我國食品安全治理的耦合機(jī)制研究

●夏海清

我國食品安全治理的耦合機(jī)制研究

●夏海清

有效治理日益復(fù)雜化的食品安全問題，必須要同時發(fā)揮企業(yè)自我治理與社群治理的優(yōu)勢，實行多元治理的耦合。為確保各類主體在參與食品安全治理中行為能得到協(xié)同，功能差異能得到整合，并最終形成耦合治理，我們應(yīng)從界定權(quán)利與責(zé)任、完善相關(guān)法律體系、建立激勵機(jī)制和健全監(jiān)督機(jī)制等方面努力，構(gòu)建一種由政府、社群、企業(yè)參與，以激勵企業(yè)履行社會責(zé)任的食品安全治理模式。

食品安全 治理 多元主體 功能耦合

一、引言

我國是一個食品安全問題頻發(fā)的國家，從較早的三鹿奶粉“三聚氰胺”到當(dāng)下的地溝油，食品安全事件層出不窮。食品安全問題不僅關(guān)系廣大人民群眾身體健康和生命安全，同時也關(guān)系消費信心和投資信任，因此，有效治理這一頑疾對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧穩(wěn)定，意義重大。

如何解決目前我國食品安全治理的困境，學(xué)術(shù)界從不同的角度提出了不同的看法?？傮w來看，當(dāng)前研究文獻(xiàn)對我國食品安全問題的分析是深刻而中肯的。但嚴(yán)峻的事實表明，食品安全問題治理面臨的困境和復(fù)雜性是任何單一主體治理機(jī)制難以應(yīng)對的，它需要多元主體治理且在機(jī)制上實現(xiàn)功能性耦合，惟有如此，方能取得好的綜合性效果。

二、當(dāng)前我國食品安全治理面臨的困境

治理食品安全問題，主要有市場治理、政府治理、企業(yè)自我治理和社群治理。由于社會發(fā)展的階段性及經(jīng)濟(jì)體制的路徑依賴性，總體而言，在存在市場治理失靈的情況下，當(dāng)前我國食品安全主要是以政府行政治理為主，而企業(yè)自我治理和社群治理等機(jī)制的培育則相對薄弱。這一境況直接導(dǎo)致了當(dāng)前我國食品安全治理的諸多困境。

1.市場治理的失靈。在理想的市場經(jīng)濟(jì)中，食品作為市場上的商品會受到市場競爭機(jī)制的有效協(xié)調(diào)，安全的食品會淘汰不安全的食品，因此，市場中不易出現(xiàn)食品安全問題。但在現(xiàn)實中，完美市場的條件并不具備，外部性、公共物品特別是信息不對稱性等客觀因素的存在常易導(dǎo)致食品市場失靈，食品安全市場治理機(jī)制失效。（1）在食品市場中，安全食品會帶來正的外部性，而不安全的食品則會帶來負(fù)的外部性，正的外部性使得食品的市場產(chǎn)量少于社會最優(yōu)產(chǎn)量，而負(fù)的外部性則使得市場產(chǎn)量多于社會最優(yōu)產(chǎn)量，因此，食品市場難以通過價格信號實現(xiàn)社會資源的有效配置，不安全食品在市場機(jī)制的失靈中易于出現(xiàn)，并產(chǎn)生社會福利的損失。（2）食品安全的信息是一種公共物品，缺乏排他性，即消費者對信息的享用不影響其他消費者享用，在這種情況下，對食品安全信息的供給和使用進(jìn)行合理定價變得不可能，因此，對提供食品安全信息者缺乏激勵作用，社會所需要的食品安全信息也變得極為匱乏。（3）相比外部性和公共物品屬性，信息不對稱引發(fā)市場治理食品安全失效的問題更大。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，信息不對稱會造成事前和事后的機(jī)會主義行為，即逆向選擇和道德風(fēng)險問題，擾亂市場秩序。當(dāng)前，我國食品市場上食品安全信息不對稱的情況相對于一般商品來說更為嚴(yán)重。首先，食品質(zhì)量的信息是隱蔽的，獲取信息的成本高昂。一般商品的質(zhì)量可通過手摸、目測等簡單方法取得，信息成本低，有時甚至為零，但食品的質(zhì)量需要通過專家，甚至是專業(yè)的檢測儀器才能發(fā)現(xiàn)，取得成本較高。其次，我國食品的市場結(jié)構(gòu)加大了解決信息不對稱問題的難度。我國食品供應(yīng)體系是多層次、復(fù)雜的，呈現(xiàn)出交易主體多、交易頻率高等特點，食品安全信息的搜集、發(fā)現(xiàn)和傳遞成本非常高昂。正是由于食品安全信息的嚴(yán)重不對稱性，在我國的食品市場上，以次充好（逆向選擇）及生產(chǎn)假冒偽劣、有毒有害食品（道德風(fēng)險）等違規(guī)違法行為屢禁不止，前赴后繼。

市場是一種高能激勵機(jī)制，它能激勵生產(chǎn)的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步，但如果相應(yīng)的市場約束功能失效，它也能帶來諸多負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)前，在高額利潤的驅(qū)使下、在信息瓶頸的限制下、在懲戒制度的缺失下，我國不安全食品的生產(chǎn)必然會膨脹，因為這是利潤最大化動機(jī)下生產(chǎn)者的“最優(yōu)”選擇。

2.政府監(jiān)管的失靈?；谑袌龅氖ъ`和經(jīng)濟(jì)體制的路徑依賴，我國政府歷來在食品安全治理中起著主導(dǎo)性作用。從現(xiàn)實效果來看，政府治理以外部管制力量在較大程度彌合了市場機(jī)制的缺陷，增加了公眾的食品環(huán)境福利。但是，作為監(jiān)管主體的政府，在治理我國日益復(fù)雜化的食品安全問題時也同樣存在失效的情況。

（1）我國政府監(jiān)管體制本身呈現(xiàn)出主體多元，權(quán)力渙散化以及結(jié)構(gòu)“碎片化”特征，是導(dǎo)致政府治理食品安全問題失靈的主要誘因。在我國，對食品安全各環(huán)節(jié)的監(jiān)管是分別切割給不同的政府部門的，食品安全“官僚制”的多部門分段監(jiān)管，不但大大增加了部門間跨界的協(xié)調(diào)成本，導(dǎo)致體制運轉(zhuǎn)僵化，而且部門間很容易出現(xiàn)使命沖突和權(quán)力真空下的互相推諉，致使監(jiān)管失靈。

（2）中央政府與地方政府利益目標(biāo)的不一致，食品安全監(jiān)管的合作共識弱化，影響政府食品安全監(jiān)管的整體效果。在財政分權(quán)的背景下，中央政府和地方政府的利益目標(biāo)存在差異。相對而言，中央政府更加看重諸如統(tǒng)治合法性、社會穩(wěn)定和政治權(quán)威這樣的長遠(yuǎn)利益和政治收益，而地方政府則將地方經(jīng)濟(jì)增長、稅收的增加等經(jīng)濟(jì)利益和轄區(qū)利益賦予較大權(quán)重。因此，出于對不同利益的考量，中央和地方政府部門工作人員間會圍繞追求職位產(chǎn)權(quán)收益最大化而形成具有“晉升錦標(biāo)賽”性質(zhì)的競爭關(guān)系。在政府部門間的合作收益具有不明顯、不確定性或者難以劃分的情況下，中央和地方政府部門間關(guān)于食品安全信息難以形成有效的共享和整合，中央政府與地方政府共同構(gòu)成的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)就處于一種割裂的狀態(tài)，監(jiān)管的整體效果被弱化。

3.社群參與治理力度的不足。市場和政府治理可以看成是一種具有契約結(jié)構(gòu)性質(zhì)的治理機(jī)制，如果契約對實現(xiàn)特定治理目標(biāo)無效，那么有必要讓社區(qū)、公眾參與，即用社群治理來監(jiān)督規(guī)制者和生產(chǎn)企業(yè)。社群治理的主體是公眾、媒體和NGO。

社群參與治理的優(yōu)勢在于食品安全信息的公開。食品生產(chǎn)企業(yè)比政府擁有更多的信息優(yōu)勢和交易成本優(yōu)勢，顯然，只有當(dāng)信息公開的收益大于不公開時企業(yè)才會主動公開食品安全信息，否則企業(yè)就會屏蔽信息；基于地方經(jīng)濟(jì)利益，地方政府有時會采取地方保護(hù)措施，未必會主動公開信息。由于利益的內(nèi)在一致性，社群在信息公開方面擁有足夠的積極性。通過建立網(wǎng)站、進(jìn)行采訪報道等形式，社群治理能建立起政府、企業(yè)與消費者之間溝通的橋梁，有利于彌補(bǔ)食品安全信息失靈。尤其是媒體和NGO中大量法律專家以及技術(shù)專家的存在，更能為食品安全的防護(hù)提供專業(yè)知識和技術(shù)支持。因此，社群對食品安全信息了解得越多，地方政府和企業(yè)感到的外部壓力就越大。可見，發(fā)達(dá)完善的社群治理機(jī)制可以與政府力量形成協(xié)調(diào)互補(bǔ)的良性關(guān)系，在政府和市場都難以充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域進(jìn)行關(guān)鍵性的“補(bǔ)位”。

目前，我國食品安全領(lǐng)域社群治理機(jī)制培育還很薄弱，參與的力度嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)在：公眾參與食品安全治理的意愿和要求受體制內(nèi)外的阻力較大，合法、公開的訴求通道較少，影響了公眾參與的積極性和創(chuàng)造性；沒有建立一套真正尊重媒體監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督的完善的體制機(jī)制，媒體的監(jiān)督功能受行政權(quán)力的約束還較大，其作用未能得到充分發(fā)揮；NGO的培育不足，規(guī)模太小，自組織能力也不強(qiáng)，難以在食品安全領(lǐng)域形成自己的影響力。因此，大力培育社群力量，完善社群治理機(jī)制，積極引導(dǎo)社會力量參與食品安全治理有利于彌補(bǔ)市場治理和政府治理的缺陷，化解我國食品安全問題。

4.企業(yè)自我治理中社會責(zé)任的缺失。政府和社群是外部治理，體現(xiàn)事后性。為實現(xiàn)食品安全的事前治理，將問題扼殺在源頭，規(guī)范企業(yè)自我治理，履行應(yīng)盡的社會責(zé)任至關(guān)重要。當(dāng)前，我國食品安全事件頻發(fā)，根源在于問題食品生產(chǎn)企業(yè)在自我治理中社會責(zé)任意識嚴(yán)重缺失。企業(yè)社會責(zé)任要求企業(yè)要承擔(dān)對消費者、員工、社區(qū)、政府和環(huán)境的社會責(zé)任，包括遵守商業(yè)道德、食品安全、職業(yè)健康等?？梢哉f，食品安全是食品企業(yè)責(zé)任的最低控制線，是食品企業(yè)社會責(zé)任的首要特征。在現(xiàn)實中，食品企業(yè)不能自動實現(xiàn)社會責(zé)任治理，主要原因有：企業(yè)運營中現(xiàn)代經(jīng)營理念未能得到有效培育，導(dǎo)致食品企業(yè)只注重眼前利益，忽視長遠(yuǎn)利益；制度建設(shè)不完善，制度執(zhí)行不到位，食品企業(yè)社會責(zé)任缺乏系統(tǒng)的法律約束和保障等。為此，除了要完善制度建設(shè)，加強(qiáng)政府監(jiān)督管理力度外，我國還應(yīng)加快推進(jìn)食品企業(yè)的GMP認(rèn)證，建立約束和激勵相結(jié)合的延伸生產(chǎn)者責(zé)任制度，并努力構(gòu)建企業(yè)的聲譽(yù)機(jī)制，使食品安全治理回歸到企業(yè)本身。

三、多元治理機(jī)制功能耦合的實現(xiàn)路徑

基于上述分析我們可知，當(dāng)前我國食品安全治理在社群治理與企業(yè)自我治理培育不足的情況下，面臨市場與政府雙重治理失靈的困境。在復(fù)雜的食品安全治理中，單一治理機(jī)制的功能已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能有效應(yīng)對，因此，為突破這一困境，在完善各治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)發(fā)揮多種治理機(jī)制的優(yōu)勢。政府治理具有成本高、信息優(yōu)勢和激勵程度不明顯的缺陷，而市場治理和企業(yè)自我治理剛好能彌補(bǔ)政府治理的不足——成本低，激勵程度高，信息優(yōu)勢明顯，又能實現(xiàn)源頭治污。同時，社群治理具有溝通政府和企業(yè)之間環(huán)境信息的功能，但社群治理缺乏組織秩序，需要政府加以引導(dǎo)和完善。為有效發(fā)揮各種治理機(jī)制的優(yōu)勢，并形成整體效應(yīng)，就要確保各類主體在參與食品安全治理中可能導(dǎo)致的相互沖突得以協(xié)調(diào),保證各類主體在參與食品安全治理中功能差異得到整合,最終形成耦合治理。為此，我們應(yīng)從以下幾個方面的路徑入手，保障食品安全治理中多元參與主體的功能耦合。

1.基于合法性，清晰界定食品安全治理參與主體的權(quán)力與責(zé)任。賦予參與食品安全治理各主體以權(quán)力,并課以相應(yīng)的責(zé)任,建立有效的監(jiān)督和制約,形成長效的權(quán)責(zé)調(diào)適機(jī)制是有效應(yīng)對食品安全問題的基礎(chǔ)和前提。首先，清晰界定政府內(nèi)部的權(quán)責(zé),即在政府內(nèi)部縱向權(quán)力與橫向權(quán)力的劃分與監(jiān)督。在政府內(nèi)部,既要合理劃分中央政府與地方政府在食品安全管理中的權(quán)力,也要重視政府內(nèi)部各部門之間食品安全管理權(quán)力的合理分配,同時還要體現(xiàn)對權(quán)力行使的監(jiān)督。其次，合法授權(quán)予各類社群組織，保證他們能夠順利地使用自身資源和其他社會公共資源參與食品安全的治理。第三，立法確定食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)者責(zé)任的實施范圍，要求食品安全責(zé)任由政府部門延伸至企業(yè)并反饋到食品的生產(chǎn)階段。

2.完善食品安全法律體系，促進(jìn)多元主體依法、高效、有序參與食品安全治理。2009年，全國人大出臺了《中華人民共和國食品安全法》，這是我國維護(hù)食品安全秩序的一部基本法,對管理食品安全作出了詳細(xì)的規(guī)定。其中規(guī)定，“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評議、考核”；也規(guī)定“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，對社會和公眾負(fù)責(zé)，保證食品安全，接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任?！钡?，對各類社群組織在食品安全治理中的地位和作用沒有給予應(yīng)有的重視,沒有對各類社群組織參與食品安全治理的權(quán)利與義務(wù)作出明確的安排。各類社群組織治理食品安全有著自身優(yōu)勢，能與其他主體治理形成良好的互補(bǔ)作用，因此，根據(jù)形勢發(fā)展的需要，進(jìn)一步完善食品安全法律體系，明確其參與食品安全治理的權(quán)利與義務(wù),能有效促進(jìn)食品安全治理中多元主體依法、高效、有序參與。

3.建立激勵機(jī)制,促進(jìn)企業(yè)和社群組織在食品安全治理中形成與政府的功能協(xié)調(diào)。從本質(zhì)上講，企業(yè)與社群的各類組織或多或少都具有“經(jīng)濟(jì)人”特征，因此，要促進(jìn)企業(yè)和社群組織在食品安全治理中與政府監(jiān)管機(jī)制形成合作協(xié)調(diào)，建立相應(yīng)的激勵機(jī)制是必要條件。在激勵機(jī)制的設(shè)計中，一項基本的原則就是保證他們在追求私利與實現(xiàn)公共利益之間保持均衡,為企業(yè)和社群組織在食品安全治理中提供追求公共利益的正向激勵。為此，我們可以對在食品安全領(lǐng)域具有良好社會責(zé)任的企業(yè)建立一套提高其社會美譽(yù)度,增加其社會資本的聲譽(yù)機(jī)制；對社群組織充分授權(quán),提供必要的資金支持，實施社會褒獎等等。通過激勵機(jī)制的設(shè)計，充分挖掘并拓展企業(yè)和社群各類組織的功能，與政府開展多種契約性、制度性的聯(lián)合,建立合作、協(xié)調(diào)、互動的關(guān)系以實現(xiàn)對食品安全的有效治理。

4.健全監(jiān)督機(jī)制,保障食品安全治理中多元參與主體的功能耦合。健全的監(jiān)督機(jī)制是多元主體在食品安全治理過程中權(quán)力行駛是否得當(dāng)，政府、企業(yè)及各類社群組織是否密切配合，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，功能耦合的關(guān)鍵。在權(quán)力與責(zé)任相互對等的原則下，在食品安全治理過程中,各治理主體既是監(jiān)督的主體,同時也是被監(jiān)督的對象。一方面,企業(yè)與社群組織通過參與來監(jiān)督和制約政府的不法行為,可以有效防止“政府失靈”；另一方面,政府通過對企業(yè)和社群組織的監(jiān)管,可以幫助企業(yè)和社群組織建立和健全以章程為核心的內(nèi)部管理制度。充分利用立法與司法監(jiān)督體系和政府內(nèi)部的行政監(jiān)督體系,以及企業(yè)、社群組織（公眾、媒體和NGO）監(jiān)督等構(gòu)成一個完整的監(jiān)督系統(tǒng)，是促進(jìn)食品安全治理多元參與主體充分發(fā)揮作用,實現(xiàn)功能耦合,促進(jìn)我國食品安全實現(xiàn)的不可或缺的環(huán)節(jié)。

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[6]中華人民共和國食品安全法.2009年2月28第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過

（作者單位：景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院 江西景德鎮(zhèn) 333001）

（責(zé)編：呂尚）

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1004-4914（2014）11-026-02