當(dāng)前我國公共政策執(zhí)行不到位的綜合原因分析

王 超

（安徽師范大學(xué) 安徽蕪湖 340200）

當(dāng)前我國公共政策執(zhí)行不到位的綜合原因分析

王 超

（安徽師范大學(xué) 安徽蕪湖 340200）

公共政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑。當(dāng)前我國政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差、不到位的現(xiàn)象，致使政策效果偏離、預(yù)期目標難以順利實現(xiàn)。其原因主要是政策本身、執(zhí)行主體和目標群體、正式制度機制、非正式制度機制以及環(huán)境資源等方便綜合作用的結(jié)果。

公共政策；執(zhí)行偏差；目標群體

公共政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑。美國學(xué)者艾利森指出，“在實現(xiàn)公共政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行?！笨梢?，任何一項政策，即使制定得再正確、再完美，要實現(xiàn)預(yù)定的目標，都有賴于政策執(zhí)行。從總體上看我國公共政策執(zhí)行在改革開放以來取得了不錯的成績，受到國際一致認可，但當(dāng)前與政策目標意圖大相徑庭的現(xiàn)實狀況同樣不容忽視。因此，探究執(zhí)行偏差發(fā)生的深層次原因，為對癥下藥提供支持依據(jù)是十分必要的。

實際上，政策執(zhí)行發(fā)生偏差的原因并不單一，而是一個錯綜復(fù)雜的綜合體。結(jié)合當(dāng)前我國現(xiàn)狀，執(zhí)行不到位的原因主要有以下幾個方面：

一、政策本身的問題

史密斯曾明確指出：理想的公共政策是影響政策執(zhí)行者有效執(zhí)行政策的最重要的因素之一。公共政策本身是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，容易“牽一發(fā)而動全身”。公共政策問題以特定的社會事實為基礎(chǔ)，涵蓋領(lǐng)域廣，涉及目標群體具有多樣性，與人們生存、生活息息相關(guān)，與人們的利益觀、價值觀、行為態(tài)度緊密相連，其復(fù)雜性可以想見。尤其是隨著時代的進步，人們需求開始呈現(xiàn)大相徑庭的發(fā)展趨勢，“眾口難調(diào)”更是增加了公共政策的復(fù)雜程度。公共政策本身的問題主要體現(xiàn)在：政策合法性、合理性的缺失，導(dǎo)致政策執(zhí)行得不到必要保障。不符合發(fā)展現(xiàn)狀的過高或過低的目標則很難調(diào)動執(zhí)行者積極性和主動性，甚至沒有實際可執(zhí)行性；民主性和配套性的欠缺，使得政策冷漠、政策抵制凸顯?！耙谎蕴谩爆F(xiàn)象普遍存在，人民滿意度降低，容易為“鉆空子”提供可乘之機；穩(wěn)定性和連續(xù)性的不夠，致使政策多變、朝令夕改。新舊政策不兼容，打亂民眾對政策執(zhí)行的合理預(yù)期，挫傷執(zhí)行主體堅決執(zhí)行政策的信心。經(jīng)常性政策鏈斷裂勢必造成政策之間的脫節(jié)，造成令不行、禁不止，政策的權(quán)威嚴重流失；政策明晰性及協(xié)調(diào)性不足，政策籠統(tǒng)抽象、含糊不清，執(zhí)行者沒有明確的行動指南無所適從，易產(chǎn)生迎合本身的利益，扭曲政策的念頭，也易引起政策界限不清和導(dǎo)致政策隨意變通，“踢皮球”或“打架”等相互推諉現(xiàn)象叢生，政策流于形式。

二、政策執(zhí)行主體和目標群體問題

就執(zhí)行主體而言，首先，執(zhí)行主體相對單一，組織機構(gòu)設(shè)置不合理。單一的執(zhí)行主體擁有絕對的執(zhí)行權(quán)力，包攬一切，使其在執(zhí)行過程中競爭意識喪失，難免出現(xiàn)不合理的行政行為。組織機構(gòu)設(shè)置不合理，各級政府機關(guān)人滿為患，政府機構(gòu)改革一直也難走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。從縱向上看，當(dāng)前我國層級過多，導(dǎo)致信息傳遞時間長、效率低還伴隨信息的停滯與失真，并且嚴格的上下級區(qū)分，致使政策內(nèi)部評估失靈。從橫向上看，職能配置交叉重疊、職責(zé)不清。這是導(dǎo)致長期困擾我國政府的多重領(lǐng)導(dǎo)、政出多門、無人負責(zé)、互不協(xié)調(diào)、分工不合作等現(xiàn)象的根本原因。其次，執(zhí)行主體素質(zhì)亟待提升。就我國目前情況而言，一方面執(zhí)行主體思想政治素質(zhì)不強、責(zé)任感缺失。許多人在實際工作中不求有，但求無過，缺乏責(zé)任感和進取心。另一方面，執(zhí)行主體素質(zhì)水平偏低。認知能力和專業(yè)技能短缺往往造成憑主觀臆斷任意曲解政策，出現(xiàn)“短視”現(xiàn)象；信息理解和信息處理能力不足，組織管理水平、控制能力、應(yīng)變應(yīng)對突發(fā)事件的能力也相對不足。最后，執(zhí)行主體素質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理，匹配度不高。素質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理主要是涉及主體成員的職務(wù)結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等問題。匹配度不高，主要是指人崗不匹配，不能人盡其用。

就目標群體而言，首先，我國地域廣闊，人口眾多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，目標群體素質(zhì)參差不齊，很多情況是由于目標群體受自身因素的限制。獲取信息能力有限、相關(guān)知識缺乏、理解力不夠，對政策領(lǐng)悟不透徹而產(chǎn)生不認可甚至消極抵觸的情緒和心理傾向，導(dǎo)致執(zhí)行受阻。其次，目標群體的態(tài)度有重要影響。目標群體的不情愿、被動和政治冷漠，對政策不關(guān)注、不回應(yīng)，參與程度低，功利參與，對政策執(zhí)行者不信任，這些影響因素由于其隱蔽性和普遍性，在實際生活中是一種無形但強大的屏障。最后，對于政治積極的目標群體來說，他們愿意參與，敢于參與，卻往往存在組織性不強、目標群體難以形成統(tǒng)一觀念、配合度不高、表達力不夠等問題，利益表達能力相當(dāng)弱；參與方式也不合適，在公共政策執(zhí)行過程中，當(dāng)一項政策對公民利益有損而公民利益無法以正常方式表達時，公民通常會選擇采取偏激、不理智的各種手段來捍衛(wèi)自己的權(quán)益。另外，還存在參與渠道不暢通、影響力弱等問題。

三、正式制度機制問題

1.溝通協(xié)調(diào)機制不暢

政策執(zhí)行以政策執(zhí)行主體推行政策和政策目標群體理解、認同政策為前提條件，有效的溝通協(xié)調(diào)機制必不可少。然而現(xiàn)實中，信息獲取不對稱、失衡；傳播渠道單一、距離長；傳遞形式化、曲解信息；傳播方式、宣傳參與途徑不暢，且伴有各自為政情況出現(xiàn)，致使“踢皮球”“無人監(jiān)管”“多頭監(jiān)管”層出不窮，阻礙了政策的有效執(zhí)行，喪失時效性，妨礙了公共政策目標的實現(xiàn)。

2.監(jiān)督機制不健全

奧斯特羅姆指出“在每一個群體中，都有不顧道德規(guī)范，一有可能便采取機會主義行為的人；也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高，以至于極守信用的人也會違反規(guī)范”因此，有了行為規(guī)范也不可能完全消除機會主義行為，還需要有健全的監(jiān)督機制，避免監(jiān)督不力導(dǎo)致的執(zhí)行不力。 當(dāng)前我國的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，受行政管理體制、監(jiān)督體制的影響，公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體并沒有發(fā)揮出它應(yīng)有的作用和功能，“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“禁監(jiān)”等現(xiàn)象泛濫，嚴重影響了監(jiān)督的效果。首先，監(jiān)督主體地位不高。大多數(shù)監(jiān)督主體由于自身的依附性或是同時扮演“裁判員”和“運動員”的雙重角色自己監(jiān)督自己，使得監(jiān)督效果大打折扣。其次，監(jiān)督主體功能不夠齊全，也沒有整合監(jiān)督資源和力量形成監(jiān)督合力，因而未能充分發(fā)揮監(jiān)督實效，體現(xiàn)多元監(jiān)督的優(yōu)勢。第三，監(jiān)督主體對于政策執(zhí)行過程監(jiān)督不力，偏重事后監(jiān)督，忽視事前和事中的監(jiān)督。這種監(jiān)督方式在改革開放不斷深入、市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的時代背景下已經(jīng)落后了。監(jiān)督主體忽略防范機制的建立，造成政策執(zhí)行監(jiān)督的本末倒置，即僅僅是為了監(jiān)督而監(jiān)督，致使政策執(zhí)行監(jiān)督流于形式。最后，社會監(jiān)督受行政干擾或渠道不暢、缺乏保障而難以發(fā)揮作用。被譽為“第四權(quán)力”的新聞媒體及其輿論監(jiān)督因來自方方面面的行政干預(yù)處于無權(quán)狀態(tài)，監(jiān)督成為紙上談兵。而離開了人民群眾的社會監(jiān)督，其他監(jiān)督就會耳不聰、目不明，監(jiān)督效力大大削弱。

3.評估機制不完善

目前我國評估機制不完善主要表現(xiàn)在：一是缺少正確的評價標準和方法。主觀判斷代替客觀分析、定性分析取代定量分析，使得政策執(zhí)行評估的結(jié)果缺乏客觀性；二是評估指標體系不科學(xué)。重政績不重實效、重眼前利益忽視長遠利益、且群眾參與度低；三是評估資料和經(jīng)費的缺乏。資料不完整、統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準確，加之必要的評估經(jīng)費難于獲取，評估活動難以開展。四是評估結(jié)論缺乏影響力。相關(guān)組織重視程度不高、執(zhí)行評估被迫流于形式，使得政策評估活動難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用而失去意義。

4.責(zé)任追究機制不到位

公共政策執(zhí)行的監(jiān)督和責(zé)任追究機制兩者在政策執(zhí)行中缺一不可，當(dāng)前我國旨在保證公共政策有效執(zhí)行的責(zé)任追究制度同樣存在一定的問題。其一，關(guān)于政策執(zhí)行責(zé)任追究的法律法規(guī)不系統(tǒng)、不成體系。多數(shù)法律法規(guī)條文都只規(guī)定了責(zé)任追究的方式、方法，對于追究責(zé)任的范圍、懲處的細則都沒有統(tǒng)一的規(guī)定，既不系統(tǒng)，又未形成完整的責(zé)任追究體系，一些條例、法規(guī)本身存在沖突，致使操作層面存在不少難點，法律效力減弱。其二，公共政策執(zhí)行責(zé)任追究的剛性力度不夠、威懾力不足。我國的問責(zé)制主要是“行政問責(zé)”，然而作為責(zé)任追究的主體，司法機關(guān)自身的獨立性不夠，各種干預(yù)行為并不鮮見，使得投機心理和僥幸心理長期存在，相互袒護的軟追究和怕得罪人怕影響仕途的不追究現(xiàn)象盛行。

四、非正式制度機制問題

主要是指傳統(tǒng)政治文化的消極影響。中國傳統(tǒng)政治文化受儒家思想影響深重，所提供的政治價值體系和主流導(dǎo)向缺乏民主和法治精神，執(zhí)行者民主法制意識淡薄、存在嚴重的官本位思想和人情意識，這些都會在公共政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生負面消極的影響。

1.人情關(guān)系文化禁錮

在傳統(tǒng)中華文化中，人與人的交往歷來重感情、尚倫理、講關(guān)系，錯綜復(fù)雜的關(guān)系文化中“裙帶風(fēng)”和“關(guān)系網(wǎng)”順其自然形成，人際關(guān)系趨于扭曲。礙于情面忽視政策法規(guī)原則、違反執(zhí)行合法程序，以此來和周圍人或上級領(lǐng)導(dǎo)拉關(guān)系、做人情。甚至直接導(dǎo)致另一種悖論，即非得請客送禮、拉關(guān)系、行賄受賄，否則必將出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位的奇怪現(xiàn)象。此外，我國人事制度中的人事任免也不可避免地受其影響，導(dǎo)致“任人唯親”打敗“任人唯賢”。

2.根深蒂固的“官本位”思想

“官本位”的本質(zhì)即有權(quán)就有一切，這種官僚思想絲毫沒有人民公仆的觀念。在當(dāng)前政策執(zhí)行中具體表現(xiàn)為：執(zhí)行主體對與群眾切身利益相關(guān)的工作無所用心，抱著不求有功但求無過的態(tài)度，推諉扯皮、敷衍了事；相反，為了職務(wù)升遷、攫取公共資源、滿足一己私欲，將更多的精力投放到“政績工程”與“形象工程”中。同時，獨斷專行的政策執(zhí)行行為泛濫。受長官意識影響，“唯領(lǐng)導(dǎo)意志是從”，使得政策執(zhí)行過程中即使發(fā)現(xiàn)問題，也因上級領(lǐng)導(dǎo)的絕對權(quán)威而不愿、不敢反饋修正，造成政策反饋功能失效。

五、環(huán)境資源問題

能夠保證政策得以有效執(zhí)行的所需的各種資源包括人力資源、物力資源、信息資源、管理資源、權(quán)威資源等等。資源是政策執(zhí)行順利執(zhí)行的保證，無論哪種資源的不充足都將導(dǎo)致政策執(zhí)行起來捉襟見肘。一項公共政策的實施所需要的資源準備是龐大的，如果在政策實施之前沒有充分的政策資源準備，政策執(zhí)行結(jié)果是很難達到預(yù)期目標的。除資源不足之外，資源分配不均，配置不合理也是我國當(dāng)前政策執(zhí)行中不可忽視的問題。一方面，一些政策面臨由于各類資源不足而停滯不前無法繼續(xù)的局面，中西部地區(qū)尤為嚴重。另一方面，一些政策又出現(xiàn)資源過剩，造成資源利用率低浪費嚴重的狀況。資源的缺失，資源的不均衡都將直接或間接的導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差甚至執(zhí)行失敗。

[1]丁煌.政策執(zhí)行阻滯機制及其防治對策[М].北京:人民出版社,2002.

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Analysis of the comprehensive reason of current China's public policy implementation is not in place

Wang Chao

(Anhui Normal University, Wuhu Anhui,340200, China)

The implementation of public policy is the intermediary link in the policy process, is the only way to change the policy goals into reality. China's current policy implementation deviation, not in place, resulting in deviation from the expected target policy effect, difficult to realize. The main reason is the policy itself, the implementation of the subject and target groups, formal institution, informal institution mechanism and environmental resources to facilitate the result of comprehensive effect.

public policy; implementation deviation; target groups

D631.43

A

1000-9795（2014）03-0482-02

2014-01-13

王 超（1989-），女，湖南常德人，從事公共事業(yè)管理方向的研究。

［責(zé)任編輯：陳懷民］