利用國有林場生態(tài)優(yōu)勢發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的探討

付德剛，王翠香，韓傳明

（1.山東省國有林場管理站，山東 濟南250014；2.山東省林業(yè)科學研究院，山東 濟南250014）

當前我國老齡化趨勢加劇，老年人口數(shù)量逐年增加，養(yǎng)老服務需求不斷提高，養(yǎng)老形式向社會化、多元化、多層次發(fā)展。利用國有林場良好的生態(tài)資源建設養(yǎng)老機構，適應了社會化養(yǎng)老服務形式多樣化需求。最近筆者對國有林場改革中利用生態(tài)資源優(yōu)勢發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)問題進行可行性研究。到濟南、萊蕪、聊城、菏澤等市國有林場進行調(diào)研，總的感到，在國有林場建設社會養(yǎng)老機構既能發(fā)揮生態(tài)效益，又能適應日益擴大的社會養(yǎng)老服務需求，培育國有林場改革發(fā)展的經(jīng)濟增長點，也是政府關心支持老年人事業(yè)的民生工程。

1 國有林場發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的必要性

1.1 國有林場改革發(fā)展需要尋找新的產(chǎn)業(yè)支撐點

國家高度重視國有林場改革發(fā)展，出臺了《關于開展國有林場改革試點的指導意見》，我省是全國7個試點省之一。目前，全省國有林場154處，其中生態(tài)公益型林場149處，混合經(jīng)營型林場5處；經(jīng)營總面積16.7萬hm2，有林地面積12.3萬hm2，在保持水土、涵養(yǎng)水源、防風固沙、改善環(huán)境、保護生態(tài)、維護生物多樣性等方面起到了重要骨干支撐作用，創(chuàng)造了巨大的生態(tài)效益。近年來，國有林場立足自身優(yōu)勢，不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，積極發(fā)展林下種養(yǎng)殖、加工、旅游等產(chǎn)業(yè)，但因體制約束，資金、項目、人才進入受到限制，大部分林場處于虧損狀態(tài)，國有林場發(fā)展困難重重。目前，全省仍有50余處林場的職工年收入在1萬元左右，明顯低于當?shù)爻擎?zhèn)職工收入平均水平，具有資源優(yōu)勢的林場成為扶貧區(qū)域，根本原因是缺少可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。探索在國有林場發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，為林場改革發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐，是深化國有林場改革發(fā)展的一個重要選擇。

1.2 社會發(fā)展迫切需要完善養(yǎng)老服務業(yè)

據(jù)有關資料，今年全國老年人口數(shù)量將突破2億，老齡化水平達到14.8%。我省人口老齡化形勢更為嚴峻，據(jù)預測，2015年我省60歲及以上老年人口比重將達到19.65%，2020年將達到22.3%。我省目前居家養(yǎng)老方式達到89.15%以上，以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的多樣化養(yǎng)老服務體系初步建立，但還不適應養(yǎng)老服務發(fā)展需要，服務形式選擇余地少、服務內(nèi)容單調(diào)，質(zhì)量也跟不上。許多有條件選擇社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的老年人，因服務缺口較大得不到滿足。以國有林場為依托建設養(yǎng)老機構，是社會化養(yǎng)老服務的有效補充。

1.3 依托國有林場生態(tài)條件發(fā)展社會養(yǎng)老是政府的責任

讓更多的老年人老有所養(yǎng)、老有所教、老有所樂是政府應盡的職責。國有林場具有優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，是旅游、休閑、健身、養(yǎng)生的好去處。在良好的生態(tài)環(huán)境中建設養(yǎng)老服務設施，讓老年人享受高品質(zhì)的養(yǎng)老服務，是社會發(fā)展進步的標志，也是政府重視和關心老年人事業(yè)發(fā)展的責任。

2 國有林場發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的可行性

2.1 國有林場有發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢條件

國有林場具有良好的區(qū)位優(yōu)勢和生態(tài)環(huán)境。經(jīng)過60年堅持不懈地造林綠化和精心管護，目前，我省森林覆蓋率達到76%，國有林場已經(jīng)成為一個個巨大的天然氧吧和綠色屏障，對周圍的氣候環(huán)境起到了積極的改善作用，成為旅游養(yǎng)老和休閑養(yǎng)老的理想之處。據(jù)分析，全省適宜發(fā)展社會養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的國有林場有40余處，分布在16個市。這些林場離城市較近或者處在郊區(qū)，交通便利、基礎設施較完善，資源豐富、生態(tài)環(huán)境良好。如濟南市黑峪林場，距離市中心僅有20多km，林場內(nèi)道路、水、電、通信等基礎設施完善，目前已建成國家級森林公園，成為周邊居民休閑、旅游的好去處。在這些區(qū)域發(fā)展社會養(yǎng)老機構對社會資金、老齡人口都具有獨特的吸引力。

2.2 發(fā)展社會養(yǎng)老機構具有潛在市場需求

2.2.1 希望社會化養(yǎng)老機構提供服務的老齡人口數(shù)量增多 隨著小型化家庭增多，許多老年人養(yǎng)老觀念不斷發(fā)生變化，希望到社會化養(yǎng)老服務機構養(yǎng)老，追求多樣化的老年生活。調(diào)查顯示，認為入住養(yǎng)老機構是最中意的養(yǎng)老方式的占老年人口總數(shù)的10.85%，比10年前的2%提高8.85個百分點，其中打算在5年內(nèi)入住養(yǎng)老機構的占4.23%，打算在高齡、生活不能自理、子女無法照顧等情況下入住養(yǎng)老機構的占30.83%。我省目前機構養(yǎng)老床位為36.7萬張，還有28萬張的缺口。社會化養(yǎng)老機構需求具有很大的市場空間。

2.2.2 具備社會化養(yǎng)老服務承擔能力的老齡人口規(guī)模擴大 發(fā)達國家經(jīng)驗顯示，人均可支配收入達到3 000美元以上、社會保障體系逐步完善時，公寓式中、高端養(yǎng)老方式將有較大市場份額。目前，我省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到25 755元，70歲以上的企業(yè)老齡人員月退休金約1 800元左右，機關事業(yè)單位的約4 000元左右，國內(nèi)中、高端養(yǎng)老機構收費標準約每人每月2 000元左右，大部分老年人能夠達到入住社會化養(yǎng)老服務機構的條件。另外，富裕的年屆退休群體、現(xiàn)有老年富裕群體以及有富裕子女資助的老年群體也不斷擴大，是中、高端養(yǎng)老服務機構的潛在消費群體。

2.3 社會資金有投資機構養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性

據(jù)統(tǒng)計，截至目前我省民辦養(yǎng)老服務機構已發(fā)展到899家，占機構養(yǎng)老總數(shù)的29.7%，提供的服務主要是以生活照料為主，醫(yī)療護理為輔。隨著機構養(yǎng)老需要的發(fā)展，中、高端養(yǎng)老服務機構逐漸成為個人、企業(yè)等社會資本投資的新領域。據(jù)有關專業(yè)人士分析，2010年中國老年人市場的年需求達1萬億元，到2050年將達5萬億元。巨大的市場需求吸引了大量的社會資金投資機構養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。在萊蕪市華山林場調(diào)研時了解，尋求到林場投資機構養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的企業(yè)有10多家。另外，政府提供的優(yōu)惠條件也促進了社會資金投資機構養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。據(jù)了解，我省對社會資金投資非營利性養(yǎng)老機構給予較大資金支持，實行稅費減免等政策，調(diào)動了社會資金進入的積極性。

3 國有林場發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在的障礙

利用國有林場資源優(yōu)勢發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，是一種有益探索。但目前還存在許多障礙，從調(diào)研看主要有以下制約因素：

3.1 政策方面

林地占用及養(yǎng)老服務設施建設審批難度較大。國有林場受《森林法》《森林法實施條例》和《國有林場管理辦法》等法律法規(guī)嚴格保護?！渡址ā访鞔_規(guī)定，“不得將林地改為非林地”?！渡址▽嵤l例》規(guī)定“勘查、開采礦藏和修建道路、水利、電力、通信等工程，需要占用或者征收、征用林地的，占用或者征收、征用防護林林地或者特種用途林林地面積10hm2以上的，用材林、經(jīng)濟林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35hm2以上的，其他林地面積70hm2以上的，由國務院林業(yè)主管部門審核”。《國有林場管理辦法》規(guī)定 “任何單位和個人不得隨意收交、歸并、侵占和平調(diào)，不得以任何形式侵占、破壞國有森林資源”，“嚴格控制建設項目占用國有林場林地。涉及占用國有林場林地的建設項目，省級以上林業(yè)主管部門國有林場管理機構應當參與項目立項的可行性評估工作”。從以上法律法規(guī)條文可以看出，在國有林場內(nèi)興建養(yǎng)老服務設施，最大的障礙是缺乏現(xiàn)行國家法律和林場條例支持。要改變國有林地性質(zhì)，還需經(jīng)林地征用、林木采伐等多種審批程序，超過一定面積要經(jīng)國家林業(yè)局同意，審批層級高、程序復雜，操作難度大。

3.2 基礎設施、交通條件等硬件配套和相關服務跟進方面

在國有林場發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，林場基礎設施建設及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關的服務配套難度大，如醫(yī)療、衛(wèi)生、供暖等服務設施投資成本高，這也是制約的重要瓶頸。

3.3 林場管護方面

在國有林場發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，客觀上會造成林區(qū)活動人員增多，出入林區(qū)的人員激增，將給森林防火、生態(tài)環(huán)境等工作帶來較大壓力，不利于森林資源的管護。

4 幾點建議

4.1 統(tǒng)籌考慮國有林場改革與社會養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展

今年國務院批準了我省國有林場改革試點方案，促進國有林場健康發(fā)展，是一項新的探索。而發(fā)揮市場活力，推動社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務，是重要的民生工程。改革創(chuàng)新，利用國有林場生態(tài)優(yōu)勢建設養(yǎng)老機構是一個很好的契合點。各級政府要把國有林場改革發(fā)展與社會養(yǎng)老服務結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮，既要重視國有林場改革發(fā)展的現(xiàn)實困難，又要正視社會養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展客觀需要。要把在國有林場建設養(yǎng)老機構作為一項惠及老年人事業(yè)的重大工程安排，建議：一是爭取國家對山東國有林場改革的政策支持，在國有林場發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面先行先試。如支持盤活國有林場范圍內(nèi)閑置的基礎設施、職工宿舍用地，支持林場用場外造林面積置換場內(nèi)非林地面積等，解決養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地問題。或?qū)弥苓吋w建設用地，依托國有林場生態(tài)條件，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的給予政策支持。二是加強與國有林場改革發(fā)展相配套的基礎設施建設投入力度，進一步改善國有林場水、電、路、通信等基礎設施。三是請林業(yè)、民政、老齡、稅務、土地等部門加強協(xié)調(diào)研究，整合支持社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關政策，支持國有林場發(fā)展養(yǎng)老服務，實現(xiàn)生態(tài)效益和社會效益的雙贏。

4.2 高度重視處理好生態(tài)效益與社會效益的關系

國有林場是國家生態(tài)安全和戰(zhàn)略資源的重要保障，發(fā)揮生態(tài)效益和保護森林資源是主要任務，同時利用生態(tài)公益性資源發(fā)揮社會效益也是應盡的職責，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)就是林場發(fā)揮社會效益的重要途徑。因此，要處理好生態(tài)效益與社會效益的關系，在強調(diào)生態(tài)效益的同時，兼顧社會效益。一是要嚴把生態(tài)準入門檻。堅持把生態(tài)放在首位，做好生態(tài)效益評估，選擇生態(tài)影響小又能發(fā)揮社會效益的區(qū)域開發(fā)建設，堅決禁止以破壞生態(tài)為代價發(fā)揮社會效益。要嚴格設定紅線禁止開發(fā)區(qū)，確保國有林場主體功能區(qū)不遭受破壞。嚴格環(huán)保準入制度，在林場內(nèi)開發(fā)建設項目必須依法開展環(huán)境影響評價，強化環(huán)保審批。二是要考慮林場承載能力。無論是公建民營還是民建民營的養(yǎng)老機構，建設規(guī)模要嚴格控制在規(guī)劃范圍之內(nèi)，從國有林場情況看，一般較適宜發(fā)展400張床位左右的養(yǎng)老規(guī)模，實現(xiàn)社會效益的放大，而把對生態(tài)效益的損害降到最小。

4.3 科學制定規(guī)劃引導健康發(fā)展

在國有林場發(fā)展機構養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)必須政府牽頭、科學規(guī)劃、穩(wěn)步發(fā)展。一要把國有林場發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)納入省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃建設、土地利用規(guī)劃，制定國有林場發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃。二要綜合考慮區(qū)位、地理、基礎設施條件，搞好布局。要把大城市近郊、大企業(yè)附近、交通便利的中小城鎮(zhèn)周邊的國有林場作為重點。如濟南、青島、煙臺等大城市，隨著城市規(guī)模的擴大，有的國有林場已接近城區(qū)，有的逐步被城區(qū)包圍，可作為規(guī)劃布局的重點。三要因場制宜探索適宜的發(fā)展類型。要結(jié)合林場具體情況，確定不同的發(fā)展類型，突出發(fā)展養(yǎng)老，兼顧養(yǎng)生、休閑、旅游、健身等。開展養(yǎng)老機構連鎖經(jīng)營，探索新型養(yǎng)老服務模式。四要具體項目進行科學論證。根據(jù)林場改革發(fā)展的需要，重項目實際效益，不能一哄而上。

4.4 調(diào)動林場和社會資金參與的積極性

一是鼓勵社會資金投資國有林場養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。國有林場建設非福利性養(yǎng)老機構，主要是為部分有消費能力的老年群體提供服務。目前，我省針對社會養(yǎng)老服務出臺的優(yōu)惠政策主要惠及非營利性養(yǎng)老機構，而對建設營利性養(yǎng)老服務機構仍然缺少政策支持。鑒于國有林場改革發(fā)展迫切需要產(chǎn)業(yè)支撐，而發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)利潤低的實際，可考慮在土地政策和稅費征繳上給予經(jīng)營者福利性養(yǎng)老機構所享有的部分優(yōu)惠政策，在稅費征繳方面，免征營業(yè)稅、城市維護建設稅和教育費附加。也可探索在國有林場公辦民營、公建民營等形式，政府負責前期投入，吸引企業(yè)、個人參與經(jīng)營，政府收取租金用于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。二是鼓勵國有林場參與養(yǎng)老機構建設。國有林場可以土地入股參與建設經(jīng)營，享有國有林地收益權，同時養(yǎng)老服務機構要優(yōu)先錄用國有林場職工家屬就業(yè)，讓職工在經(jīng)營中獲得收益。

4.5 選擇適宜國有林場開展試點

目前，利用國有林場優(yōu)勢資源建設養(yǎng)老機構有一些探索。淄博市原山林場今年初以自有資金利用林場周邊集體建設用地規(guī)劃建設以健身、養(yǎng)生、休閑、旅游為主要形式的非營利性養(yǎng)老服務機構，規(guī)劃建筑面積3.2萬m2，規(guī)劃兩年內(nèi)建成擁有1 000個床位的養(yǎng)老服務中心，建成后可吸收300名林場職工就業(yè)。建議可在省內(nèi)再選擇1～3處區(qū)位優(yōu)勢明顯、交通便利、基礎設施配套的國有林場或林場周邊，政府給予一定政策支持，建設經(jīng)營養(yǎng)老機構，探索依托國有林場生態(tài)優(yōu)勢發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗。