歐美日農業(yè)環(huán)境政策對我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境治理的啟示

●程銘

歐美日農業(yè)環(huán)境政策對我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境治理的啟示

●程銘

當今的主要發(fā)達國家，都曾在自己的發(fā)展過程中經歷了犧牲環(huán)境、消耗資源來謀求增長，然后再通過環(huán)境修復治理、產業(yè)結構調整實現節(jié)能降耗，建設環(huán)境友好型社會的過程。中國在經歷了60余年的全面發(fā)展建設后，也面臨同樣的歷史課題。中國在完成這一轉變的過程中，無疑需要借鑒發(fā)達國家的體制經驗、法律規(guī)范以及引進比較先進成熟的相關技術成果，其中在相對落后的農業(yè)環(huán)境建設問題上更急切需要成果借鑒。文章以可持續(xù)發(fā)展理念的提出作為農業(yè)環(huán)境政策展開的背景，通過對歐美日農業(yè)環(huán)境政策的概括性介紹，提出改善我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境的相關政策啟示。

農業(yè)環(huán)境政策 可持續(xù)發(fā)展 環(huán)境治理

一、可持續(xù)發(fā)展與農業(yè)環(huán)境政策

可持續(xù)發(fā)展的理念最早可以追溯到1972年在瑞典斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會議，在這次會議上提出了“人類環(huán)境”的概念；1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會在《我們共同的未來》報告中第一次闡述了可持續(xù)發(fā)展的概念，這份報告書也成為了此后全世界接受認可可持續(xù)發(fā)展理念的原動力。1992年6月3日至14日，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西里約熱內盧國際會議中心隆重召開，180多個國家派代表團出席了會議，103位國家元首或政府首腦親自與會并講話。這是繼1972年瑞典斯德哥爾摩舉行的聯(lián)合國人類環(huán)境大會之后，環(huán)境與發(fā)展領域中規(guī)模最大、級別最高的一次國際會議。會議討論并通過了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》（又稱《地球憲章》）、《21世紀議程》和《關于森林問題的原則聲明》3項文件，并簽署了聯(lián)合國《氣候變化框架公約》和《生物多樣化公約》兩個公約。會議提出了人類“可持續(xù)發(fā)展”的新戰(zhàn)略和新觀念，號召人類應與自然和諧一致，珍惜共有資源、變革現有的生活和消費方式，有償地向大自然索取。

其中《地球憲章》由前言和27項原則構成。第一項原則就寫明“人類處于可持續(xù)發(fā)展的中心，人類有權和自然協(xié)調一致從事健康的、生產性的活動?！痹诘谑豁椩瓌t中提出了“各國應制訂有效的環(huán)境立法”的主張。此后許多國家推進了環(huán)境立法工作，出臺了具體指導保護環(huán)境行動計劃的政策。

1994年3月，我國國務院通過了《中國21世紀議程》，為了支持《21世紀議程》的實施，同時還制訂了《中國21世紀議程優(yōu)先項目計劃》；1995年，我國把可持續(xù)發(fā)展確定為國家發(fā)展的基本戰(zhàn)略。2002年，可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議通過了《約翰內斯堡可持續(xù)發(fā)展承諾》和《執(zhí)行計劃》，規(guī)定了更加突出重點的具體方針做法；2012年的“里約+20”峰會中，則將構建可持續(xù)發(fā)展的機制框架作為主要議題。可持續(xù)發(fā)展已成為21世紀推動世界各國發(fā)展的指導性理念。

所謂的“可持續(xù)發(fā)展”就是要在能夠滿足未來世代需求的前提下，在保持地球環(huán)境、資源的可持續(xù)性的同時促進當前經濟社會的發(fā)展。換言之，可持續(xù)發(fā)展就是要追求環(huán)境和經濟的并行共贏發(fā)展。這個理念的提出也是人類對發(fā)展認識深化的重要標志，人類一改過去單純以追求經濟利益為目的而開展經濟活動，變?yōu)閷Νh(huán)境和經濟的雙向追求。隨著對環(huán)境問題重要性的認識，人類的經濟活動模式也發(fā)生了重大變化，即從大規(guī)模生產、大量消費、大量廢棄的經濟模式向構筑循環(huán)型社會方向轉變，這種變革帶來的是生產資料和生產關系的全方位轉變，根本而言，這是一種制度的變革。

綜觀“可持續(xù)發(fā)展”理念的提出和各國的戰(zhàn)略制定，其含義主要強調兩點。其一是地球資源的有限性，經濟和社會活動必須在自然條件的制約中以持續(xù)化的形態(tài)進行，避免地球資源枯竭，維持自然的再生能力和凈化能力。這要求人類必須要擴大利用可再生資源，減少對枯竭資源的利用，一切活動都不能超出大自然的承載能力。

其二是保持代際間的公平性，即不能損害未來一代滿足自我需求的能力，這一點主要體現出主張代際間公平的環(huán)境倫理思想。如果當代的人們?yōu)闈M足自己的私欲而消耗有限的資源，將大量的有害廢棄物留給后代，那么未來的人們不僅僅是失去了必要的資源和清新的環(huán)境，更要承擔嚴重的健康風險和經濟成本。同時，可持續(xù)發(fā)展也意味著發(fā)達國家和發(fā)展中國家的同時代公平。

可持續(xù)發(fā)展的理念是在地球溫暖化、臭氧層破壞、生物多樣性減少、森林砍伐、農地破壞等全球環(huán)境持續(xù)惡化的背景下提出的。這些問題相互關聯(lián)，各國均意識到如果不加強制度建設、政策約束，集全員力量來解決，人類就將面臨生存的威脅，這其中關乎糧食生產的農業(yè)環(huán)境問題更加引人關注。

農業(yè)環(huán)境政策則正是為了實現農業(yè)生產活動與自然資源之間建立永續(xù)和諧關系、創(chuàng)建理想生態(tài)環(huán)境而出臺的一種關乎農業(yè)生產和環(huán)境保護的農業(yè)政策，

在這種背景下，我國學術界從20世紀90年代以后逐漸加強了對環(huán)境政策的研究，國家也先后制定了《環(huán)境保護法》等9部環(huán)境法律和《森林法》、《水法》等15部資源法律，其中與農業(yè)環(huán)境直接相關的有16部法律。至2005年我國制定的農業(yè)及自然保護區(qū)環(huán)境管理政策15項、林業(yè)政策28項、土地管理政策26項，農業(yè)環(huán)境管理在我國得到了充分的重視，但農業(yè)環(huán)境政策單一、政策目標不明確、實施效率低下、相關法律法規(guī)不健全等問題的存在，導致我國農業(yè)環(huán)境政策脆弱性明顯，還需廣泛借鑒發(fā)達國家相對成熟的政策經驗，進一步推動我國農業(yè)環(huán)境生態(tài)治理的發(fā)展與完善。

二、歐美日的農業(yè)環(huán)境政策

（一）歐盟的農業(yè)環(huán)境政策

1．水污染防治。在歐盟，大多數成員國的農業(yè)用地面積超過國土面積的一半以上，由集約化農業(yè)而引起的水質污染問題日趨嚴重，加之歐洲內部跨國界河流較多，導致跨境污染嚴重，從20世紀70年代起，歐共體就在不斷探尋防止污染的水資源管理政策。1975年建立了水中提取物標準，1980年制定了各種用水的水質標準，1988年法蘭克福部長級水研究會召開后，出臺了《城市廢水處理指令》、《殺蟲劑指令》、《硝酸鹽指令》等一系列防止水體污染的立法。其中1991年出臺的《硝酸鹽指令》主要解決由于農業(yè)上過多使用化肥而造成的歐洲水域富營養(yǎng)化問題，并要求各成員國履行如下義務：（1）將《硝酸鹽指令》寫入國家法律；（2）調查地下水及地表水的硝酸鹽濃度和富營養(yǎng)化狀況；（3）指定硝酸鹽脆弱地域；（4）制定有益于保護水質的優(yōu)良農業(yè)方法規(guī)范，并在脆弱地域強制實施；（5）關于脆弱地域，制定有明確時間表的解決污染的行動計劃。歐洲委員會對沒有遵守期限的國家進行了違反訴訟。90年代中期以后，歐盟更加注重運用綜合性手段，用統(tǒng)一的方式來處理水政策與水管理中的各種問題，1996年通過了《綜合污染防止控制指令》，2000年頒布了《歐盟水框架指令》。歐盟水資源管理政策在日益注重程序性規(guī)定的同時，將更多行動上的自由處置權交給了各國政府，并由其建立行政監(jiān)督機制。

2.農業(yè)環(huán)境規(guī)則。在歐洲一體化發(fā)展進程中，制定共同的農業(yè)政策一直是其重要的議題之一。最初的政策重點是通過保證高價格的農產品政策來振興農業(yè)生產，結果導致農業(yè)生產過剩，歐共體不得不面對沉重的財政負擔。1988年為了抑制生產、保全環(huán)境，引入了《自愿性休耕計劃》，但由于高價格保證政策的存在，農民在允許耕種的土地上不斷增加單位產量，結果產量非但沒有減少，卻又增加的環(huán)境的負擔。為此，歐盟對共同農業(yè)政策進行了較全面的改革，將以價格支持為基礎的政策機制轉變?yōu)橐詢r格和直接補貼為主的政策機制上來。

1992年,歐盟采用了農業(yè)環(huán)境規(guī)則（全稱《關于環(huán)境保護及維護農村地域必要性的農業(yè)生產方法理事會規(guī)則》），規(guī)定對自覺控制生產、保護環(huán)境的農民給予獎勵；對改變生產方式，促進環(huán)境、景觀建設，減少污染的農民給予直接補貼。包括：（1）大幅削減肥料和農藥的使用，引入建設生態(tài)農業(yè)；（2）變更粗放型生產，改耕地為粗放型草地；（3）削減牛羊的飼養(yǎng)密度；（4）使用有利于環(huán)境和資源保護及農村景觀的生產技術。

1999年歐盟委員會通過了《歐盟2000年議程》，進一步削減價格支持，注重對貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、植樹造林的補貼，提出建立歐洲農業(yè)模式，將共同農業(yè)政策轉變?yōu)椤肮餐r業(yè)和農村發(fā)展政策”，旨在支持農業(yè)的多功能性和可持續(xù)性發(fā)展。

2003年歐盟農業(yè)政策改革提出了不掛鉤的“單個農場補貼”，要求土地必須保持良好的農業(yè)環(huán)境條件，確定補貼額度，引導農民按照市場需求自主決定農業(yè)生產，但必須尊重環(huán)境，保證食品安全和遵守動物福利標準。

（二）美國的農業(yè)環(huán)境政策

20世紀80年代以后，受到歐共體過剩農產品出口的影響，加之種植小麥、大豆、玉米等農作物的土壤受到侵害，水質污染嚴重等問題的存在，美國以此為契機，為了削減過剩積壓和保護環(huán)境而導入了各種環(huán)保項目。

20世紀80年代，美國對農業(yè)用地調查顯示，有近1/3的農業(yè)用地被指定為是受到高度侵蝕的土地。根據1985年的農業(yè)法規(guī)定，要求1981年-1985年間在受到高度侵蝕農地上進行生產的生產者履行保護合規(guī)程序，1995年以后，如果不遵守土壤保護系統(tǒng)的相關規(guī)定，就不給予由商品信貸合作局提供的支持價格、各種貸款、聯(lián)邦生產保險等各種優(yōu)惠政策。而且，在1981年-1985年期間，如果在沒有農業(yè)生產的受高度侵蝕的土地上進行農業(yè)生產的話，則適用于更加嚴厲的土壤處罰條款，如果不服從的話，就不能夠得到政府的幫助。同時，在1985年的農業(yè)法當中還包括濕地處罰條款，條款規(guī)定對1985年以后在由濕地轉換的農地上生產一年生農作物的農業(yè)者，不再給予政府的支持，在1990年的農業(yè)法中增加了獎勵農地向濕地復原的濕地保護計劃。1996年美國制定了聯(lián)邦農業(yè)完善和改革法，該法確立了土壤保護、增加農產品產量和降低農產品生產成本三個目標，旨在引導農業(yè)生產的市場化導向。

另一方面，美國從1986年開始實施土地休耕項目。要求10-15年間從高度侵蝕的農地或環(huán)境敏感型的農地上撤出農業(yè)生產，并在其上種植牧草、樹木等保護型覆蓋物，從而防止水土流失。對于能自覺遵守環(huán)境保護對策的農業(yè)者，給予資金上的補貼，并對持有環(huán)境敏感型土地的農業(yè)者逐一進行了審查和簽約。對于在耕土地，則通過向農場主提供資金支持，來鼓勵其采取環(huán)境友好型措施，保護土壤、水、牧場、濕地及野生動植物等自然資源。

此外，美國政府還通過農牧地維護項目草地儲備項目、保護技術援助項目、野生動植物棲息地激勵項目等環(huán)保項目來實施農業(yè)環(huán)境保護。

（三）日本的農業(yè)環(huán)境政策

日本作為當前在農業(yè)環(huán)境保護領域的先進國家，也曾在經濟發(fā)展的進程中付出過犧牲環(huán)境的巨大代價。90年代以來日本越來越認識到由于人為因素造成環(huán)境負荷而形成的地球環(huán)境問題的存在，通過學習歐盟各國的環(huán)保經驗，日本開始不斷強化環(huán)境規(guī)則及各種環(huán)境政策的實行，特別在農業(yè)環(huán)境領域，通過對1961年制定的《農業(yè)基本法》的修訂，日本開始積極推動環(huán)境保全型農業(yè)的發(fā)展，推動農業(yè)向有利于減輕環(huán)境負荷的生產方式轉變。

所謂環(huán)境保全型農業(yè)主要是指靈活運用農業(yè)所具有的物質循環(huán)功能，通過精心耕作，合理使用化肥、農藥投入品，減輕環(huán)境負荷量的可持續(xù)性農業(yè)。為了實現這種可持續(xù)性農業(yè)，1992年日本制定了《特殊栽培農產品標識指導》，規(guī)定農產品生產者的詳細信息、使用化肥和農藥的情況必須在產品包裝上標注清楚，以此來規(guī)范生產者的生產行為。1998年又出臺了《家畜糞尿排泄管理及利用法》，1999年制定了《食品、農業(yè)、農村基本法》（又稱《新基本法》）、《促進可持續(xù)性較高的農業(yè)生產方式引進法》等。這些法律條文為日本農業(yè)政策確立了基本目標，提供了法律支撐。具體政策實施包括：（1）制定了畜牧業(yè)的衛(wèi)生管理標準，政府通過提供低息或無息貸款、財政補貼、稅收優(yōu)惠等手段，為集體或個體養(yǎng)殖戶提供幫助，協(xié)助其建設養(yǎng)殖設施、堆肥設施等。（2）對山區(qū)、半山區(qū)農業(yè)實行直接補貼政策，以此促進條件不利地區(qū)的農業(yè)生產和農村環(huán)境保護。（3）制定了有機農產品及其加工食品的生產標準，并出臺了《有機農業(yè)普及推廣法》，對從事有機農產品生產的農戶提供無息貸款，提供稅收方面的優(yōu)惠政策，以此大力推動有機農業(yè)的發(fā)展，為向環(huán)境保全型農業(yè)生產方式的轉變提供了政策支持。（4）在農林水產領域實施生物多樣性戰(zhàn)略。（5）對進入日本市場的有機食品實行認證制度。

2005年，日本農林水產省為指導農業(yè)者的生產活動，制定了《環(huán)境調和型農業(yè)生產活動規(guī)范》，該規(guī)范對作物的生產和家畜的飼養(yǎng)生產作出了詳細的規(guī)定，其中對作物生產提出了以下要求：（1）嚴格執(zhí)行土壤培育措施；（2）有效合理施肥；（3）有效防止病蟲害，完善栽培環(huán)境；（4）恰當處理利用廢棄物；（5）節(jié)儉能源；（6）搜集新的情報；（7）保存生產情報。

三、經驗與啟示

通過對歐美日農業(yè)環(huán)境政策的了解，我們發(fā)現當今的主要發(fā)達國家，也都曾在自己的發(fā)展過程中經歷了犧牲環(huán)境、消耗資源來謀求增長，然后再通過環(huán)境修復治理、產業(yè)結構調整實現節(jié)能降耗，建設環(huán)境友好型社會的過程。中國在經歷了60余年的全面發(fā)展建設后，也面臨同樣的歷史課題。特別在農業(yè)生產領域中，由于農業(yè)化學品的不合理使用造成的農業(yè)生態(tài)環(huán)境日益惡化的當前，汲取借鑒發(fā)達國家的成功經驗，是我們快速扭轉不利局面，治理農業(yè)生態(tài)環(huán)境的重要途徑。

1.完善法律法規(guī)體系，加強事前對策建設。歐盟、美國、日本的農業(yè)環(huán)境保護建設中一個突出的特點就是都制定了具體、詳細的法律法規(guī)，通過法律體系為環(huán)境政策提供支撐，通過明確的責任目標來約束人們的行為，減少對農業(yè)環(huán)境的污染。但同時我們也注意到，歐美日的環(huán)境法律體系中的幾乎所有法律和規(guī)則都是在環(huán)境污染問題顯著后所采取的事后對策，和事前對策相比，其對環(huán)境的破壞和經濟的損失是非常大的，這一點對我國而言是很值得參考的。

2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了《環(huán)境保護法修訂案》，使我國在環(huán)保法領域邁出了一大步。這部法律增加了對政府、企業(yè)個方面的責任和處罰力度，通過劃定生態(tài)保護紅線的方法對國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)實行嚴格保護，但對農村環(huán)境保護的內容增加不多。當前在我國農村環(huán)境保護領域里仍存在立法上的空白，尚未有一部獨立的農業(yè)環(huán)境保護法律，來規(guī)范農業(yè)行為、保護農業(yè)生態(tài)、改善農村環(huán)境。事實上我國的許多農業(yè)用地、用水都已經不同程度地受到化肥農藥、家畜糞便、化學藥品、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水廢氣的污染，農村地區(qū)的污染防治問題已經非常嚴重，如不盡快制定專門的法律法規(guī)予以規(guī)范的話，對我國整體環(huán)境的影響和人民的健康安全的破壞將是無法估量的。

2.建立農業(yè)環(huán)境指標體系，規(guī)范農業(yè)行為。農業(yè)環(huán)境指標是指能夠定量地表示農業(yè)及環(huán)境政策對環(huán)境產生正負影響的各項指標，對于這個指標體系的建設有助于幫助各國預測由于國家農業(yè)政策的變更及農民對農業(yè)生產結構的變更而導致的經濟效益的變化。經濟合作與發(fā)展組織（OECD）所設定的用于計量農業(yè)環(huán)境狀態(tài)的農業(yè)環(huán)境指標，能夠定量地評價政策變更對于環(huán)境的影響，和經濟模型一起，有助于計量各國農業(yè)政策對于環(huán)境的影響，并評價其優(yōu)劣。為此，各主要國家也都確立了對本國農業(yè)發(fā)展有益的指標體系。

OECD在農業(yè)方面所設定的指標分為三大類別可供我們參考：（1）養(yǎng)分使用、農藥使用、土地的利用和保護、溫室氣體；（2）土質、水質、水利用：（3）生物多樣性、野生動物棲息地、景觀、農場管理、農民收入來源、社會文化等事項。

這些指標的設定需要運用系統(tǒng)論、協(xié)同學的觀點，對影響農村生態(tài)環(huán)境的諸多因素進行分析，確定主導生態(tài)因子，建立適應本國發(fā)展情況的農業(yè)環(huán)境指標體系。由于這項工作需要多學科協(xié)同合作、進行廣泛的調查和研究，是一項龐大的系統(tǒng)工程，因此必須由政府主導投資來完成。當前，在我國尚未建立起科學合理的農業(yè)環(huán)境指標體系，只有某些地方性的農業(yè)管理條例，且文本不一、要求不明，自然無法起到規(guī)范農業(yè)行為的目的。建立農業(yè)環(huán)境指標體系這項工作對我國農村生態(tài)環(huán)境治理意義重大，這項工作的開展也將任重而道遠。

3.完善農業(yè)補償制度，切實落實補償工作。歐美日等國能在農業(yè)環(huán)保方面取得良好成果，農業(yè)生產者能自覺保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境，與他們的補償制度是密不可分的。政府通過直接補貼、減免稅賦、環(huán)保獎勵等補償措施，有效降低了環(huán)保生產可能帶來的收益風險，能夠引導民眾自覺自愿地從事有利于環(huán)境保護的農業(yè)生產活動。

相比較而言，我國現行的農業(yè)環(huán)境政策仍偏重于使用管制性工具，而缺少應用經濟性手段引導農業(yè)生產者改變生產行為的政策工具，一些農業(yè)專項資金補貼也往往被挪作他用，不能切實轉到農業(yè)生產者手中，激勵上的不足自然不能調動起實施環(huán)境保護行為的積極性。鑒于政策制定與落實對民眾行為的引導與影響作用，政府在制定農業(yè)環(huán)境政策時必須考慮到該政策對農業(yè)發(fā)展的經濟效應，引入市場機制，制定合理的補償標準，確保政策與實際相一致，環(huán)保與發(fā)展雙促進。

綜上而述，汲取歐美日等發(fā)達國家在農業(yè)環(huán)境政策領域里的經驗教訓，我國農村生態(tài)環(huán)境治理工作在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的指導下，還要進一步加強以下工作：（1）完善監(jiān)管體系；（2）深入探討農政改革對環(huán)境的影響；（3）加強對農業(yè)環(huán)境政策的分析，諸如政策目的、效果、成本，政策相對方的行為、利益等都應進行政策分析。

[1]宋燕平,費玲玲.我國農業(yè)環(huán)境政策演變及脆弱性分析.農業(yè)經濟問題，2013（10）

[2]楊曉萌.歐盟的農業(yè)生態(tài)補償政策及其啟示.農業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2008（6）

[3]王世群.美國農業(yè)環(huán)境保護政策及其借鑒.國際瞭望，2013

[4]王國平.日本農業(yè)環(huán)境政策體系分析與評價.世界農業(yè)，2014（2）

[5]金京淑.日本推行農業(yè)環(huán)境政策的措施及啟示.現代日本經濟，2010（5）

（作者單位：東北林業(yè)大學文法學院 黑龍江哈爾濱 150040）

（責編：賈偉）

F062.2

A

1004-4914(2014)11-101-03

2014黑龍江省教育廳人文社會科學(指導)項目:黑龍江省深化東北亞區(qū)域合作戰(zhàn)略研究——基于地緣政治的分析(項目編號：12544016)；黑龍江省哲學社會科學項目：黑龍江省農村生態(tài)環(huán)境保護的動力機制研究（項目編號：12C017）]