我國基層公共圖書館的現(xiàn)狀和發(fā)展對策

●鄧銀花

（廣東技術(shù)師范學(xué)院 圖書館，廣州 510400）

基層公共圖書館（包括市縣級公共圖書館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書站，以下統(tǒng)稱為基層公共圖書館）在我國公共圖書館中數(shù)量最多、分布最廣，是普及科學(xué)文化知識、活躍城鄉(xiāng)群眾文化精神生活的重要公共文化機(jī)構(gòu)。改革開放以來，我國省、地（市）和基層公共圖書館發(fā)展?fàn)顩r都有了明顯改善，在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，而基層公共圖書館相比省、地（市）級公共圖書館而言，其建設(shè)發(fā)展面臨諸多困境。本文擬對基層公共圖書館的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并據(jù)此提出建設(shè)和發(fā)展的政策建議。

1 我國基層公共圖書館的現(xiàn)狀分析

1.1 各級政府重視不夠

基層圖書館處于整個(gè)公共圖書館體系的末端，承擔(dān)著為本轄區(qū)內(nèi)包括農(nóng)村人口在內(nèi)的全部人口直接提供文化服務(wù)的任務(wù)。在我國，90%以上國土面積在農(nóng)村，50%以上人口是農(nóng)村人口，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱仍未得到有效扭轉(zhuǎn)，“三農(nóng)”問題在未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)仍將是制約中國現(xiàn)代化的主要因素?；鶎庸矆D書館作為直接服務(wù)于“三農(nóng)”的公共文化機(jī)構(gòu)，通過豐富農(nóng)民文化生活、普及科學(xué)文化知識、提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和新農(nóng)村建設(shè)過程中，發(fā)揮著無可替代的作用。但由于各種因素的影響，基層公共圖書館并未得到較大發(fā)展。

首先，基層政府財(cái)政困難客觀上導(dǎo)致政府對公共圖書館財(cái)政投入不足。我國“放權(quán)讓利”的經(jīng)濟(jì)體制改革讓地方政府成為具有相對獨(dú)立的利益主體，居民福利水平取決于地方公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量，進(jìn)而取決于地方財(cái)政的收支規(guī)模。1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)不斷上移、事權(quán)不斷下移，使得處于政權(quán)末端的縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)極不匹配，縣鄉(xiāng)政府在財(cái)政收入急劇減少的同時(shí)，支出責(zé)任卻有所增加。除了國防、外交、戒嚴(yán)等職權(quán)外，基層政府幾乎要承擔(dān)其轄區(qū)內(nèi)公共物品如科教文衛(wèi)、計(jì)劃生育、治安、交通設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等一切事權(quán)。這種財(cái)力和事權(quán)的失衡造成了我國大范圍的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，許多縣鄉(xiāng)財(cái)政基本是“吃飯財(cái)政”甚至“赤字財(cái)政”，沒有能力“投資”公共圖書館。

其次，片面的政績觀使得縣鄉(xiāng)政府主觀上不愿將財(cái)政資金用于公共圖書館。我國實(shí)行“黨管干部”，上級政府決定下級官員的續(xù)任或升遷。在上級對下級官員的考核標(biāo)準(zhǔn)中，可測性良好的GDP增長率和財(cái)政收入增長率是考核的直接依據(jù)。地方政府“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”實(shí)際異化為“以GDP增長為中心”，“發(fā)展是硬道理”異化為“GDP是硬道理”。在這種情況下，下級政府為了贏得GDP錦標(biāo)賽，往往把有限的財(cái)政資金直接投向能夠改善本地投資環(huán)境、促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)設(shè)施如道路、機(jī)場、港口、電力、通信等生產(chǎn)性公共投入，甚至直接興辦國有企業(yè)，而對于能夠提高本地居民福利、但需要較長時(shí)間才能顯現(xiàn)政治績效的民生性公共產(chǎn)品如教育、文化、醫(yī)療、社會(huì)保障投入等民生性公共產(chǎn)品投入?yún)s相對不足。

1.2 財(cái)政投入嚴(yán)重不足

正是由于上述原因，基層公共圖書館的財(cái)政投入偏少，遠(yuǎn)落后于中央、省和地（市）級公共圖書館的財(cái)政投入。從基層公共圖書館的經(jīng)費(fèi)收入來看，雖然財(cái)政投入占經(jīng)費(fèi)收入比重多年來維持在90%以上，但總體來說，財(cái)政撥款長期偏低。根據(jù)2010《中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》，2010年全國共有2884個(gè)公共圖書館，其中基層公共圖書館2512個(gè)，占全國公共圖書館總量的87%，但財(cái)政撥款不到24億，館均財(cái)政撥款大約94萬，不足全國館均財(cái)政撥款202.4萬元的一半（見表1）。

表1 2007～2010年基層公共圖書館財(cái)政投入情況［1］

由于財(cái)政投入長期偏低，致使基層公共圖書館業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。2007～2010年，人員支出占總支出的比重全部超過50%，2009年，全國2491個(gè)基層公共圖書館中，1030個(gè)圖書館的人員支出甚至超過了財(cái)政撥款的80%。［2］由于財(cái)政投入大部分用在了人員支出上，用于圖書購置和開展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)十分有限，多年來購書經(jīng)費(fèi)比重基本維持在11%左右（見表2），平均每館圖書購置費(fèi)2007年僅為7.68萬；2009年為11.2萬元，675個(gè)基層圖書館全年無購書經(jīng)費(fèi)，占基層圖書館總數(shù)的27.1%。青海、貴州、甘肅、陜西4個(gè)省份的基層公共圖書館平均每館購書費(fèi)低于2萬元。［2］大部分基層公共圖書館沒有更多資金投入到業(yè)務(wù)當(dāng)中，圖書館的建設(shè)和發(fā)展基本處于停滯狀態(tài)。

1.3 基層公共圖書館數(shù)量不足，發(fā)展極不平衡

近年來，雖然全國基層公共圖書館穩(wěn)步增長，但數(shù)量明顯不足，無法達(dá)到國際圖聯(lián)“每5萬人擁有一所圖書館、每所圖書館服務(wù)輻射半徑通常標(biāo)準(zhǔn)為4公里”的基本要求，不少縣市甚至沒有公共圖書館。根據(jù)《“十五”以來全國公共圖書館發(fā)展情況分析》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，按照全國行政區(qū)劃，2009年基層公共圖書館覆蓋率僅為85.1%，［3］照此計(jì)算，全國尚有426個(gè)縣市沒有建立公共圖書館。另外，各省基層公共圖書館發(fā)展極不平衡，經(jīng)濟(jì)文化越發(fā)達(dá)的地區(qū)，基層公共圖書館財(cái)政投入越大，布點(diǎn)也越密（見表3）。從表3可以看出，基層公共圖書館的分布密度與我國東、中、西部經(jīng)濟(jì)帶劃分雷同程度極高。輻射半徑平均在20公里內(nèi)的絕大部分是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，輻射半徑平均在20～30公里的主要是中部地區(qū)，而輻射半徑在30公里以上的地區(qū)則主要是我國的西部地區(qū)、邊疆和少數(shù)民族地區(qū)。

表2 基層公共圖書館經(jīng)費(fèi)支出情況［1］

表3 2010年各省基層公共圖書館輻射半徑情況［1］

各地區(qū)不僅布點(diǎn)密度差異很大，平均每館的財(cái)政投入水平也非常懸殊。根據(jù)有關(guān)資料計(jì)算，2010年全國2512個(gè)基層公共圖書館中，其中22個(gè)省份館均財(cái)政撥款低于100萬元（西藏未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)），青海、貴州等八個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）館均財(cái)政撥款不足50萬元，甘肅、安徽等14個(gè)省館均財(cái)政撥款在50～100萬元間，江蘇、浙江、廣東等8個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）在100萬以上。北京和上海館均財(cái)政撥款都超過了600萬，上海更是達(dá)到了1107.3萬，是最低的青海25.5萬的44倍（見表4）。

表4 2010年基層公共圖書館館均財(cái)政撥款情況［1］

1.4 設(shè)施設(shè)備陳舊，基層公共圖書館利用率低下

在圖書館的辦館條件中，硬件設(shè)施是圖書館開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的前提和基礎(chǔ)。而從表5可以看出，我國基層級公共圖書館的人均藏量、千人面積和千人閱席等指標(biāo)，分別只有國際圖聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)要求最低限度的1/5、1/4和1/3?；鶎庸矆D書館設(shè)施設(shè)備的陳舊，是導(dǎo)致基層公共圖書館利用率低下的原因之一。

表5 2007～2010年縣市公共圖書館設(shè)施情況［1］

目前，我國基層級公共圖書館每千人流通人次、每千人外借冊次、每千人擁有借書證數(shù)雖有增長，但都處于較低水平。以每千人擁有借書證數(shù)為例，2010年該指標(biāo)僅為12.9。

1.5 專業(yè)人才匱乏，無法開展高層次的信息服務(wù)

圖書館從業(yè)人員素質(zhì)是圖書館事業(yè)發(fā)展的重要因素。由于社會(huì)和政府對公共圖書館認(rèn)識不夠，往往被認(rèn)為是“圖舒館”，而成為“老弱病殘的收容所”和“閑散人員的避風(fēng)港”。［4］因此，其從業(yè)人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和職稱結(jié)構(gòu)都不符合國家對圖書館從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的規(guī)定，素質(zhì)偏低、知識結(jié)構(gòu)不合理的情況普遍存在，根本不能適應(yīng)快速變化的現(xiàn)代圖書館服務(wù)方式和模式。從職稱結(jié)構(gòu)來看，我國基層級公共圖書館近70%的從業(yè)人員為中級職稱以下，中高級職稱比例僅為30%左右。①根據(jù)歷年《中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算得出的結(jié)論。從2007～2010年，中級職稱以下人員比例分別為70.13%，69.2%，67.2%和67.01%。在大多數(shù)基層圖書館,幾乎沒有本科生，越是貧窮的縣，圖書館的人員越多,人員素質(zhì)越低。

2 加強(qiáng)基層公共圖書館建設(shè)和發(fā)展的幾點(diǎn)思考

2.1 提高對公共圖書館功能和作用的認(rèn)識

十八大把文化建設(shè)作為中國特色社會(huì)主義“五大建設(shè)”內(nèi)容之一，明確提出“加強(qiáng)重大公共文化工程和文化項(xiàng)目建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，提高服務(wù)效能”，［5］鄭重承諾2020年基本建成公共文化服務(wù)體系。作為公共文化基礎(chǔ)設(shè)施和公益性文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的基層公共圖書館，無疑是公共文化服務(wù)體系的重要組成部分。為此，基層政府部門應(yīng)當(dāng)從保障人民群眾基本文化權(quán)益，豐富人民群眾精神文化生活，提高人民思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化水平的高度，從文化引領(lǐng)風(fēng)尚、教育人民、服務(wù)社會(huì)、推動(dòng)發(fā)展的功能出發(fā)，提高對公共圖書館功能和作用的認(rèn)識，大力加強(qiáng)對基層公共圖書館的建設(shè)。一是制定相應(yīng)的文化政策法規(guī)，明確政府在基層公共圖書館建設(shè)和發(fā)展中的責(zé)任和義務(wù)，使基層公共圖書館從設(shè)施建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)和用戶服務(wù)方面都有法律保證。二要完善政績考核制度，放棄唯GDP增長的政績考核制度，把文化建設(shè)尤其是公共文化服務(wù)體系建設(shè)納入到政府官員的政績考核體系中。三要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，做好規(guī)劃，制定本地區(qū)圖書館建設(shè)和發(fā)展的總體方案，并把公共圖書館的建設(shè)列入年度工作計(jì)劃，每年或每個(gè)階段對圖書館建設(shè)確定目標(biāo)、任務(wù)和措施。

2.2 加大政府投入，建立多渠道的資金籌措機(jī)制

公共圖書館服務(wù)的公益性和政府保障公民基本文化權(quán)益的責(zé)任義務(wù)，決定了公共圖書館不可能像企業(yè)一樣，依靠自身收入彌補(bǔ)成本支出，而只能通過政府公共稅收形式予以公共補(bǔ)償，即通過財(cái)政支出補(bǔ)償，財(cái)政撥款始終是公共圖書館資金提供的主體。因此，破解制約基層公共圖書館健康發(fā)展瓶頸的根本途徑在于加大政府投入。近期來說，當(dāng)務(wù)之急是切實(shí)落實(shí)經(jīng)費(fèi)來源，保證縣市公共圖書館的正常運(yùn)行，而從長期來看，則應(yīng)加強(qiáng)制度供給，提供制度保障，使縣市公共圖書館事業(yè)的發(fā)展步入穩(wěn)定、長期的良性發(fā)展軌道。

首先，應(yīng)通過法律形式確保政府對基層公共圖書館的財(cái)政投入。許多國家都以法律形式規(guī)定政府對公共圖書館的責(zé)任，如英國《公共圖書館與博物館法》明確指出：“地方政府應(yīng)通過稅收支持公共圖書館的建設(shè)，并由地方政府管理和維持運(yùn)作?！保?］美國在相應(yīng)的圖書館法案中也規(guī)定地方政府的稅收中3%～6%用于公共圖書館建設(shè)。［7］我國縣市公共圖書館經(jīng)費(fèi)雖然主要由政府投入，但由于沒有法律保障，總體投入不足。因此，一方面，可以借鑒我國為了保證對農(nóng)業(yè)、科技和教育的財(cái)政投入強(qiáng)度，明確規(guī)定每年用于農(nóng)業(yè)、科技和教育支出的增幅不得低于經(jīng)常性財(cái)政收入增長要求的做法，強(qiáng)制規(guī)定對公共圖書館財(cái)政投入的增幅也不得低于經(jīng)常性財(cái)政收入的增長。另一方面，對于經(jīng)濟(jì)狀況較差地區(qū)的公共圖書館，應(yīng)由中央政府通過專項(xiàng)資金進(jìn)行補(bǔ)助，并逐步加大補(bǔ)助力度，以保證全國公共圖書館基本服務(wù)的均等性。

其次，在堅(jiān)持財(cái)政撥款始終應(yīng)是公共圖書館的主要資金來源基本理念的基礎(chǔ)上，基層公共圖書館也可以開辟多種籌資渠道作為經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充來源，其中包括：（1）接受國內(nèi)外的名人作者、社會(huì)團(tuán)體、出版社的贈(zèng)書；（2）接受企業(yè)家、富商以及個(gè)人的捐助；（3）適當(dāng)收費(fèi)。公共圖書館并不是絕對的免費(fèi)服務(wù)，向讀者收取恰當(dāng)合理的服務(wù)費(fèi)用符合受益原則，也是公共圖書館資源得到有效配置的要求。因此，在堅(jiān)持公共圖書館基本服務(wù)無償提供的前提下,對圖書館提供的非基本服務(wù)項(xiàng)目如具有一定科技含量的信息服務(wù)、材料消耗技術(shù)服務(wù)以及經(jīng)過圖書館工作人員勞動(dòng)再創(chuàng)造的信息產(chǎn)品，可以按投入的成本、信息的價(jià)值和社會(huì)需求的程度,實(shí)行適當(dāng)收費(fèi)。［8］

2.3 加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共圖書館的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)互動(dòng)

作為直接服務(wù)于“三農(nóng)”的縣級公共圖書館，必須把對基層農(nóng)村的服務(wù)作為重要工作內(nèi)容。因此，縣級公共圖書館必須在加強(qiáng)對農(nóng)民文化需求了解的基礎(chǔ)上，有針對性地提供圖書館服務(wù)。首先，購書重點(diǎn)應(yīng)放在讀者借閱量大的書籍上，如文藝書、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖種植、科普書等，使有限的經(jīng)費(fèi)得到充分利用。其次，應(yīng)充分利用其館藏優(yōu)勢、管理優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館（室）的建設(shè)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)利用這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、圖書室的優(yōu)勢，開展業(yè)務(wù)協(xié)作協(xié)調(diào)，將服務(wù)工作輻射到周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民讀者中去。再次，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不是很強(qiáng)、財(cái)政投入有限、藏書數(shù)量不足的文化站、圖書室，可以通過與其建立圖書館流動(dòng)站的合作關(guān)系，建立圖書流動(dòng)站，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、圖書室出場地、設(shè)備和管理人員，由市縣公共圖書館配備文獻(xiàn)資料，提供業(yè)務(wù)輔導(dǎo)等服務(wù)，采取定期與不定期兩種調(diào)配書刊資料的形式，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、圖書室有較為豐富的文獻(xiàn)資料為廣大農(nóng)村讀者開展文獻(xiàn)服務(wù)。［9］

2.4 加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，提高公共圖書館服務(wù)水平

基層公共圖書館普遍存在服務(wù)觀念不強(qiáng)、服務(wù)水平較低、服務(wù)方式和服務(wù)手段較為落后的現(xiàn)象，無法發(fā)揮圖書館應(yīng)有的效益，除了硬件建設(shè)落后、社會(huì)和政府重視不夠外，一個(gè)重要的原因就是圖書館專業(yè)技術(shù)人才缺乏。因此，為適應(yīng)當(dāng)前公共文化體系建設(shè)的需要，應(yīng)高度重視圖書館人才隊(duì)伍的建設(shè)和培養(yǎng)。一方面，嚴(yán)格控制進(jìn)人“入口”，借鑒黨政群機(jī)關(guān)公務(wù)員進(jìn)人辦法，實(shí)行公開招聘、凡進(jìn)必考，保證公共圖書館從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)。另一方面，通過對現(xiàn)有基層公共圖書館職工的培訓(xùn)和繼續(xù)教育，進(jìn)一步提高他們的職業(yè)技能，提升他們信息服務(wù)、信息管理及信息分析等方面的業(yè)務(wù)能力。尤為重要的是，必須加強(qiáng)對他們的職業(yè)信念教育、職業(yè)態(tài)度教育和職業(yè)品德教育，增強(qiáng)愛崗敬業(yè)精神，樹立“唯讀者至上”的服務(wù)意識。

［1］文化部財(cái)務(wù)司．中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒 ［Z］．北京：國家圖書館出版社，2010.

［2］張娟．我國公共圖書館免費(fèi)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制［J］．圖書館建設(shè)，2011 （9）：7－10.

［3］文化部計(jì)財(cái)司．“十五”以來全國公共圖書館發(fā)展情況分析［EB/OL］.［2013－02－14］．http://www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/cws/whtj_cws/201111/t20111128_153313.html.

［4］陳吉森．基層公共圖書館的困境與對策［J］．圖書館，2006（4）：116－117，120.

［5］胡錦濤．堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗［EB/OL］.［2013－01－06］．http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

［6］肖永英．英國公共圖書館的管理、服務(wù)與發(fā)展趨勢 ［J］．圖書與情報(bào)，2009（4）：12－16.

［7］劉洪輝．美國公共圖書館管理模式及啟示［J］．圖書館論壇,2005（4）：210－211，196.

［8］鄧銀花．論我國公共圖書館的資金來源［J］．圖書館研究與工作，2008（3）：21－23.

［9］譚昆．對西部地區(qū)縣級公共圖書館評估后的思考——以昆明市縣級公共圖書館為例［J］．圖書館理論與實(shí)踐，2011（7）：99－101，102.