河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展路徑及對策研究

任俊英

城鎮(zhèn)化是人類文明進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?dú)v史過程，是近現(xiàn)代以來推動(dòng)人類社會(huì)前進(jìn)的引擎。經(jīng)過多年來的改革、建設(shè)和發(fā)展，河南城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)化對全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用逐步增強(qiáng)。但與全國尤其是與沿海省份相比，河南城鎮(zhèn)化水平仍比較低。目前，我國已進(jìn)入了城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)階段，黨中央對新時(shí)期加快城鎮(zhèn)化發(fā)展作出了新的戰(zhàn)略部署，對于河南省來說是一次難得的歷史契機(jī)。如何抓住機(jī)遇，采取有效措施，破解發(fā)展難題，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，走出一條具有中原特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，是當(dāng)前需要認(rèn)真研究的重大課題。

一、河南城鎮(zhèn)化發(fā)展取得的主要成效

改革開放以來，特別是近年來，河南省把科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為釋放內(nèi)需潛力和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的結(jié)合性戰(zhàn)略舉措，實(shí)施中心城市帶動(dòng)戰(zhàn)略，突出發(fā)展中原城市群，重點(diǎn)建設(shè)省轄市和縣城，不斷提升城鎮(zhèn)綜合承載力和吸納就業(yè)能力，著力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，有力地促進(jìn)了全省城鎮(zhèn)化水平的提高，城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大。一是城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，二是現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系基本形成，三是城鎮(zhèn)化載體建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，四是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，五是城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力快速提升，六是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得新進(jìn)展。

二、當(dāng)前河南城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的主要問題

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展水平仍然偏低

2012年，河南省城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平（52.6%）10.2個(gè)百分點(diǎn)，不僅在中部地區(qū)六省排倒數(shù)第一，在全國31個(gè)省級地區(qū)排倒數(shù)第五，僅略高于云南、甘肅、貴州和西藏。同時(shí)，河南的城鎮(zhèn)化滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。2012年，河南工業(yè)化率為50.7%，城鎮(zhèn)化率低于工業(yè)化率8.3個(gè)百分點(diǎn)。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐不夠強(qiáng)

目前河南省已成為新興的工業(yè)大省，工業(yè)增加值多年位居全國第五位，但還遠(yuǎn)不是工業(yè)強(qiáng)省，仍然存在著工業(yè)大而不強(qiáng)、資源性產(chǎn)業(yè)比重高、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重低、競爭力弱等問題。河南省第三產(chǎn)業(yè)更是不大不強(qiáng)也不優(yōu)。2012年，河南省第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重為30.9%，比全國水平44.6%低13.7個(gè)百分點(diǎn)，不僅在中部地區(qū)六省排末位，在全國也排最末位。

（三）城鎮(zhèn)發(fā)展方式仍然粗放

盡管河南城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展日新月異，城鎮(zhèn)功能逐步完善，但是在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)管理、社會(huì)發(fā)展等方面也暴露出了發(fā)展方式粗放的問題。城鎮(zhèn)發(fā)展主要依靠盲目追求數(shù)量而忽視質(zhì)量，單純靠規(guī)模擴(kuò)張、外延式發(fā)展的傳統(tǒng)模式，內(nèi)涵式發(fā)展不足，交通擁堵、資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等諸多城市病日益凸顯。

（四）資源環(huán)境壓力約束增強(qiáng)

河南省是一個(gè)人口眾多但人均資源相對貧乏的大省。人均耕地是全國平均水平的2/3，城鎮(zhèn)發(fā)展用地與耕地保護(hù)之間的矛盾十分突出。河南人均水資源僅為全國平均水平的20%，煤是27.9%，石油是73.7%，天然氣是72.2%，資源約束逐步增強(qiáng)。生態(tài)環(huán)境壓力進(jìn)一步加大，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快與環(huán)境保護(hù)的矛盾越來越突出。

（五）城鄉(xiāng)居民收入絕對差距不斷拉大

盡管近年來河南城鄉(xiāng)居民收入相對差距在逐步縮小，但絕對差距呈擴(kuò)大態(tài)勢。2012年，河南城鄉(xiāng)居民收入差距為12917.68元，比2007年的7625.45元拉大5292.23元，提高了69.4%，嚴(yán)重地影響了消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用。

（六）城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制性障礙仍然存在

由于長期形成的城鄉(xiāng)二元分割的政策體系和管理體制，特別是以戶籍為分界的不公平的社會(huì)管理制度，導(dǎo)致進(jìn)城落戶融入城市困難。城鄉(xiāng)居民之間存在著制度上和政策上的不公平，農(nóng)民工不能享有與城市居民同等的待遇，半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象十分突出。

三、河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇

當(dāng)前，河南省加快城鎮(zhèn)化要全面落實(shí)中央和省委科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化指導(dǎo)意見，以加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式為主線，緊緊圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，堅(jiān)持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化、產(chǎn)城互動(dòng)、科學(xué)有序的基本原則，遵循規(guī)律、因勢利導(dǎo)，積極穩(wěn)妥、健康有序地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不斷提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中原崛起、河南振興、富民強(qiáng)省奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）著力優(yōu)化城市體系和布局

加快鄭州都市區(qū)建設(shè)，出臺(tái)適應(yīng)鄭州都市區(qū)建設(shè)需要的政策措施，有重點(diǎn)地集中擺放科技含量高、帶動(dòng)能力強(qiáng)、促進(jìn)就業(yè)多、發(fā)展?jié)摿Υ蟮拇箜?xiàng)目，提高城市首位度，增強(qiáng)鄭州市的核心帶動(dòng)能力。著力培育地區(qū)性中心城市，發(fā)揮比較優(yōu)勢，加快發(fā)展，壯大其他各省轄市規(guī)模，增強(qiáng)聚集要素和輻射帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展作用，使之成為各區(qū)域空間組織的核心。注重建設(shè)各具特色的縣級市和縣城，通過建設(shè)各具特色的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，積極培育特色產(chǎn)業(yè)集群，壯大支柱產(chǎn)業(yè)，提高吸引力、競爭力，盡快成為對周圍地區(qū)有較強(qiáng)帶動(dòng)作用的中等城市。積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的小城鎮(zhèn)，選擇那些有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展前景好的小城鎮(zhèn)，高起點(diǎn)規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)、高效能管理，使之盡快成為各具特色的小城市。

（二）強(qiáng)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐作用

按照“引進(jìn)大企業(yè)—完善產(chǎn)業(yè)鏈—打造產(chǎn)業(yè)集群—建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地”的思路，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高水平集聚，形成產(chǎn)業(yè)集群和基地。著力優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，圍繞重點(diǎn)行業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，攻克核心技術(shù)，提高產(chǎn)業(yè)附加值。推動(dòng)信息化與工業(yè)化深度融合，積極運(yùn)用先進(jìn)適用技術(shù)改造提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈條向高附加值環(huán)節(jié)延伸，形成競爭力強(qiáng)、帶動(dòng)力強(qiáng)、吸納就業(yè)能力強(qiáng)的工業(yè)體系。大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，圍繞提升現(xiàn)代物流、信息服務(wù)、金融保險(xiǎn)、文化旅游等高成長性服務(wù)業(yè)，大力支持科技研發(fā)、工業(yè)設(shè)計(jì)、教育培訓(xùn)、商務(wù)服務(wù)、健康服務(wù)、養(yǎng)老及家庭服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)發(fā)展，加快推進(jìn)城市中心商務(wù)功能區(qū)和特色商業(yè)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展提速、比重提高、水平提升。

（三）增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力

加強(qiáng)城市基礎(chǔ)支撐能力建設(shè)，實(shí)施城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)容提升工程、城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校擴(kuò)容改造計(jì)劃和縣級醫(yī)院服務(wù)能力倍增計(jì)劃，加快新建改造城市道路、雨水管道、垃圾處理廠，不斷提升城鎮(zhèn)承載能力。加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與城區(qū)功能設(shè)施的對接協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。切實(shí)提高城市規(guī)劃建設(shè)管理水平，嚴(yán)格依法規(guī)劃、建設(shè)、管理城鎮(zhèn)，著力解決交通擁堵、環(huán)境污染、城市內(nèi)澇等突出問題，努力打造節(jié)約型城市、生態(tài)宜居城市、智慧城市、人文城市。

（四）加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程

堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本，強(qiáng)化住房、教育牽動(dòng)，著力促進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。要集中解決好進(jìn)城農(nóng)民工的子女就學(xué)、住房和社會(huì)保障三個(gè)問題。力爭通過梯度鼓勵(lì)政策在2～3年內(nèi)將這些農(nóng)民工變成市民，真正使其“進(jìn)得來”“落得住”“轉(zhuǎn)得出”。切實(shí)保障進(jìn)城農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)，消除農(nóng)民進(jìn)城后顧之憂。

（五）盡快消除城鄉(xiāng)間戶籍壁壘

在新型城鎮(zhèn)化的背景下，推進(jìn)戶籍制度改革已經(jīng)刻不容緩。要明確戶籍制度改革的時(shí)間表，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，適當(dāng)控制鄭州中心城區(qū)人口規(guī)模，不斷提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平。全面實(shí)施居住證制度，實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識的人口登記制度，取消戶籍制度所賦予的城鄉(xiāng)居民身份差別，盡快剝離戶籍制度的福利分配功能，建立以居住證為依據(jù)的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

【本文系2013年河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展路徑及對策研究”（2013B306）的階段性成果】

（作者單位：鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院）endprint