)機(jī)構(gòu)不是為福利而服務(wù)，而是為“牟利”服務(wù)。

1.2將社會(huì)福利社會(huì)化當(dāng)作甩掉包袱的手段

將社會(huì)福利社會(huì)化當(dāng)作甩掉包袱的手段，政府“缺位”與“越位”并存。社會(huì)福利社會(huì)化改革的總體目標(biāo)是走“民辦公助”的福利服務(wù)發(fā)展道路。顧名思義，“民辦公助”是指民間福利機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)服務(wù)輸送的功能，政府福利部門和國家辦福利機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮服務(wù)引導(dǎo)、服務(wù)示范、服務(wù)資助和服務(wù)支持等功能。當(dāng)前，不同地區(qū)的政府部門和國家辦福利機(jī)構(gòu)普遍能較好地發(fā)揮服務(wù)示范和服務(wù)引導(dǎo)的功能，這一方面表現(xiàn)為各地紛紛出臺(tái)了有關(guān)“社會(huì)福利社會(huì)化”改革的具體實(shí)施辦法，鼓勵(lì)民間力量投資福利事業(yè)；另一方面表現(xiàn)為各地紛紛建立了“基礎(chǔ)性、示范性”的國家辦福利機(jī)構(gòu)，為民間辦福利機(jī)構(gòu)設(shè)定服務(wù)內(nèi)容、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)方式及服務(wù)章程提供了范本。然而，政府部門一方面試圖退出經(jīng)費(fèi)資助等某些本應(yīng)由政府承擔(dān)且應(yīng)加強(qiáng)承擔(dān)的福利領(lǐng)域；另一方面又傾向于過度干預(yù)甚至直接介入福利服務(wù)具體業(yè)務(wù)，導(dǎo)致政府“缺位”與“越位”并存。

1.3非營利組織存在“缺位”問題

習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)做法，自覺或不自覺地將非政府的社會(huì)組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位，并且直接干預(yù)這些組織的自主權(quán)利。對(duì)社會(huì)保障社會(huì)化實(shí)施所依靠的社區(qū)多方資源的整合，也因?yàn)槲覈菭I利組織的發(fā)展還很不成熟而受到直接影響。①第三部門發(fā)展具有不均衡性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1966—1976年的“文革”期間，全國各類社團(tuán)陷入癱瘓狀態(tài)。1976年以后社團(tuán)開始“復(fù)活”，并再度進(jìn)入繁榮時(shí)期。但是，社團(tuán)的空間分布呈現(xiàn)出高度的不平衡性，城市的發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，沿海地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)陸地區(qū)。②組建第三部門的動(dòng)機(jī)。政府擔(dān)當(dāng)了中國第三部門發(fā)展的“第一推動(dòng)力”角色。其積極意義在于政府在社會(huì)領(lǐng)域的改革中的主導(dǎo)作用的發(fā)揮有利于政府職能的轉(zhuǎn)變；其消極作用是部門利益的作祟。第三部門的招牌是一種受控制的、限量供應(yīng)的資源，具體的行政部門通過組建第三部門建立小金庫，謀取部門利益。③組織結(jié)構(gòu)上的雙重管理體制。組織結(jié)構(gòu)上的雙重管理體制造就了一部分社團(tuán)的半官半民性格。半官半民屬性以及由此而來的獲取資源的雙重渠道，領(lǐng)導(dǎo)人事安排上的雙重渠道，使得中國的社會(huì)團(tuán)體同時(shí)受到行政機(jī)制和自治機(jī)制的“雙重支配”。雙重管理體制使社團(tuán)不具備完整意義上獨(dú)立性或自治性。此外，第三部門的自身能力的薄弱以及中國第三部門法律制度的諸多缺陷與不足等也成為第三部門與政府互動(dòng)的障礙。有關(guān)非營利組織的內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等民事問題法律規(guī)定的空白，對(duì)于這些組織在一個(gè)穩(wěn)固的框架下開展活動(dòng)也形成一定的法律障礙。

1.4二元福利制度的格局未能改變

我國傳統(tǒng)的老年福利事業(yè)，保障面比較窄，主要是限于城鄉(xiāng)“三無”老人。即使是在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化過程中，有的地區(qū)也仍然只重視在城市發(fā)展面向全體老年人的養(yǎng)老服務(wù)，而忽視了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致在農(nóng)村，不論是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，還是養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，都發(fā)展緩慢相對(duì)滯后。而有的地區(qū)如上海、浙江、廣東、吉林等地，緊緊抓住養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的機(jī)遇，適應(yīng)形勢(shì)，因地制宜，及時(shí)出臺(tái)了有關(guān)政策措施，探索將農(nóng)村社會(huì)老人納入服務(wù)對(duì)象，辟了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的新天地。在養(yǎng)老服務(wù)中，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不僅體現(xiàn)了建立完善的養(yǎng)老服務(wù)體系的必然要求，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的迫切需要。與發(fā)達(dá)國家人口老齡化特點(diǎn)不同，我國農(nóng)村人口老齡化水平明顯高于城鎮(zhèn)，以上的老年人口生活在農(nóng)村。隨著人口老齡化加速，特別是農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的加劇，農(nóng)村“留守老人”或者說是“空巢老人”的數(shù)量日益增多，使得農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)問題日益突出，迫切需要更多地注意扶持和加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，否則，不僅農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求得不到有效保障，“生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明”的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)更不可能實(shí)現(xiàn)。解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，必須按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，采取家庭保障和社會(huì)保障相結(jié)合的辦法，逐步建立適應(yīng)農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。第一，應(yīng)發(fā)揮家庭保障的基礎(chǔ)性作用，加快完善家庭養(yǎng)老功能，教育和要求進(jìn)城務(wù)工的人員常回家看看，不僅對(duì)老年人在經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)，還要在生活上照料，在精神上慰藉。第二，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)保障的養(yǎng)老功能，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建設(shè)一所綜合性、多功能的老年社會(huì)福利服務(wù)中心，采用集中供養(yǎng)、院戶掛鉤、包戶服務(wù)等方式開展養(yǎng)老服務(wù)，有條件的地方，還可以在農(nóng)村村級(jí)建立養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，為農(nóng)村有需要的老人提供便捷的養(yǎng)老服務(wù)。第三，應(yīng)積極發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織，充分發(fā)揮老年人協(xié)會(huì)及相關(guān)組織的作用，開展多樣化的服務(wù)，滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。我國不同地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不盡相同，老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求也不一致，在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)組織發(fā)展以及養(yǎng)老服務(wù)資金保障等方面，各地應(yīng)量力而行。

2政策建議

2.1明確界定政府、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人的責(zé)任

政府的介入應(yīng)該是有限度的，更多的應(yīng)該是充當(dāng)管理者和監(jiān)督者的角色，當(dāng)然政府也不能全面退出，在真正需要的時(shí)候，例如當(dāng)大面積災(zāi)荒導(dǎo)致社會(huì)資源急劇減少的時(shí)候，政府還要扮演最后保護(hù)人的角色社會(huì)團(tuán)體，尤其是社區(qū)，應(yīng)在對(duì)社會(huì)弱者的福利服務(wù)方面提供專業(yè)服務(wù)，成為個(gè)人承擔(dān)自我照顧責(zé)任和社會(huì)解決問題的良好結(jié)合點(diǎn)。個(gè)人則要首先承擔(dān)個(gè)人的自我照顧責(zé)任，在享受福利權(quán)前首先要承擔(dān)福利義務(wù)。

2.2在社會(huì)福利領(lǐng)域倡導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)的競爭原則

盡管社會(huì)福利的特殊性質(zhì)決定其不能完全走市場化的道路，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，將市場機(jī)制下的競爭原則適度引入福利領(lǐng)域卻是很有必要的。在社會(huì)福利部門，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊體制的所有特征都頑強(qiáng)地保存著，國家所有制的主要作用仍在持續(xù)，集中計(jì)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)方式、短缺經(jīng)濟(jì)等依然如故。相應(yīng)地，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下典型的社會(huì)意識(shí)、行為方式仍無改觀。缺少競爭使得人們沒有動(dòng)力去提高服務(wù)質(zhì)量，改善經(jīng)濟(jì)效益?？傊鐣?huì)福利的大部分事務(wù)還被排除在競爭之外，因此在市場化取向的社會(huì)福利觀構(gòu)建過程中要格外強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)競爭原則的引入。

2.3福利部門提供服務(wù)所有組織的運(yùn)行都要受到法律的規(guī)范和監(jiān)督進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域提供服務(wù)要獲得許可，并經(jīng)常受到政府督察部門的檢查。無論是國有還是非國有組織提供給公眾的服務(wù)都必須保證質(zhì)量。最后，一旦出現(xiàn)非國有組織破產(chǎn)不能履行其對(duì)公眾承諾的情況，這時(shí)國家就得出面，作為最后的擔(dān)保人支付這些賬單。國家只是最后的擔(dān)保人，而不是強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自我照顧責(zé)任發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)儒家倫理觀念對(duì)個(gè)人角色及責(zé)任的界定，個(gè)人有其道德責(zé)任進(jìn)行自我照顧，也有責(zé)任在家庭成員之間展開互助，使家庭成為最基本的照顧系統(tǒng)。這就要求社會(huì)成員在面臨社會(huì)問題時(shí)，首先應(yīng)該承擔(dān)個(gè)人的自我照顧責(zé)任，只有在個(gè)人實(shí)在沒有辦法解決問題時(shí)，才向社會(huì)、政府尋求幫助。社會(huì)成員有權(quán)利享受代表社會(huì)集體的政府所提供的各項(xiàng)服務(wù)，但首先應(yīng)以納稅等形式承擔(dān)福利義務(wù)，這也是個(gè)人自我照顧責(zé)任的一種體現(xiàn)。

當(dāng)前，我國在重視社會(huì)福利事業(yè)的結(jié)構(gòu)體系構(gòu)建和政策體系完善的同時(shí)，更應(yīng)該重視這些體系在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中的適應(yīng)性和功能性問題。社會(huì)福利事業(yè)本來的任務(wù)，并不是單純的行政事務(wù)性工作，而是在具體生活過程中處理活生生的一個(gè)個(gè)具體人的工作，是由人來解決人的問題，是面對(duì)面的工作。人的主觀觀念，即社會(huì)福利觀，將在其中起到非常重要的作用。

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