反腐敗要有靈活的政治智慧

任建明

反腐敗要有靈活的政治智慧

任建明

堅(jiān)定的政治決心還必須要有靈活的政治智慧或政治策略予以配合。這個(gè)政治策略就是要適時(shí)地對(duì)腐敗存量中的大部分情節(jié)輕微者、態(tài)度良好者予以有條件的、部分的赦免,即有條件部分赦免策略。要正告所有的腐敗分子,只有老老實(shí)實(shí),主動(dòng)徹底交代自己的犯罪問(wèn)題,才是唯一出路;只有勇于揭發(fā)他人的腐敗犯罪,特別是那些嚴(yán)重的腐敗犯罪,才可能爭(zhēng)取更多的赦免。

反腐 赦免 政策

堅(jiān)定的政治決心還必須要有靈活的政治智慧或政治策略予以配合

習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上的講話中，誓言要堅(jiān)決把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)行到底?！斑M(jìn)行到底”四個(gè)字所傳遞的關(guān)鍵信息無(wú)疑就是高層反腐敗政治決心的徹底化。這種徹底的反腐敗決心表達(dá)在我國(guó)歷史上應(yīng)當(dāng)還是第一次。在整個(gè)中華文明史上，由于沒(méi)有這種徹底的反腐敗政治決心，反腐敗行動(dòng)屢屢半途而止、半途而廢，導(dǎo)致我們始終無(wú)法跳出腐敗的“歷史周期律”。這些深刻教訓(xùn)說(shuō)明，最新的反腐敗政治決心的徹底化是多么的必要和難得。

“進(jìn)行到底”的必有之義，首先就是要把“治標(biāo)”進(jìn)行到底。所謂把治標(biāo)進(jìn)行到底，直觀的意思就是要把歷史上積累下來(lái)的所有腐敗犯罪，無(wú)論是“老虎”還是“蒼蠅”，無(wú)論情節(jié)輕重，一律查處殆盡，換句話說(shuō)，就要把迄今為止的腐敗存量“清零”。不做到這一點(diǎn)，顯然就絕對(duì)不可能進(jìn)行到底。當(dāng)然，僅僅把腐敗存量清零并不意味著就能全面地進(jìn)行到底。假如不實(shí)施全面的預(yù)防，不徹底鏟除腐敗現(xiàn)象滋生的制度、體制和機(jī)制土壤，也就是不把“治本”進(jìn)行到底，即使能夠徹底清零，腐敗犯罪肯定還會(huì)很快地死灰復(fù)燃甚至大火燎原。篇幅所限，本文主要討論把治標(biāo)進(jìn)行到底一個(gè)方面。

在這個(gè)徹底的反腐敗決心下定之后，我們立刻要問(wèn)的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是：如何才能把治標(biāo)進(jìn)行到底？特別是在我國(guó)當(dāng)下反腐敗形勢(shì)十分嚴(yán)峻的情況下，如何才能達(dá)到進(jìn)行到底的目的？毫無(wú)疑問(wèn)，堅(jiān)定決心不動(dòng)搖肯定是第一個(gè)關(guān)鍵要素。但是不是只要堅(jiān)定決心，義無(wú)反顧地反下去就能順利達(dá)成到底的目標(biāo)呢？很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，僅有堅(jiān)定的政治決心肯定還是不夠的。堅(jiān)定的政治決心還必須要有靈活的政治智慧或政治策略予以配合。我認(rèn)為，這個(gè)政治策略就是要適時(shí)地對(duì)腐敗存量中的大部分情節(jié)輕微者、態(tài)度良好者予以有條件的、部分的赦免，即有條件部分赦免策略（以下簡(jiǎn)稱(chēng)赦免策略或赦免政策）。

人人過(guò)關(guān)策略要能成功，至少取決于兩個(gè)重要條件

總體來(lái)看，把治標(biāo)進(jìn)行到底的策略不外乎兩個(gè)：一是，“人人過(guò)關(guān)”策略。也就是說(shuō)，只要是歷史上實(shí)際發(fā)生了的、沒(méi)有受到查處的腐敗分子，都必須嚴(yán)格依紀(jì)依法予以懲處，絕不能予以任何的赦免；二是，赦免策略，即堅(jiān)持有條件部分赦免的原則。

人人過(guò)關(guān)策略要能成功，至少取決于兩個(gè)重要條件。一是，要有足夠的查辦案件的人力和其他資源，要能在一個(gè)不太長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)足以保證能把腐敗存量予以清零。二是，要有政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，起碼應(yīng)保持基本的穩(wěn)定。穩(wěn)定是基本的前提和保障。

先分析第一個(gè)條件。在腐敗嚴(yán)重的情況下，一個(gè)嚴(yán)重的制約因素就是查處腐敗的人力和其他必需資源的有限性和稀缺性，即資源約束。這個(gè)資源約束一定是無(wú)法突破的。僅僅憑直覺(jué)，人們都會(huì)明白：要查處一個(gè)腐敗分子，常常需要幾倍于此的人力，這些人力常常還需要高強(qiáng)度地工作半年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。

接下來(lái)分析第二個(gè)條件。比資源約束更棘手的，是人人過(guò)關(guān)策略所帶來(lái)的極大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。由于陷于腐敗的官員和其他群體人員規(guī)模、所占比例過(guò)大，人人過(guò)關(guān)必然會(huì)觸發(fā)巨大的風(fēng)險(xiǎn)，威脅到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。這極易讓反腐敗行動(dòng)陷入兩難境地。

香港當(dāng)年為什么要實(shí)行特赦（也就是赦免）？廉政公署人人過(guò)關(guān)式的反腐敗導(dǎo)致警察系統(tǒng)的集體抗議，引發(fā)警廉沖突和香港社會(huì)曠日持久的政治動(dòng)亂。為了平息這場(chǎng)動(dòng)亂，港督才不得不祭出赦免策略。為什么會(huì)這樣？一個(gè)基本的原因是香港上世紀(jì)70年代中期之后的反腐敗是在嚴(yán)重腐敗的情況下展開(kāi)的。

相比之下，新加坡的情況就大有不同。如果有機(jī)會(huì)去新加坡，貪污調(diào)查局官員甚至一些普通市民都會(huì)自豪地告訴你：我們堅(jiān)持的是大魚(yú)小魚(yú)通吃（新加坡所稱(chēng)的“大魚(yú)”和“小魚(yú)”分別對(duì)應(yīng)于我們所說(shuō)的“老虎”和“蒼蠅”）。為什么新加坡能？關(guān)鍵是新加坡反腐敗的時(shí)機(jī)根本不同。盡管在人民行動(dòng)黨開(kāi)始執(zhí)政前，新加坡舊政府和社會(huì)腐敗嚴(yán)重，但人民行動(dòng)黨是高度清廉的。人民行動(dòng)黨的反腐敗是革別人的命，沒(méi)有包袱，一定輕松很多。當(dāng)時(shí)的香港則不同，所有腐敗都是現(xiàn)政權(quán)的“負(fù)資產(chǎn)”、自己身上的毒瘤。不切割、切得慢要亡，切得過(guò)快，也必出事。我們的情況和當(dāng)年的香港很相似。假如我們今天的反腐敗行動(dòng)是開(kāi)始于1949年甚或是1978年，都要簡(jiǎn)單得多，我們也可以像新加坡那樣。

與人人過(guò)關(guān)策略相反，有條件部分赦免策略就有很大的優(yōu)勢(shì)。第一，加速腐敗陣營(yíng)的分化。在赦免大部分情節(jié)輕微、態(tài)度較好的腐敗分子的同時(shí)，就必然使極少數(shù)嚴(yán)重腐敗分子被孤立。從這個(gè)角度來(lái)看，赦免策略就是“解脫大多數(shù)、孤立極少數(shù)”。得到解脫的大多數(shù)很快就轉(zhuǎn)化為反腐敗的重要的同盟軍，成為揭發(fā)極少數(shù)罪大惡極腐敗分子的“利器”。反之，大多數(shù)人都必然被推到反腐敗的對(duì)立面。其實(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)期間所采取的赦免戰(zhàn)爭(zhēng)罪行的策略也有異曲同工之妙。戰(zhàn)爭(zhēng)期間，受到懲處的主要是重要戰(zhàn)犯和高級(jí)指揮官，而大部分低級(jí)軍官和普通戰(zhàn)士都被赦免，很多人旋即成為解放軍重要的兵源補(bǔ)充。

第二，克服了反腐敗資源約束的問(wèn)題。由于集中懲處的是極少數(shù)嚴(yán)重的腐敗分子，需要的資源就比較少。同時(shí)，由于被赦免者的倒戈、揭發(fā)作用，懲處極少數(shù)也變得容易起來(lái)。把有限的反腐敗資源用于極少數(shù)嚴(yán)重腐敗分子的懲處，也是反腐敗效率上的最大化。

第三，避免了極易釀成巨大政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。采取赦免政策之后，大多數(shù)人被解脫并轉(zhuǎn)化為健康的力量，他們將放下包袱，繼續(xù)輕裝為黨、國(guó)家和人民工作，政治風(fēng)險(xiǎn)由此被化解。由于把治標(biāo)進(jìn)行到底的進(jìn)程大大加快，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)面影響、沖擊被降到最低，這可很好地規(guī)避經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

執(zhí)行有條件赦免政策要具備嚴(yán)格的前提條件

所謂赦免政策，全稱(chēng)是有條件部分赦免。這個(gè)政策有三個(gè)界線，而且只有當(dāng)三個(gè)界線或條件全部符合時(shí)才能赦免。即使得到赦免，也只是部分的赦免，主要是免除刑事和行政責(zé)任，而經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任則必須要承擔(dān)。

三個(gè)政策界線或標(biāo)準(zhǔn)是：第一，時(shí)間界線。赦免時(shí)限可以選在啟動(dòng)徹底治標(biāo)行動(dòng)之日，而到治標(biāo)行動(dòng)結(jié)束之時(shí)，赦免政策則停止執(zhí)行?？梢园堰@個(gè)期間稱(chēng)之為赦免期。這個(gè)日期之前所發(fā)生的腐敗問(wèn)題，也就是歷史問(wèn)題，才有可能得到赦免，而之后新發(fā)生的腐敗問(wèn)題則完全不能被赦免。第二，態(tài)度界線。只有那些主動(dòng)坦白的腐敗分子才有可能被赦免，而所有被他人揭發(fā)出來(lái)的腐敗分子都不在赦免之列。第三，情節(jié)界線。只有情節(jié)不嚴(yán)重的，才有可能被赦免。所有腐敗情節(jié)嚴(yán)重的，例如有命案在身（腐敗犯罪通常只侵害財(cái)產(chǎn)，但特殊的腐敗犯罪可以直接或間接剝奪他人的生命）、嚴(yán)重的生活作風(fēng)問(wèn)題并造成惡劣的社會(huì)后果、經(jīng)濟(jì)損失特別重大且無(wú)法追回等，都不在赦免之列。只有同時(shí)滿足上述三個(gè)條件，腐敗分子才可以被赦免。這就是該赦免政策所說(shuō)的“有條件”。

符合赦免政策的所有條件之后，也不能全部赦免，而僅能免除全部的刑事（即我國(guó)的法律責(zé)任）和行政責(zé)任（即我國(guó)的黨紀(jì)和政紀(jì)責(zé)任）。換句話說(shuō)，被赦免的人不用被“雙開(kāi)”、不用坐牢。但是，他們通過(guò)腐敗犯罪所攫取的全部非法財(cái)富都要沒(méi)收或充公，給國(guó)家、社會(huì)、單位所造成的損失都要賠償。這些可被劃為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任。僅免除刑事和行政責(zé)任，即所謂“部分赦免”。

到底應(yīng)有多大比例的人可以被赦免呢？這個(gè)應(yīng)視具體情況來(lái)定。我認(rèn)為，只能給出一個(gè)大致的比例，即大多數(shù)。僅就當(dāng)年香港警察系統(tǒng)的情況來(lái)看，絕大部分腐敗的警察都被赦免了，最后經(jīng)過(guò)政策“糾偏”，也只有118名嚴(yán)重腐敗的警察被懲辦，還是從輕清理。

赦免策略的執(zhí)行有一些重要的原則或因素要注意。首先，要掌握好采取赦免策略的“火候”或時(shí)機(jī)。由于腐敗嚴(yán)重，涉腐人員眾多，很多人自然而然會(huì)產(chǎn)生法不責(zé)眾的心理，存在著嚴(yán)重的僥幸心理，不會(huì)輕而易舉地相信和接受赦免策略，不會(huì)主動(dòng)地、徹底地交代自己的問(wèn)題，不愿意揭發(fā)嚴(yán)重腐敗犯罪行為。如果是這樣，采取赦免策略很可能就會(huì)演變?yōu)橐粠樵?。因此，在采取該策略之前，一定要形成?qiáng)大的反腐敗聲勢(shì)，要造成足夠的威懾或震懾力。要正告所有的腐敗分子，只有老老實(shí)實(shí)，主動(dòng)徹底交代自己的犯罪問(wèn)題，才是唯一出路；只有勇于揭發(fā)他人的腐敗犯罪，特別是那些嚴(yán)重的腐敗犯罪，才可能爭(zhēng)取更多的赦免。而且，就只有這唯一一次的赦免機(jī)會(huì)，過(guò)了這個(gè)村再?zèng)]有這個(gè)店。照十八大之后的反腐敗聲勢(shì)，2014年全年堅(jiān)持下來(lái)，在很多地方，這個(gè)“火候”就應(yīng)該具備了。其次，赦免政策應(yīng)該制定在先和透明公開(kāi)。赦免政策越早制定越好，盡量避免在腐敗和反腐敗矛盾激化、危急情況出現(xiàn)之下倉(cāng)促提出。政策一經(jīng)制定，應(yīng)該廣而告之，接受全社會(huì)的監(jiān)督，而不能暗箱操作。鑒于赦免政策的爭(zhēng)議性，不見(jiàn)得非要經(jīng)過(guò)社會(huì)大討論，可以采取鄧小平“不爭(zhēng)論”的策略，主要靠實(shí)踐效果來(lái)檢驗(yàn)，但必須要透明公開(kāi)。最后，赦免政策必須要得到嚴(yán)肅認(rèn)真的執(zhí)行。赦免政策的執(zhí)行要一把尺子量到底，一碗水端平，而不能打任何折扣。嚴(yán)肅認(rèn)真執(zhí)行赦免政策的一個(gè)基本要求就是要能夠把所有的腐敗問(wèn)題都徹底搞清楚，而不能一筆糊涂賬。雖然執(zhí)行赦免政策期間，在查辦腐敗案件上，可以適當(dāng)簡(jiǎn)化程序，節(jié)省人力，但基本上要參考組建大規(guī)模專(zhuān)案組，集中查辦腐敗案件的基本程序辦。對(duì)于所有腐敗問(wèn)題，都要盡量搞清楚，以區(qū)分是否適用赦免政策，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)責(zé)任到底是多少。因此，原則上不能只聽(tīng)腐敗分子的交代，而必須經(jīng)過(guò)辦案人員的核實(shí)，以及其他腐敗犯罪證據(jù)的佐證。

（作者為北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授，北航廉潔研究與教育中心主任）

①人民日?qǐng)?bào)社評(píng)論部編，《十八大以來(lái)反腐新常態(tài)論》，人民出版社，2014年10月。

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰

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