集聚類村莊全域土地綜治研究

湯世康

[關(guān)鍵詞]? 土地整治;鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合;村莊空間重構(gòu)

[作者單位]? 海南大學(xué)公共管理學(xué)院

全域土地綜合整治有助于縮小城鄉(xiāng)差距，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要平臺和抓手。2017年國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》指出應(yīng)貫徹落實(shí)全域土地綜合整治，推動(dòng)形成高質(zhì)量發(fā)展新空間。全域土地綜合整治既有對傳統(tǒng)土地整治的繼承，也有突破和創(chuàng)新，更加強(qiáng)調(diào)整治范圍的整體性、整治對象的綜合性、整治措施的系統(tǒng)性、整治模式的差異性以及整治目標(biāo)的多樣性。

考慮地域空間分異性和發(fā)展階段性開展差異化的全域土地綜合整治，是確保全域土地綜合整治因地制宜、有效實(shí)施的基礎(chǔ)與關(guān)鍵。就海南省來看，鄉(xiāng)村空間布局無序化、耕地碎片化、資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等問題目前仍比較突出，是制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的短板。全域土地綜合整治是解決鄉(xiāng)村突出問題、助力農(nóng)村“三產(chǎn)融合”發(fā)展以及為海南自貿(mào)港建設(shè)提供要素保障的一把“金鑰匙”。以村莊類型為基礎(chǔ)，實(shí)施差異化的全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興，可為全國范圍內(nèi)的土地綜合整治工作提供藍(lán)本?；诖?，本文選取海南省L縣W村為研究樣本，結(jié)合村莊實(shí)際情況，探索W村的全域土地綜合整治模式，助推鄉(xiāng)村振興。

研究區(qū)域W村位于海南省L縣，是省級全域土地綜合整治試點(diǎn)。W村面積1815.16公頃，全村耕地周邊地勢平坦，滿足全域土地綜合整治的補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量要求。截至2020年末，該村共有501戶、2054人，村莊居民集聚度較高，村莊現(xiàn)有道路、水電、通信及文化、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境尚無法滿足當(dāng)?shù)厝罕妼幼…h(huán)境改善和追求美好生活的需求，亟須加大投入改善村容村貌，提升人居環(huán)境，優(yōu)化公共服務(wù)。同時(shí)，村民對通過全域土地綜合整治改善環(huán)境發(fā)展產(chǎn)業(yè)積極性較高，參與意愿強(qiáng)烈，并大力支持配合該項(xiàng)工作的開展。

海南省L縣W村依據(jù)本村特色，以滿足人民群眾美好生活需求為目的，通過劃分產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住功能區(qū)域，對鄉(xiāng)村空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)行重構(gòu)的方式，成功進(jìn)行全域土地綜合整治，為集聚提升類村莊實(shí)施全域土地綜合整治提供了參考樣本。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在L縣，近年已有部分村建有火龍果基地，檸檬、椰子種植園等，現(xiàn)已形成一定規(guī)模，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展優(yōu)勢明顯。而研究區(qū)W村農(nóng)牧資源豐富，主要以發(fā)展綠色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)為主。

開展全域土地綜合整治應(yīng)緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡乩韰^(qū)位、自然條件、資源稟賦、生產(chǎn)條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、古建筑遺跡等特點(diǎn)，因地制宜地開展全域土地綜合整治?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》把村莊劃分為集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并四大類。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，海南省結(jié)合實(shí)際，出臺《海南省村莊規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》，將村莊劃分為集聚提升類、特色保護(hù)類、城郊融合類、基礎(chǔ)整治類和搬遷撤并類5類。根據(jù)L縣W村實(shí)際情況，綜合考慮資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和人文風(fēng)情，判定其屬于集聚提升類村莊。

針對特色補(bǔ)齊短板，當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)新探索出W村具有實(shí)操性和推廣意義的全域土地綜合整治實(shí)施路徑。整治模式切合政府與農(nóng)民對當(dāng)?shù)厣a(chǎn)和發(fā)展的需要，從宏觀上將全村土地劃分為熱帶優(yōu)勢農(nóng)業(yè)種植區(qū)、現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)觀光區(qū)、人居環(huán)境整治區(qū)，在微觀上對鄉(xiāng)村空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)行重構(gòu)。

——宏觀上劃分“三區(qū)”。對L縣W村各要素進(jìn)行整合，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展形成“三區(qū)”，即熱帶優(yōu)勢農(nóng)業(yè)種植區(qū)、現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)觀光區(qū)、人居環(huán)境整治區(qū)。

熱帶優(yōu)勢農(nóng)業(yè)種植區(qū)在原有農(nóng)作物布局的基礎(chǔ)上，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引入經(jīng)濟(jì)效益較好的產(chǎn)品，打造優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品品牌;現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)觀光區(qū)保留原有農(nóng)業(yè)布局，結(jié)合自然風(fēng)光，適度種植觀賞性較高的水果和花卉，進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植景觀策劃，增加現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可觀賞性并與鄉(xiāng)村旅游融合發(fā)展，引導(dǎo)發(fā)展采風(fēng)游樂、農(nóng)事體驗(yàn)等活動(dòng)，打造農(nóng)業(yè)觀光體驗(yàn)區(qū);人居環(huán)境整治區(qū)對農(nóng)村居民點(diǎn)加快推進(jìn)垃圾治理，全面開展廁所改造，科學(xué)處理農(nóng)村生活污水，著力提升村容村貌，打造“一村一品”景觀。通過村莊規(guī)劃引導(dǎo)村莊有序發(fā)展，整合村莊建設(shè)用地，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入做準(zhǔn)備。

——微觀上推進(jìn)村莊“重構(gòu)”。一是村莊空間重構(gòu)：對零星宅基地進(jìn)行整理，通過建設(shè)用地整治，引導(dǎo)村民集中居住。將愿意拆遷撤并的零星居民點(diǎn)進(jìn)行整理，騰挪建設(shè)用地指標(biāo)，采取異地調(diào)整的方式推動(dòng)土地入市。同時(shí)，開展農(nóng)用地綜合整治，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和適度規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造有利條件，實(shí)施耕地提質(zhì)改造、墾造耕地、旱改水項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)海島觀光風(fēng)貌保護(hù)和環(huán)境整治，突出地域文化特色，提升村莊自然風(fēng)貌;統(tǒng)籌整合河道生態(tài)環(huán)境提升和灘涂生態(tài)等重大工程，改善綠化及生態(tài)環(huán)境，提升W村生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力。

二是村莊經(jīng)濟(jì)重構(gòu)：設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品加工中心，采取種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“種養(yǎng)加”模式，由企業(yè)一體化經(jīng)營，將農(nóng)業(yè)種養(yǎng)和加工結(jié)合起來，進(jìn)行市場化運(yùn)作，提高區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。同時(shí)，依托村委會(huì)規(guī)模化種植的農(nóng)業(yè)，形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈，為村民提供免費(fèi)培訓(xùn)及種養(yǎng)技術(shù)指導(dǎo)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平與質(zhì)量，為農(nóng)民帶來持續(xù)性的收益。

三是村莊社會(huì)重構(gòu)：通過對部分閑置宅基地的重建改造，創(chuàng)辦民宿，一方面吸收村內(nèi)閑散勞動(dòng)力，另一方面，加強(qiáng)W村莊文化、優(yōu)秀傳統(tǒng)習(xí)俗等軟實(shí)力的建設(shè)提升，展現(xiàn)村莊的文化底蘊(yùn)，吸引外地游客前來體驗(yàn)民宿。同時(shí)，游客的到來也加強(qiáng)了村莊與外界的聯(lián)系，在不斷交流和改進(jìn)的過程中，進(jìn)一步提升村莊的吸引力。拓寬道路，加強(qiáng)水、電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面實(shí)施村內(nèi)文化室、球場、戲臺等公共設(shè)施建設(shè)及村民住宅立面改造工程，重點(diǎn)打造村內(nèi)綠地、步道等休閑場所、村莊入口展示等重要景觀點(diǎn)。

全域土地綜合整治是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑和抓手。海南省L縣W村依據(jù)本村特色，以滿足人民群眾美好生活需求為目的，通過劃分產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居住功能區(qū)域，對鄉(xiāng)村空間、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)行重構(gòu)的方式，成功進(jìn)行全域土地綜合整治，為集聚提升類村莊實(shí)施全域土地綜合整治提供了參考樣本。

——政府主導(dǎo)，村集體經(jīng)濟(jì)組織引領(lǐng)。全域土地綜合整治是涉及部門多、整治內(nèi)容豐富、政策集成度高、建設(shè)難度大的綜合性工作，政府是成功實(shí)施土地綜合整治的關(guān)鍵。因此，要建立政府主導(dǎo)、相關(guān)部門協(xié)同參與、集體經(jīng)濟(jì)組織引領(lǐng)、公眾積極參與的工作機(jī)制。

——市場化運(yùn)作，拓寬投資融資渠道。要充分發(fā)揮市場主體在實(shí)施全域土地綜合整治中的資源配置作用，健全社會(huì)資本引入機(jī)制，鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新融資模式，為全域土地綜合整治提供長期且穩(wěn)定的資金供給;要優(yōu)先安排全域土地綜合整治試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市;要制定相關(guān)政策吸引當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢回村投資創(chuàng)業(yè)，投身家鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)。

——強(qiáng)化監(jiān)督管理，讓農(nóng)民充分享受全域土地綜合整治成果。在整治過程中要摸清地方及社會(huì)發(fā)展需求，依據(jù)村莊類型，制定合理的整治方案和配套監(jiān)管措施;要建立全域土地綜合整治管理機(jī)制、考核機(jī)制及相關(guān)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)國土空間用途管制和全流程監(jiān)督管理，嚴(yán)守耕地紅線;要建立政-企-民合作與反饋機(jī)制，為公眾參與和監(jiān)督提供平臺和信息保障，消除信息不對稱，讓全體村民共享全域土地綜合整治成果，增強(qiáng)村民獲得感、幸福感。