村宅社區(qū)化治理政策的議程設(shè)立

郭琦

摘 要：“村宅社區(qū)化治理”是近年來對處于城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的城中村（宅）進行綜合治理的有益嘗試。對于寶山區(qū)“星星村”這樣的典型區(qū)域為什么要實施“村宅社區(qū)化治理”政策？其中，有關(guān)政策問題是如何產(chǎn)生的？問題怎樣引起政策制定者的關(guān)注？如何啟動政策議程設(shè)立的程序等方面的思考，金登的多源流模型提供了重要的理論分析支撐。

關(guān)鍵詞：村宅社區(qū)化治理；政策議程設(shè)立；多源流模型

一、多源流模型的理論闡釋

多源流模型是由美國密歇根大學(xué)教授約翰·金登在其代表作《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的。其核心是將對公共政策的分析主要集中在問題界定、議程提出以及方案選擇這三個階段上。他認為在政策制定中存在三個主要的過程源流：即問題源流、政策源流和政治源流。一個問題要成為公共問題，最后提上政策議程，一些偶然性的事件和因素發(fā)揮著重要的作用，這也是問題、政策和政治三大源流共同作用的結(jié)果。而且，這三條源流的發(fā)展和運作都是相互獨立的，并具有自身的動力機制與特點，當這些源流在關(guān)鍵的匯合處結(jié)合起來時就常常會發(fā)生重大的議程變化，一個問題進入決策議程的可能性就會明顯增強。這個匯合處被稱之為“政策之窗”。

二、村宅社區(qū)化治理的問題導(dǎo)入

（一） 大環(huán)境的影響。隨著近年來城市化的快速推進，加上便利交通條件，寶山城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域吸引了大量來滬人員進入，以“星星村”為例，主要帶來了四大問題，一是來滬人員的無序流動，人員基礎(chǔ)信息登記比較難；二是治安管理的壓力比較大，刑事和治安案件較多；三是村容村貌環(huán)境受到影響，臟、亂、差點比較多；四是場所整治、無證無照地下加工場點管理的難度比較大。這是來滬人員多的共性的突出問題，治理起來反復(fù)性很大，效果不明顯或不理想。

（二） 治理前的星星村實況。（1）治安管理情況復(fù)雜。自

2008年以來，星星村出現(xiàn)了大量違章搭建和違規(guī)出租的現(xiàn)象，并且衍生出諸多小菜場、小浴室，甚至還有黑診所、黑網(wǎng)吧和黑游戲機房等非法場所。此外，高危人群大量聚集，管理難度極大。在全市抓獲的違法犯罪人員中，暫住星星村的就達101人。這些高危群體聚焦在村宅內(nèi)，長期從事扒竊拎包、盜竊“三車”、吸食毒品等違法犯罪活動。而這部分人群滯留時間及居住地點具有不確定性，給實有人口管理和高危人群管控帶來較大難度，群眾安全感受到嚴重影響。（2）環(huán)境衛(wèi)生問題突出。星星村屬典型的人口倒掛區(qū)域，峰值時達到6：1，大量的外來人員涌入，超出了星星村的實際環(huán)境承載能力。一是，村民肆意違章搭建，使得村宅內(nèi)建筑、道路、設(shè)施等破壞嚴重；二是租住在星星村的來滬人員大多屬于低教育程度、低勞動技能人員，從事的也大多是低技術(shù)含量的工作，甚至有些人員直接從事黑作坊、黑工廠經(jīng)營，環(huán)境衛(wèi)生意識差，生活和生產(chǎn)污水直接向自然河道甚至道路上排放，臟、亂、差是這一階段的典型特征。三是從根本上說還是因為城郊結(jié)合部區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施不完善和政府公共服務(wù)能力不足問題，導(dǎo)致了星星村環(huán)境衛(wèi)生問題十分突出。（3）基層組織難有作為。星星村長期處于無序開放狀態(tài)，村民隨意出租房屋，大量來滬人員頻繁流動，沒有有制約措施，村委會受職能限制，缺乏抓手來加強社會管理，靠傳統(tǒng)“敲門登記”的方法不足以控制掌握實際人員情況，“兩個實有”管理工作難以取得實質(zhì)性進展。

（三）問題的導(dǎo)入。星星村的情況引起了包括政府、基層自治組織、村民以及來滬人員的多方關(guān)注。主要表現(xiàn)在：一是政府對于星星村的治安、管理和環(huán)境衛(wèi)生問題十分重視，多次表示要努力解決星星村存在的實際問題；二是基層自治組織（主要是村民委員會）也在努力尋求自身在社區(qū)管理中的作用體現(xiàn)；三是本地村民在追求經(jīng)濟利益的同時，也對混亂、無序的村宅狀況產(chǎn)生了不滿，有著強烈的改變愿望；四是多數(shù)來滬人員也期盼能有一個和諧、穩(wěn)定、安全的生活環(huán)境，然而種種愿望卻缺乏了合適的訴求表達渠道。鑒于此類情況，迫切需要采取有效的治理手段和政策措施來加強對星星村的管理。

三、多源流視角下的村宅社區(qū)化治理政策議程設(shè)立

在城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域加強和創(chuàng)新社會管理，制訂村宅社區(qū)化治理政策涉及到眾多的政策活動者，他們共同構(gòu)成了治理政策的主體，簡稱政策共同體。而政策的制定通常都是系統(tǒng)內(nèi)外部一系列因素共同作用的結(jié)果，在這一過程中，政策共同體之間的互動和運作機制，促成了問題源流、政策源流和政治源流的匯集、融合，引發(fā)了政策之窗的開啟，從而進入了政策議程設(shè)立的程序。

（一） 問題源流的分析。從引起社會關(guān)注的現(xiàn)象到社會公共問題，再到進入政策議程的公共政策問題，這是一個多種因素疊加的過程。星星村之所以實行村宅社區(qū)化治理政策，其根源在于治理前該村宅所屬區(qū)域在社會管理中暴露出來的種種問題，而這些問題逐漸發(fā)酵，從而構(gòu)成了該政策形成過程中的問題源流。主要經(jīng)歷了三個階段：

第一階段：符號的出現(xiàn)。這里主要指一些社會現(xiàn)象的出現(xiàn)。自2008年開始，星星村人口最密集的幾個村宅開始出現(xiàn)大量違章搭建和違規(guī)出租的現(xiàn)象，一些來滬人員以此為點開設(shè)了大量無證無照商店、發(fā)廊、浴室以及黑診所、黑網(wǎng)吧和黑游戲機房等非法場所。隨后，高危人群開始集中，黃、賭、毒等違法行為屢見不鮮。居民生活環(huán)境越來越糟，衛(wèi)生條件日趨惡劣。實有人口管理難有作為，基層自治組織形同虛設(shè)。第二階段：指標的變化。來滬人員與本地人口倒掛明顯，比例最高時來滬人員3226人，而本地戶籍人口只有525人，達到6：1；而通過暫住登記倒查，50%以上來滬人員未做暫停登記；“110”警情逐年上升。自

2008年以來，星星村共接處110報警2393起，其中報警類案件

1233起，主要為偷盜類、黃賭毒類、尋釁滋事打架斗毆類以及交通管理類和糾紛類警情，群眾反饋其安全感受到了嚴重影響。 第三階段：重要事件的影響。2011年，寶山公安分局開展“寶劍六號”行動，共出動警力247人，社保隊員及社區(qū)綜合協(xié)管員等

120人，清查各類場所41家，出租房屋545間，清查來滬人員endprint

1615人。行動共破獲刑事案件12起、治安案件9起，抓獲違法犯罪嫌疑人23人，審查可疑人員86人。行動的結(jié)果一方面顯示了突擊執(zhí)法行動的成效，但另一方面，也反映了星星村治安環(huán)境的惡劣和問題的復(fù)雜性。

因此，種種問題的出現(xiàn)，已不僅僅是一種簡單的社會現(xiàn)象，而是已經(jīng)發(fā)展到了影響了群眾工作、生活和居住的各個方面。群眾的需求被放大。顯現(xiàn)出來的這些問題，迫切需要政府和有關(guān)方面制訂和出臺相應(yīng)政策，來應(yīng)對和解決治理中出現(xiàn)的失靈現(xiàn)象。

（二） 政策源流的分析。政策備選方案的設(shè)計和選擇是政策制定過程的最重要環(huán)節(jié)，它直接關(guān)系到政策制定后的執(zhí)行及效果。在星星村“村宅社區(qū)化治理”政策議程設(shè)立的過程中，多方面的因素相互運作，彼此觸動、碰撞、妥協(xié)直至互相影響，最終達成相對的平衡和融合。

主要的政策源流因素包括：一是政策制訂者的主張。從地方上來講，政策制訂者主要是指黨委和政府。以星星村為例，地方黨委和政府的主張是按照中央精神“重視黨委領(lǐng)導(dǎo)作用，強化政府社會管理職能”，具體來說就是以基層黨的建設(shè)帶動社區(qū)建設(shè)，把制度建設(shè)與信息化、智能化科技手段結(jié)合起來。究其實質(zhì)就是因地制宜的加強和創(chuàng)新社會管理體制。二是基層自治組織的主張。在星星村，像村民委員會這類基層自治組織由于長時期的不作為或難作為，使得基層自治管理的聲音相當薄弱。而事實上，基層自治組織并不滿足于當前的“失聲”狀態(tài)，而期待建立一整套自治管理機制。三是公眾的參與。公眾是政策執(zhí)行的直接受眾，他們對于政策問題的感觸最深、最直接也最現(xiàn)實。在星星村，公眾的類型有兩類。一類是本地戶籍人口；一類是來滬人員。就本地戶籍人口而言，他們對政策方案的提出往往是階段性的和極端性的。例如，在利益面前，本地村民往往不配合政策方案的提出，認為方案提出后會影響到他們的收入；在困境面前，本地村民又開始怨聲載道，認為困境的出現(xiàn)都是來滬人員造成的，甚至有些人極端地叫嚷要把外地人趕出去。而就來滬人員而言，他們也有著不少的苦衷。他們認為并不是所有的來滬人員都是困擾和問題產(chǎn)生的要素，事實上大多數(shù)人還是遵守一定的規(guī)則和秩序的。在困境面前，自身的生產(chǎn)、生活和工作同樣也得不到有益的保障，再加上本地村民的誤解和埋怨，使得這些來滬人員也希望有一個正常的意見表達和溝通渠道。

不同的政策源流因素交織在一些，也并不是一上來就能找到最佳融合路徑的。因此，政策源流因素需要在各自觀點、思想和方案間進行碰撞、影響、軟化和游說。例如，從政策制訂者角度來看政策方案一定是以最低的成本投入來取得最大的政策效果。然而，這種方案也必然是以犧牲或影響某一對象的利益來取得的。因此，從這個意義上說政策方案的提出就需要與利益相對方取得妥協(xié)，或者通過游說軟化利益相對方的利益訴求，以取得雙方都能接受的認同，從而形成具有技術(shù)可行性和價值可接受性的政策。

（三） 政治源流的分析。在星星村“村宅社區(qū)化治理”政策議程的設(shè)立過程中，“公眾的情緒”起到了重要的推動作用。例如，當星星村的村民面對著治安形勢的復(fù)雜、環(huán)境衛(wèi)生的惡化，自己的生活環(huán)境和質(zhì)量得不到保障的時候，他們的情緒會產(chǎn)生極大的刺激和波動。于是，除了傳統(tǒng)的情況反映渠道（如信訪）以外，村民還通過信息化傳送渠道（如微博、微信等）來擴大情緒的影響面。而這種公眾情緒的變化，自然會引起政策制訂者的重視。因此，為了疏導(dǎo)公眾的情緒，同時也為了擴展政策的觸角，相關(guān)的政策方案就會被提上議事程序。

此外，政府的變化，執(zhí)政黨的意識形態(tài)，甚至是政府關(guān)鍵人員的調(diào)整變動都有可能引起政治源流的動蕩。例如，中央提出“加強和創(chuàng)新社會管理”、“提高社會管理科學(xué)化水平”等精神，必然會加速類似的政策問題進入政策制訂者的視野范圍。因此，當某個合適的時機來臨時，政策之窗便開啟了。

（四）政策議程的設(shè)立。第一，從星星村的實踐來看，政策之窗的開啟有多個明顯的特征。例如，中央、市、區(qū)三級政府對“社會管理”領(lǐng)域的重視和關(guān)注；媒體的宣傳；群體的需求等方面，都使得政策之窗開啟有了可能。另外，2011年的“寶劍六號”執(zhí)法行動，再一次捅破了政策之窗的“玻璃”，使政府、社會、公眾都把目光集中到了星星村。因此，星星村的治理刻不容緩。第二，“村宅社區(qū)化治理”政策的提出也不是偶然。從多源流模型的分析可以看出，星星村的治理問題主要表現(xiàn)為治安、環(huán)境衛(wèi)生、人口管理、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)等方面。其中人口管理和治安問題更是重中之重。因此，將星星村人口最集中的四個村（宅）組合起來，進行“封閉”式、社區(qū)化的治理，通過信息化和智能化的“硬”手段，能夠最有效地解決人口管理與治安管理的困境。此外，星星村還可以充分強調(diào)“軟”手段②，從社區(qū)治理的人員配備、服務(wù)功能、運作機制等方面加以鞏固，最大化地發(fā)揮“村宅社區(qū)化治理”效用。至此，將“村宅社區(qū)化治理”政策引入政策議程設(shè)立的程序便水到渠成了。

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