地方教育立法與教育體制創(chuàng)新研究*

羅許生

(宜春學院 江西宜春 336000)

一、體制改革是教育發(fā)展的關鍵

回顧60年中國教育事業(yè)的發(fā)展,我們會發(fā)現(xiàn)新中國教育事業(yè)的發(fā)展進程就是教育體制不斷改革創(chuàng)新的進程。新中國成立后私立教育面臨難以為繼的局面,中央在1952年作出批示“全面接管中小學”,1956年基本完成中小學的公有化,到1978年改革開放前基本不存在私立學校。國家包辦教育,集學校經(jīng)營權、管理權、所有權于一身。應當說這種體制與當時的經(jīng)濟社會發(fā)展是相適應的,但國家對教育進行集權管理容易造成很多問題。國家在20世紀五六十年代就開始了教育體制的改革創(chuàng)新。如在1958年中央提出建立全日制教育與半工半讀、業(yè)余教育,學校教育與自學教育并舉的教育模式。1985年中央發(fā)布《關于教育體制改革的決定》,嘗試建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的教育體制,以解決經(jīng)濟發(fā)展過程中不斷涌現(xiàn)的教育問題。它確定了今后教育改革發(fā)展的方向,擴大了學校辦學自主權,解決了教育主體過于單一、教育效率低下等問題。到了20世紀90年代后中央教育投入不足、義務教育發(fā)展不均衡,教育體制日益與不斷深化的經(jīng)濟、政治、文化體制改革不相適應。1993年中央又發(fā)布了《中國教育改革與發(fā)展綱要》,提出改變單一的辦學體制,提倡社會力量參與辦學。1999年教育開始全面進行市場化改革,雖然市場化改革出現(xiàn)了一系列問題,但對中國教育發(fā)展的正面作用是不可估量的。尤其是市場化改革后高等教育由過去的精英教育模式轉為現(xiàn)在的大眾化教育模式,極大地滿足了廣大群眾接受高等教育的需求。中國教育的繼續(xù)發(fā)展離不開教育體制的改革,如果囿于現(xiàn)有體制,那么中國教育體制改革之路必然艱難。但是可以從地方入手,以地方教育立法為主進行教育體制的創(chuàng)新改革。

二、地方教育體制創(chuàng)新的合法性和可能性

(一)地方教育創(chuàng)新的合法性

根據(jù)依法治國的要求,地方創(chuàng)新必須建構在法制基礎上,符合法律保留與法律優(yōu)位原則,否則將構成違憲。20世紀90年代初期學術界曾有過關于良性違憲的大爭論[1],筆者不贊成良性違憲的提法,改革應該在法制框架內(nèi)進行。只要構成違憲不管良性還是惡性都喪失了法律依據(jù),如果符合憲法的基本原則與精神,在我國現(xiàn)行體制下可以稱之為憲法的變通[2],地方政府可以進行相應的實驗。我國憲法與地方組織法賦予了地方進行創(chuàng)新的權力?！稇椃ā返?條第4款規(guī)定“中央和地方的國家機構職權劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領導下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”?！稇椃ā返?0條與106條進一步規(guī)定了地方人大與政府的職權,地方人大保證憲法、法律在本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)行,有權決定本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化、公共事業(yè)計劃。地方政府有權管理本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、體育、衛(wèi)生事業(yè)。同時,《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條與44條規(guī)定地方人大及其常委會有權討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化等重大事項。這些規(guī)定為地方政府進行教育體制創(chuàng)新提供了法律依據(jù)。

在現(xiàn)行憲法和法律框架內(nèi),地方對本區(qū)域內(nèi)的教育體制創(chuàng)新存在很大空間。另外根據(jù)《中華人民共和國義務教育法》,“義務教育事業(yè),在國務院領導下,實行地方負責,分級管理”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》規(guī)定:進一步加大省級政府對區(qū)域內(nèi)各級各類教育的統(tǒng)籌,推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展,依法落實發(fā)展義務教育的財政責任。近年來國務院權力不斷下放,分稅制后地方政府還擁有了一定的財政權,地方可以在本區(qū)域內(nèi)根據(jù)本地方的實際情況進行創(chuàng)新,形成具有地方特色的教育發(fā)展模式。

(二)地方教育創(chuàng)新的可能性

按照制度經(jīng)濟學理論,制度變遷的模式有政府主導型變遷與誘致性變遷。計劃經(jīng)濟時代,制度變遷以政府主導型為主,市場經(jīng)濟條件下制度變遷出現(xiàn)政府主導型與誘致性變遷相結合的模式。通過制度性活動,根據(jù)各自的效用或利益函數(shù)尋求更有利的契約安排,否定、揚棄或改變舊的制度,這樣的“投入—產(chǎn)出”過程,稱之為制度變遷[3]。政府是教育服務的供給者,有自己的利益訴求。按照經(jīng)濟人理性假設,政府總是希望以最少的投入,提供給民眾更多、更好的教育服務,總是希望將自己的經(jīng)濟成本與道德成本降至最低。制度需求者必然是新制度的受益者,地方政府具有制度創(chuàng)新的強大動力。大幅放權是過去30年改革開放成功的重要原因。其中重要的一個方面是中央向地方放權,調動地方的積極性、主動性,激發(fā)了地方的活力,從而釋放出了空前的社會生產(chǎn)力[4]?，F(xiàn)今很多成熟的制度都源于地方的制度創(chuàng)新,如1978年的安徽鳳陽小崗村的農(nóng)村集體土地改革試驗,20世紀80年代廣東集體土地產(chǎn)權改革試驗。地方在改革開放30年中積累了豐富的制度創(chuàng)新的經(jīng)驗。地方政府作為本地區(qū)教育的主要管理者,有能力進行制度創(chuàng)新。

三、教育資源的成本分攤機制創(chuàng)新

當前中國教育最嚴重的問題之一是教育公平問題,教育公平可以表現(xiàn)為結果公平與機會公平。教育機會不公平當前主要表現(xiàn)為義務教育階段城鄉(xiāng)教育機會不公平,高等教育地域區(qū)別造成機會不公平。農(nóng)民工子女要享受城里優(yōu)質教育資源就得花上數(shù)萬元的擇校費,其費用遠超大學費用。雖然現(xiàn)在各發(fā)達省份都建有農(nóng)民工子弟學校,但其教學質量遠遠無法與當?shù)貙W校相提并論?！皳裥帷钡氖⑿袑е潞芏嗉彝ヒ蚪谭地?增加了社會管理和服務的成本。高等教育不公平主要表現(xiàn)為異地高考政策的缺乏,雖然近年很多省市都出臺有異地高考政策,但其條件較為嚴苛。當前高考入學主要以戶籍為依據(jù),導致各個省份競爭激烈程度不同,有的家長為了能讓子女進入更好的高校而遷移戶口,更有甚者不惜犯法偽造戶口。

一方面教育行業(yè)曾被輿論評為“十大暴利行業(yè)”之一,另一方面卻是義務教育經(jīng)費不足,個人教育成本過大,因教返貧家庭增多。究其原因在于教育資源的成本分攤機制不合理。解決教育不公平的根本對策在于進行成本分攤機制創(chuàng)新,建立市場化的教育成本分攤機制。

教育領域引入市場化機制是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結果,市場化有利于實施教育成本核算,提高教育資金的使用效益。近年來高校引入市場化的改革如火如荼,有效刺激了高等教育的發(fā)展,但也存在一刀切、過分市場化等問題。地方可以在以下幾個方面創(chuàng)新教育市場競爭機制:第一,收取學費遵循市場規(guī)律。應當按照教育經(jīng)濟學的基本原理,依據(jù)不同專業(yè)、不同年級,確定不同的教育成本。教育成本一般包括教學成本、研究支出、學生生活支出、放棄的收益[5]。由于地方差異與學校差異,各項教育成本支出也會出現(xiàn)比較大的差異,地方人大與政府應該根據(jù)本地區(qū)實際結合市場規(guī)律制定動態(tài)的收費標準。第二,繼續(xù)推動后勤社會化改革,提高學校資產(chǎn)的利用效率。行政主導下的教育資產(chǎn)經(jīng)營并不是按市場規(guī)律進行,造成教育資源浪費,無形中增加了個人教育成本負擔。通過后勤社會化改革,引入市場競爭機制,激活教育固定資產(chǎn),提高教育資源使用效率,從而減少個人教育成本。第三,開辟新的經(jīng)費來源。從國際經(jīng)驗看,社會捐贈與個人捐贈占據(jù)了學?？偨?jīng)費來源很大比例,美國達到10%,日本公立學校達到15%,私立學校甚至高達50%[6]。國家應該營造良好的社會與個人捐贈氛圍與機制,擴大社會捐贈規(guī)模。地方完全可以發(fā)揮地方優(yōu)勢開辟新的經(jīng)費渠道。如鼓勵企業(yè)捐助,給予捐助企業(yè)稅收優(yōu)惠、政策優(yōu)惠。鼓勵個人捐助,建立專戶存儲制度,以確保專款專用。鑒于現(xiàn)行狀況下民眾對慈善機構的不信任、對捐贈活動的不熱情,地方完全可以改變捐贈模式,由現(xiàn)有的面向教育機構捐贈改為直接面向受資助對象捐贈,或者建立教育投資基金,通過市場化增強教育投資能力,提高社會捐助的積極性。另外,在現(xiàn)有政府投入不足的情形下,可以考慮發(fā)行教育彩票來募集教育資金。西方發(fā)達國家政府對教育的投入一般占到GDP的5%,而我國教育投入一直徘徊在2%-3%之間,近年才超過3%,但與《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》要求的4%差距較大。發(fā)行教育彩票不失為一種有效緩解教育資金不足的新方法。第四,加大政府投入。特別是義務教育經(jīng)費投入應以中央投入為主,以確保義務教育均衡發(fā)展。地方在經(jīng)費充足的情況下可以在中央投入的基礎上增加投入。政府投入主要以教育券形式出現(xiàn),逐步建立政府、社會、個體共同承擔的教育成本分攤機制。第五,創(chuàng)新教育成本補償機制。我國目前成本補償主要以實時收費制為主,補償途徑單一,表現(xiàn)為“高收費,低資助”。根據(jù)“誰受益誰負擔”的原則,補償主體主要為受教育者,補償主體單一。改革現(xiàn)有成本補償機制應該普及學生貸款制與學費延付制度,擴大貸款額度,延長貸款期限。可以借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗,引入預付學費制,建立教育投資基金。學校也應堅持產(chǎn)學研相結合的辦學方針,積極合理創(chuàng)收,實施教育成本預算機制,開源節(jié)流,合理控制教學成本。

四、教育資源的分配享用機制創(chuàng)新

(一)教育資源分配的基本模式

教育資源的配置主要有權力配置和市場配置兩種模式。權力配置模式主要是通過行政權力對教育資源進行分配和使用?，F(xiàn)有教育資源的配置大體還是采用計劃方式,通過行政權力進行分配,如“211大學”的設置、“985工程”的實施、重點中學與重點小學的設置等等都是行政權力對教育資源進行配置的典型方式。雖然權力配置模式能夠彌補市場模式的不足,但其在內(nèi)部與外部均出現(xiàn)了很多亟待解決的問題。地方政府為了追求政績與效率,往往會重點支持一兩所學校的發(fā)展,很多縣市撥給一所重點中學的經(jīng)費竟然占整個縣一半以上的教育經(jīng)費,嚴重阻礙了教育的均衡發(fā)展。市場配置模式就是通過市場規(guī)律,引入競爭機制對教育資源進行配置。市場配置模式能夠解決權力配置模式中出現(xiàn)的效率低下、浪費嚴重等問題。但利用市場對教育資源進行配置需要處理好教育的公益性與營利性問題,處理好學校與行政權力之關系。兩種配置模式各有利弊,但是隨著教育成本的不斷上升,政府對教育資源的供給越來越有限,單靠權力配置難以滿足教育需求。由此,給市場配置教育資源留下了一定的空間。

在教育資源分配機制上,我們應該改變以往教育資源分配單一化、一刀切的模式,充分注重社會不同階層的差異需求,有效利用好計劃與市場兩種分配模式,增強教育資源分配的兼容性。

(二)教育資源的分配機制及其相關制度

1.確定教育資源分配的重點領域。我國教育資源配置中的主要矛盾是:教育公平要求政府平均分配教育資源,保證教育的基本需求;同時為了保證我國教育在國際上的競爭力,又必須重點發(fā)展一些學科與學校[7]。如對北京大學的投入比一個省甚至幾個省份大學的投入還多。如何處理好重點與一般的關系是分配教育資源時必須慎重考慮的問題。在政府對教育有限投入的現(xiàn)狀下,應該重點發(fā)展職業(yè)教育、義務教育,在滿足最基本的學校生存需求的條件下再重點發(fā)展若干學校。特別是義務教育領域,政府投入是主體,地方應該通過立法統(tǒng)籌管理好本省義務教育,防止出現(xiàn)義務教育領域的畸形分配。過度的市場化,將義務教育推向市場,導致出現(xiàn)名?！榜R太效應”。名校充分利用現(xiàn)有資源培養(yǎng)出大量明星學生、尖子生。反過來這些尖子生、省市狀元的誕生又進一步擴大了名校影響力,進一步吸引社會資金投入。很多時候政府對于教育的投入起到的僅僅是“錦上添花”的作用,而不是“雪中送炭”的作用。應重點扶持貧困地區(qū)高中教育,合理布局普通中學與職業(yè)學校,促進區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育均衡發(fā)展與資源共享。

2.建立對農(nóng)村的有效補償機制。十八大報告指出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是解決三農(nóng)問題的根本途徑,要加快新農(nóng)村建設與扶貧開發(fā),完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制,促進城鄉(xiāng)要素與公共資源均衡配置。農(nóng)村教育發(fā)展的薄弱已成為農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。城鄉(xiāng)教育資源配置的失衡是三農(nóng)問題的癥結之一。雖然近些年地方和中央出臺了一系列諸如少數(shù)民族、貧困落后地區(qū)的加分投檔、定向培養(yǎng)等優(yōu)惠政策;但是這些政策并不能有效遏制城鄉(xiāng)教育差距的繼續(xù)擴大,因為這種“中端控制”政策并不能彌補城鄉(xiāng)差距造成的起點不平等,而為了進行“平衡”給予的各種“優(yōu)惠政策”反而容易造成更大的差距。建立對農(nóng)村有效的教育補償機制才是治本之源。今后中央與地方教育立法,特別是地方教育立法可以先行將農(nóng)村留守兒童、城市農(nóng)民工子女、少數(shù)民族子女、邊遠落后地區(qū)兒童作為重點補償對象。明確補償?shù)哪康氖菫榱藢崿F(xiàn)教育機會的平等和教育資源的再分配。確立合理的補償標準,豐富補償方式使弱勢群體能夠合理得到補償,實現(xiàn)教育公平。

3.建立招生約束機制,防止公共教育資源配置出現(xiàn)“二八法則”現(xiàn)象。教育的發(fā)展趨勢是行政權力的不斷下放,學校自我管理權限擴大。雖然學術自治是教育發(fā)展的必然,但學術自治并不代表學校不受監(jiān)督制約。現(xiàn)有的招生制度賦予學校一定的招生自主權,如研究生招生34所部屬高校具有自主劃線權。高考中這些部屬高校也有一定的自主招生名額。這些自主招生名額往往是腐敗產(chǎn)生的溫床,同時也容易被學校利用和壟斷教育資源。中小學名校更是如此,一些地方政府的可投入資金往往集中在一兩所學校,而且這些學校還可以通過收取高昂擇校費來壟斷教育資源。因而在這些地區(qū),條件最好的學校能夠吸引最好的老師,最好的老師吸引最好的學生,最好的學生支撐起學校的知名度,吸引政府更多的投入。而一些條件差的學校則陷入老師差、學生差、環(huán)境差,導致投入少的惡性循環(huán)。少數(shù)的學校壟斷了大部分的教育資源,這種現(xiàn)象被學者稱為教育資源配置的“二八法則”現(xiàn)象[8]。為防止教育資源配置出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象,應該建立招生約束機制。建立學校內(nèi)部自我約束與接受社會監(jiān)督機制,保證招生工作的公平、公正進行。同時要增加招生工作的透明度,嚴肅查處招生工作中的違法、違紀事件,加大對相關責任人的懲處力度。

4.建立反向激勵約束機制。所謂反向激勵是指通過與激勵目的與方法不一致的手段來實現(xiàn)激勵目的的特殊方法,這種激勵方法的目的與手段方向相反,但卻能起到很好的效果。在教育資源的配置中可以建立一種反向激勵約束機制,讓條件越差的學校教師的待遇越高,鼓勵優(yōu)秀教師到落后地區(qū)執(zhí)教,對于到落后地區(qū)執(zhí)教的優(yōu)秀教師給予職稱評審、職務提升等方面的優(yōu)待,以縮小城鄉(xiāng)教師水平差距,彌補農(nóng)村師資力量不足。同時,還可以啟動所謂“評差”的反向激勵機制。過去我們都是評優(yōu),對于評為優(yōu)秀的教師、學校給予各類獎勵。建立這種“評差”的反向激勵機制之后,對于被評為最差的學校,對其學校領導及當?shù)刂鞴芙逃念I導扣除50%的年終績效津貼。通過這種揭露問題、尋找差距、鞭策后進的做法引導地方在進行教育資源配置時盡量做到均衡。

五、教育資源的組織管理機制創(chuàng)新

(一)改變政府直接管理學校的方式

政府應將管理權限下放給學校,不再直接參與學校的微觀管理運作,而主要通過立法、撥款與政策引導實施宏觀管理。學校作為教育運行的主體主要是為受教育者提供服務,公益性是其顯著特征,逐步淡化教育機構的行政色彩,推進教育行政法治化。過去學校被作為行政主體,具有行政管理權,而且受特別權力關系理論影響,學生不能起訴學校,即使被法院受理,往往也是以學生敗訴告終。這其實是學校高度行政化的體現(xiàn),不符合教育發(fā)展的基本規(guī)律。推行教育行政法治化,應當剔除特別權力關系,將學校作為法人實體參與訴訟而接受社會監(jiān)督,改變政府與學校之間的隸屬關系,消除政府支配教育的錯位、越位現(xiàn)象。引入市場機制,實現(xiàn)政府職能與市場機制的完美結合,這樣治理主體不再單一化,而是社會組織、民間資本、中介組織、個人都參與進行管理,治理主體多元化。在政府對教育的管理職能發(fā)生轉變后,政府并不是對教育不管,而是管理的內(nèi)容及其機制發(fā)生了變化。政府的管理主要涉及以下幾個方面:第一,制定教育規(guī)劃;第二,制定地方教育法規(guī);第三,進行教育統(tǒng)籌,保證全省教育質量和教育公平。

(二)建立現(xiàn)代學校制度

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中指出:“適應中國國情和時代要求,建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度,構建政府、學校、社會之間新型關系。”這為現(xiàn)代學校制度的建立指明了方向?，F(xiàn)代學校制度是相對于傳統(tǒng)學校制度而言的,現(xiàn)代學校制度主要要處理好兩大關系:外部治理關系與學校內(nèi)部治理關系。外部治理關系即學校與政府、社會之間的關系,涉及到辦學體制、產(chǎn)權制度、投入體制、后勤體制等等。學校內(nèi)部治理關系即學校與教師、學校與學生、教師與學生的關系。教育體制改革的不斷推進要求政府落實學校辦學自主權,落實政校分開、管辦分離,構建新型的政校關系。學校內(nèi)部的問題才是真正與學校和學生的發(fā)展聯(lián)系最密切的,有關學生的發(fā)展、教師的教和學生的學等方面的制度應該成為現(xiàn)代學校制度關注的核心問題[9]。內(nèi)部治理:首先是要營造寬松、和諧的組織氛圍,現(xiàn)代管理的核心是人本管理,學校管理必須從學生認知與教師實際情況出發(fā),切不可過于行政化;其次是建立縱向互動機制;最后是建立橫向合作機制。

(三)加強教育監(jiān)督檢查

教育產(chǎn)業(yè)化過程中,如果政府職能轉變不到位、政府職能缺位則容易導致權力尋租。現(xiàn)行教育督導制度為我國教育發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻,但由于現(xiàn)行教育督導機構是教育行政部門的內(nèi)部機構,督導工作存在監(jiān)督乏力、監(jiān)督無效、督導人員過少等問題,難以對國家教育財政投入與管理情況進行有效監(jiān)督。建立一套系統(tǒng)的教育監(jiān)督體制對教育進行監(jiān)督十分必要。首先,要完善教育監(jiān)督立法?，F(xiàn)有法規(guī)對教育監(jiān)督的規(guī)定原則性過多,缺乏可操作性的實施細則。完善監(jiān)督立法,是進行監(jiān)督的首要前提。其次,設立完備的教育監(jiān)督機構。中央層面成立國家教育監(jiān)督局,各級教育督導部門升級為教育監(jiān)督局獨立進行教育監(jiān)督工作。最后,建立完備的教育質量監(jiān)控體系。加強對各個教學環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查,改革現(xiàn)有教學質量評價指標,建立及時的信息反饋機制。

(四)建立中介參與教育評估、評價之機制

現(xiàn)階段我國的教育評估機構主要還是以教育主管部門為主,如教育部對全國高校的本科教學評估。這種評估模式明顯與政府教育管理職能不符合,也不適應我國教育體制改革的發(fā)展。西方國家在20世紀80年代,為滿足各界對教育質量的要求,涌現(xiàn)出了大量的教育評估中介機構,如美國有美國大學協(xié)會(AAU)、中學后教育鑒定委員會(COPA),英國有高等教育質量委員會(HEQC),法國有國家評估委員會(CNE)[10]。這些中介組織是作為一個獨立的、專業(yè)性法人實體接受委托對教育進行評估。我國可以借鑒西方國家經(jīng)驗,進行教育評估立法,確立統(tǒng)一的評估標準,確保評估規(guī)范化。按照專業(yè)細分的原理,對各級、各類評估業(yè)務進行劃分,評估組織利用其專業(yè)知識接受外部行政委托獨立進行評估,獨立承擔相應的法律責任。中介組織進行教育評估能夠使政府從既辦教育管教育又評教育的困境中脫離出來,有利于教學質量的提高。

改革是中國特色社會主義教育發(fā)展的必由之路,體制創(chuàng)新是教育持續(xù)發(fā)展的關鍵。當前教育體制改革的背景與環(huán)境都發(fā)生了重大變化,過去30年教育體制改革的目標是適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。在新的歷史階段,教育體制改革要全面適應社會主義政治、經(jīng)濟、文化、管理體制的要求。隨著改革進入“深水區(qū)”,改革的難度增加,改革需要分步驟、謹慎穩(wěn)妥地進行,要鼓勵先行先試,支持地方政府和學校開展教育改革試點。地方教育存在改革的空間與需求,而且地方也有能力進行,尤其在教育資源的成本分攤、分配享用機制、組織管理機制等幾個方面進行創(chuàng)新立法、機制創(chuàng)新為全面推進教育改革提供經(jīng)驗與保障以推動教育事業(yè)的發(fā)展。

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