我國(guó)水土保持制度存在問(wèn)題之完善

楊淇茵

摘 要 作為水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一，我國(guó)積極開(kāi)展水土保持工作，這一制度取得巨大進(jìn)展的同時(shí)，存在著群眾及社會(huì)團(tuán)體在水土保持工作中參與機(jī)制不健全、缺乏鼓勵(lì)支持水土保持方案之政策及責(zé)任體系有待優(yōu)化等問(wèn)題。通過(guò)介紹澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》相關(guān)制度，對(duì)比分析以借鑒適合我國(guó)國(guó)情的經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)水土保持制度。

關(guān)鍵詞 水土流失 水土保持 澳大利亞 社會(huì)參與機(jī)制 責(zé)任體系

一、我國(guó)水土保持工作現(xiàn)狀

我國(guó)是世界上水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一：根據(jù)水利部2013年公布的《第一次全國(guó)水利普查水土保持情況公報(bào)》 顯示，2011年土壤侵蝕總面積294.91萬(wàn)平方公里，占普查范圍總面積的31.12%。而2012年《全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)公告》 反映國(guó)家級(jí)重點(diǎn)防治區(qū)水土流失狀況為東北黑土地重點(diǎn)治理區(qū)內(nèi)水土流失面積6269.53平方公里，占土地總面積的26.70%；太行山重點(diǎn)治理區(qū)（北部）內(nèi)水土流失面積11389.68平方公里，占土地總面積的51.92%。我國(guó)水土流失的現(xiàn)狀讓人擔(dān)憂(yōu)。

為保證可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)十分重視水土保持工作，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在2010年對(duì)《水土保持法》進(jìn)行了修訂。修訂后的《水土保持法》對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展和人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境要求不斷提高的現(xiàn)實(shí)作出了回應(yīng)：首先，新增水土保持規(guī)劃一章，針對(duì)水土保持工作統(tǒng)籌規(guī)劃不夠的問(wèn)題，修訂版對(duì)水土保持規(guī)劃編制的依據(jù)、規(guī)劃的內(nèi)容、編制的主體和批準(zhǔn)程序等都作了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類(lèi)指導(dǎo)原則。其次，對(duì)水土流失的預(yù)防有進(jìn)一步完善的規(guī)定。在“預(yù)防為主”的基礎(chǔ)上，新修訂法第三條明確增加了“保護(hù)優(yōu)先”的方針，也完善了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度的適用范圍：原限制在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū) ，新修訂在原基礎(chǔ)上擴(kuò)展到容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)項(xiàng)目也要編制水土保持方案 。再次，治理方面措施亮點(diǎn)多，明確了對(duì)水土保持重點(diǎn)工程的建設(shè)和管護(hù)，建立水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償制度等。此外，完善監(jiān)測(cè)與監(jiān)督：國(guó)務(wù)院水行政部門(mén)完善全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全國(guó)水土流失進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；國(guó)務(wù)院和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府水行政部門(mén)定期對(duì)水土流失狀況、變化趨勢(shì)、造成危害以及水土流失預(yù)防和治理情況進(jìn)行公告 。最后，完善法律責(zé)任體系，增加了對(duì)違法行為的處罰種類(lèi)，加大了處罰力度，也加強(qiáng)了追責(zé)可執(zhí)行性和可操作性，更可貴是增加了對(duì)水行政主管部門(mén)自身的法律責(zé)任 。

除《水土保持法》自身完善外，我國(guó)還頒布了《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》、《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)批管理規(guī)定》、《關(guān)于規(guī)范水土保持方案技術(shù)評(píng)審工作的意見(jiàn)》、《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理辦法》等規(guī)范性文件及《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》、《土壤侵蝕分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》、《水土保持試驗(yàn)規(guī)范》、《水土保持工程概算定額》等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，建立了水土保持工作相對(duì)完整的監(jiān)測(cè)體系，保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲得的途徑及其準(zhǔn)確性，為水土保持工作開(kāi)展提供了很多方法指引，促進(jìn)水土保持工作順利進(jìn)行。

二、存在問(wèn)題及借鑒

取得巨大進(jìn)展的同時(shí)，這一制度仍存在有待改善的空間，而農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)的澳大利亞新南威爾士州對(duì)水土保持非常重視，經(jīng)驗(yàn)豐富，其《土壤保持法》可引用為《1938年土壤保持法案》，期間經(jīng)過(guò)多次修正，與我國(guó)水土保持規(guī)定存在部分差異，兩者相關(guān)制度對(duì)比，可得到完善我國(guó)水土保持制度的有益借鑒。

1、群眾及社會(huì)團(tuán)體參與水土保持工作機(jī)制

我國(guó)在水土流失預(yù)防部分，由人民政府組織單位和個(gè)人植樹(shù)種草 ，無(wú)法體現(xiàn)個(gè)人和單位自主主動(dòng)參與水土保護(hù)的義務(wù)，只有在容易發(fā)生水土流失區(qū)域的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，負(fù)責(zé)人才有義務(wù)編制和履行水土保持方案，且建設(shè)項(xiàng)目完成后水土保持方案未繼續(xù)實(shí)施難以追責(zé) ，不明確的規(guī)定導(dǎo)致法的實(shí)施性打折扣，這極有可能導(dǎo)致水土保持工作難以持續(xù)運(yùn)行。

治理方面，專(zhuān)項(xiàng)水土流失預(yù)防和治理由水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施 ，只是鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照水土保持規(guī)劃參與水土流失治理 ，缺乏具體支持方案。社會(huì)群眾主動(dòng)、親自參與水土保持工作的鼓勵(lì)與義務(wù)設(shè)置并未落到實(shí)處，水土流失預(yù)防與治理工作目前主要還是行政部門(mén)職責(zé)，缺乏完善的有效的社會(huì)參與機(jī)制以動(dòng)員群眾這一重要力量參與水土保持工作。

相比之下，新南威爾士州《土壤保持法》（下稱(chēng)《土壤保持法》）中部長(zhǎng)可以代表王室與被提議加以處理的土地的所有（占有）者或者抵押人簽署一份協(xié)議，保證項(xiàng)目 的實(shí)施 ，而項(xiàng)目所需的工事可以由土地所有者、占有者或者抵押人自行完成、也可以申請(qǐng)部長(zhǎng)完成工事，只要申請(qǐng)人付款 。另外，與我國(guó)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目自行或委托編制水土保持方案不同，新南威爾士州水土保持行動(dòng)方案由土壤保持局委員提供，更能保證方案的科學(xué)性和可操作性。

借鑒經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)參與水土保持工作外，我國(guó)更應(yīng)創(chuàng)造條件讓民眾切實(shí)參與。在治理方面，可通過(guò)與個(gè)人或單位簽訂協(xié)議的形式，讓單位和個(gè)人直接對(duì)正在使用的土地的質(zhì)量保持而負(fù)責(zé)。隨社會(huì)科技發(fā)展，群眾掌握水土保持技術(shù)的可能性越來(lái)越高，通過(guò)平等協(xié)議機(jī)制讓使用者解決水土保持問(wèn)題而非單純交水土保持補(bǔ)償費(fèi)，這一做法有諸多好處：水土保持任務(wù)十分艱巨，單純依靠行政部門(mén)難以保證效率，由占用者選擇進(jìn)行治理的主體并為治理費(fèi)用負(fù)責(zé)，可以在一定程度上減輕行政部門(mén)的壓力，提高完成效率；進(jìn)一步，土地占用者對(duì)水土保持工作直接負(fù)責(zé)，水行政部門(mén)有更多精力投入于水土保持方案的制定或?qū)ο嚓P(guān)技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，從源頭上及技術(shù)上更有效地保護(hù)水土；同時(shí)，這一協(xié)議可簽訂于任何有需要之時(shí)，對(duì)解決工程驗(yàn)收后水土保持設(shè)施停止運(yùn)作的問(wèn)題有很大幫助；另一優(yōu)勢(shì)是行政部門(mén)與民眾更多處于平等對(duì)話(huà)的狀態(tài)，有利于水土保持工作的展開(kāi)。

當(dāng)然，我們可以看到澳大利亞的土地所有制與我國(guó)不同，我國(guó)不存在土地私人所有制，但我們有土地承包轉(zhuǎn)讓等制度，大部分土地的使用者都與所有者非屬同一主體，土地的使用者對(duì)其正在使用的土地質(zhì)量予以保證符合法理。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)選擇性地吸收借鑒新南威爾士州《土壤保持法》的協(xié)議制度，完善群眾及社會(huì)團(tuán)體在水土保持工作中的參與機(jī)制。

2、鼓勵(lì)支持實(shí)施水土保持方案的政策

我國(guó)《水土保持法》規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、施工及投產(chǎn)使用，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)驗(yàn)收水土保持設(shè)施 ，但缺乏稅收、資金方面的實(shí)質(zhì)支持。達(dá)標(biāo)且持續(xù)有效的水土保持設(shè)施或其他環(huán)保設(shè)施往往價(jià)格較高，缺乏國(guó)家在技術(shù)、資金等方面的實(shí)質(zhì)具體支持，可能導(dǎo)致部分高生態(tài)效益卻缺乏資金的建設(shè)項(xiàng)目被擱置，經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益同時(shí)受損；若將驗(yàn)收不合格的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用，導(dǎo)致水土流失和環(huán)境破壞，相比之下，《土壤保持法》規(guī)定在國(guó)會(huì)沒(méi)有提供資金的情況下，部長(zhǎng)可為已依據(jù)本法簽署了某協(xié)議的土地所有（占有）者提供預(yù)付款 ，并提供一份包括已核準(zhǔn)并應(yīng)實(shí)施的工事的描述、所有者在使用預(yù)付款期間應(yīng)遵守的土地使用條件或其他條件、部長(zhǎng)已暫時(shí)性同意的應(yīng)提供的預(yù)付款數(shù)量及由部長(zhǎng)估計(jì)的工事費(fèi)用等內(nèi)容的聲明。該預(yù)付款將由新南威爾士農(nóng)村援助機(jī)構(gòu)通過(guò)貸款方式加以提供 。這一預(yù)付款本質(zhì)上與我國(guó)的貸款是一致的，通過(guò)貸款在資金方面給予土地所有（占有）者實(shí)質(zhì)支持。

借鑒經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)現(xiàn)水土流失預(yù)防治理的目的，保證生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案持續(xù)有效實(shí)施，國(guó)家提供貸款或其他資金支持是重要且有效的。其中批準(zhǔn)貸款相對(duì)于調(diào)整稅收等其他政策應(yīng)更為簡(jiǎn)單，社會(huì)的接受度相對(duì)也更高，我國(guó)可以嘗試建立為水土保持工程服務(wù)的貸款業(yè)務(wù)，授權(quán)機(jī)關(guān)及審批事項(xiàng)規(guī)范化、利率和歸還期限規(guī)定明確，通過(guò)這一措施可為需要資金完成水土保持設(shè)施安裝的建設(shè)項(xiàng)目解決燃眉之急，也讓水土保持設(shè)施更易落到實(shí)處。更進(jìn)一步，我國(guó)若可建立由土地占用人直接負(fù)責(zé)正在使用土地的質(zhì)量制度，給予行為人申請(qǐng)貸款的機(jī)會(huì)可促進(jìn)水土流失的治理。貸款的批準(zhǔn)條件也可以參照新南威爾士州的規(guī)定 ，設(shè)定以下條件：貸款以采取之措施須是合理的且有成功前景，符合已經(jīng)審批的土地使用條件或其他方面條件；對(duì)這些措施的必要性和有效性進(jìn)行詳細(xì)有說(shuō)服力的論證等。

當(dāng)然，在保證貸款歸還的方案上，因我國(guó)土地非私有，因此不可如新南威爾士州規(guī)定的以土地作為擔(dān)保 ，但可結(jié)合我國(guó)實(shí)際，通過(guò)房屋抵押或者擔(dān)保等形式予以保證。

3、重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)公告方式

我國(guó)《水土保持法》第十二條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果劃定并公告水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)。然而，這一公告主要渠道是各級(jí)《水土保持公報(bào)》，這一權(quán)威的信息來(lái)源卻少有公眾查閱，且公報(bào)的出版間隔一般為一年，單純依賴(lài)公報(bào)難以及時(shí)讓群眾了解最新的水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)。

相比之下，《土壤保持法》規(guī)定可在政府公報(bào)上以及在發(fā)行于相關(guān)土地當(dāng)?shù)氐膱?bào)紙上頒布公告，建議將某些地區(qū)宣布為侵蝕危險(xiǎn)區(qū)域。公告應(yīng)通過(guò)參考地圖或計(jì)劃的方式定義與建議，同時(shí)把計(jì)劃副本送達(dá)土地所有（占有）者，指定公告頒布后30天后的某個(gè)日期，在此日期之前公眾可對(duì)建議提出書(shū)面異議，部長(zhǎng)應(yīng)考慮所有在指定時(shí)間內(nèi)提出的異議，通報(bào)裁決 。除在相關(guān)土地的報(bào)紙上頒布公告、詳述計(jì)劃外，其還設(shè)置了異議及處理程序。

借鑒經(jīng)驗(yàn)，在目前網(wǎng)絡(luò)傳媒、電視傳媒及報(bào)刊影響力巨大的情況下，我國(guó)可通過(guò)更多途徑發(fā)布重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)公告，并對(duì)劃定的依據(jù)進(jìn)行詳細(xì)的論述，使社會(huì)群眾更多接觸到這一信息，在理解前提下熱心投入；同時(shí)，應(yīng)多渠道確保正在使用或與新被劃定為重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和治理區(qū)土地有直接利益關(guān)系的民眾了解這一公告。再者，也許出于土地使用者非所有者的考慮，或基于民眾可能缺乏足夠水土資源知識(shí)的觀點(diǎn)，我國(guó)在確定某些地區(qū)為重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的時(shí)候并未規(guī)定公眾異議程序，在目前民主意識(shí)覺(jué)醒、知識(shí)爆炸的現(xiàn)實(shí)下應(yīng)該被修正，這也是程序正義的要求，更重要的是，處理異議對(duì)重點(diǎn)區(qū)域確定的科學(xué)性有驗(yàn)證之效果。

4、責(zé)任體系設(shè)置

我國(guó)水土保持責(zé)任采用責(zé)令停止違法行為的同時(shí)直接對(duì)單位或個(gè)人處以罰款的責(zé)任體系，這一體系易于執(zhí)行卻不利于群眾投身水土保持工作中，可能使民眾認(rèn)為其停止違法行為且繳清罰款后對(duì)水土流失和土壤破壞的責(zé)任隨之消滅，不利于培養(yǎng)民眾珍惜水土資源的意識(shí)。

相比之下，《土壤保持法》規(guī)定：如果委員認(rèn)為在任何土地做出或者被提議做出的、或未能做出某種行為已經(jīng)或者可能在該土地或者其他土地上導(dǎo)致土壤侵蝕或者土地退化，并且上述影響可以被減輕或者避免，委員可通過(guò)直接發(fā)送給上述土地所有（持有）者一份通知的方式，要求其在通知中規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成通知中規(guī)定的事情 。只有在接到通知不提出異議又拒絕執(zhí)行的情況下，行為人才會(huì)被處以罰款。這一措施是在新南威爾士州的土地所有（占有）者須為其土地質(zhì)量負(fù)責(zé)的前提下，即民眾自主完成水土保持工作的前提下，政府通知讓所有（占有）者做出某些措施而非如我國(guó)民眾繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，由水行政部門(mén)實(shí)施治理。

借鑒經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造機(jī)制讓民眾為水土質(zhì)量負(fù)責(zé)，我國(guó)應(yīng)優(yōu)化目前直接罰款的責(zé)任體系，責(zé)令停止違法活動(dòng)并跟蹤監(jiān)督，要求其修復(fù)對(duì)水土資源的破壞，執(zhí)行命令且無(wú)再犯，則免于罰款；若未能按照命令執(zhí)行則處以罰款。如此，讓群眾成為水土保持工作的重要力量，了解水土保持工作難度之大，加強(qiáng)保護(hù)水土意識(shí)；也有利于改善民眾對(duì)于政府亂收費(fèi)的印象，促進(jìn)政府和民眾的和諧關(guān)系。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)了解土壤保護(hù)歷史悠久且經(jīng)驗(yàn)豐富的澳大利亞新南威爾士州的相關(guān)制度，結(jié)合我國(guó)實(shí)際加以借鑒，希望為完善目前存在社會(huì)參與機(jī)制不健全、缺乏鼓勵(lì)措施及責(zé)任體系有待優(yōu)化等問(wèn)題的水土保持制度提供思路，推動(dòng)我國(guó)水土保持工作進(jìn)一步發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

中華人民共和國(guó)水利部網(wǎng)站：http：//www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/zgstbcgb/，訪(fǎng)問(wèn)日期：2014年2月21日。

中華人民共和國(guó)1991年《水土保持法》第19條：在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)修建鐵路、公路、水工程，開(kāi)辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè)，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中，必須有水行政主管部門(mén)同意的水土保持方案。

中華人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第25條第一款：在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報(bào)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)審批，并按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施。沒(méi)有能力編制水土保持方案的，應(yīng)當(dāng)委托具備相應(yīng)技術(shù)條件的機(jī)構(gòu)編制。

中華人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第42條。

黃建初.水土保持法修訂重點(diǎn)及主要成果[J].中國(guó)水資源，2011（6）.

中國(guó)人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第16條。

中國(guó)人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第25條、第27條及第29條。

中國(guó)人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第32條。

中國(guó)人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第33條。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第10條第1款、第5款“為了土壤保持或者減輕侵蝕之目的，為了保持水資源的目的，或者為了本法所考慮的其他目的，委員應(yīng)準(zhǔn)備并向部長(zhǎng)遞交一份或多份行動(dòng)方案，由州長(zhǎng)批準(zhǔn)的行動(dòng)方案稱(chēng)之為‘項(xiàng)目”，見(jiàn)中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)毛如柏主編：《世界環(huán)境法匯編澳大利亞卷[二]》，中國(guó)檔案出版社2007年版，第779頁(yè)-799頁(yè)。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第11條第1A款“為了確保該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)，部長(zhǎng)可以代表王室與被提議加以處理的土地的所有者、占有者或者抵押人簽署一份協(xié)議，可以包括與以下內(nèi)容有關(guān)的契約、條件和規(guī)定：1.牲畜總量的限制。2.在上述土地被采取的土地利用或者土地管理的方法和實(shí)踐。3.將由部長(zhǎng)提供的援助，為了有助于完成上述土地所要求采取的措施或工事”，同注11。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第22H條第1款，同注11。

中華人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第27條。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第12條，同注11。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第4A部分有具體規(guī)定，同注11。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第22E條“預(yù)付款有先決條件：1.將在受工事影響的土地上有效實(shí)施農(nóng)業(yè)、牧業(yè)或者相似的操作，同時(shí)這些操作具有合理的成功前景并且符合依據(jù)第22C條提供給申請(qǐng)人的聲明中所指定的土地使用條件或其他方面條件，以及2.為了確保土地的土壤保持，減輕土地侵蝕，或者保持土地上的水資源，在上述工地上實(shí)施工事是必要的”。同注11。

澳大利亞通過(guò)收費(fèi)契約保證預(yù)付款的償還，見(jiàn)澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第22K條第1款、第2款，同注11。

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第17條，同注11..

澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第15A條第1款，同注11。

（作者單位：中山大學(xué)法學(xué)院）