政府預(yù)算中財(cái)政審計(jì)的作用探討

袁靜 麻城市審計(jì)局

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在持續(xù)健全和完善政府預(yù)算制度，以促使財(cái)政職能有效實(shí)現(xiàn)。但具體工作的開(kāi)展也存在預(yù)算偏離的情況，一定程度上削弱了國(guó)家治理能力，對(duì)政府形象、政府公信力產(chǎn)生負(fù)面影響，同時(shí)影響財(cái)政資金和資源的科學(xué)配置和利用效率，甚至誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。導(dǎo)致這一問(wèn)題的因素多，最主要的一點(diǎn)還是政府預(yù)算收支計(jì)劃不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不標(biāo)準(zhǔn)。政府預(yù)算和財(cái)政審計(jì)二者之間聯(lián)系緊密，財(cái)政審計(jì)在政府預(yù)算中發(fā)揮著重要的作用，如保證各項(xiàng)公共資金的合理利用、降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率、推進(jìn)政府預(yù)算順利開(kāi)展、提高財(cái)政制度實(shí)施效率、減少資金浪費(fèi)等。要求采取措施，促進(jìn)財(cái)政審計(jì)在政府預(yù)算中的作用有效發(fā)揮。

一、政府預(yù)算和財(cái)政審計(jì)相關(guān)概述

（一）政府預(yù)算

政府預(yù)算是政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，預(yù)算的編制和確定要嚴(yán)格依照相關(guān)法律程序，反映了社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，要求通過(guò)預(yù)算的科學(xué)編制，確定政府可獲得的資源，全面安排支出，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)公共資金和社會(huì)產(chǎn)品的科學(xué)配置和合理利用；規(guī)定了政府活動(dòng)的范圍和方向；對(duì)預(yù)算的討論，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行和落實(shí)，吸引人民參與對(duì)國(guó)家事物的管理，強(qiáng)化主人翁意識(shí)；政府預(yù)算的科學(xué)編制、有效執(zhí)行，也有助于推進(jìn)政府活動(dòng)的有序開(kāi)展，依照計(jì)劃開(kāi)展工作，避免盲目性的問(wèn)題。政府預(yù)算需要嚴(yán)格的遵循公開(kāi)性、可靠性、完整性、統(tǒng)一性和年度性等原則，具有預(yù)測(cè)性、法定性、完整性、時(shí)段性、公開(kāi)性等基本特征，包含單式預(yù)算、復(fù)式預(yù)算、增量預(yù)算、零基預(yù)算、總預(yù)算、分預(yù)算、充分就業(yè)預(yù)算等多種不同的形式。

（二）財(cái)政審計(jì)

財(cái)政審計(jì)也稱作為財(cái)政收支審計(jì)，要求依照《憲法》《審計(jì)法》對(duì)政府公共財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行細(xì)致的審核監(jiān)督，主要包括本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)。我國(guó)在持續(xù)健全和完善財(cái)政審計(jì)，逐漸從對(duì)部分地區(qū)財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)的形式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷徲?jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立開(kāi)展對(duì)下級(jí)政府財(cái)政收支審計(jì)，再到“同級(jí)審”與“上審下”相結(jié)合，審計(jì)工作在逐步深入，審計(jì)領(lǐng)域在擴(kuò)大，財(cái)政審計(jì)的作用也更加突出。實(shí)施全面監(jiān)督需要發(fā)揮好財(cái)政審計(jì)的作用，加大財(cái)政審計(jì)力度，從不同層次、不同角度開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，全面反映政府預(yù)算執(zhí)行情況、效果和存在的問(wèn)題，加強(qiáng)預(yù)算管理；加強(qiáng)宏觀調(diào)控也需要發(fā)揮財(cái)政審計(jì)作用，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)政府宏觀調(diào)控政策的規(guī)范化貫徹和有效落實(shí)，促進(jìn)政府財(cái)政部門(mén)及其他預(yù)算部門(mén)落實(shí)好自身的職責(zé)，促使財(cái)政職能更好實(shí)現(xiàn)。

二、政府預(yù)算偏離的癥結(jié)和約束機(jī)制

政府預(yù)算執(zhí)行和實(shí)施過(guò)程中可能存在預(yù)算偏離的情況，即政府預(yù)算收支之間存在較大的差異。政府預(yù)算是政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，預(yù)算偏離屬于比較正常的情況，但如果長(zhǎng)期處于高水平的狀態(tài)，在一定程度上削弱了國(guó)家治理能力，對(duì)政府形象、政府公信力產(chǎn)生負(fù)面影響，同時(shí)影響財(cái)政資金和資源的科學(xué)配置和利用效率，甚至誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算偏離的大小，從某種程度上來(lái)講，反映了政府預(yù)算收支計(jì)劃的科學(xué)性與否、預(yù)算執(zhí)行是否標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格，如果偏離過(guò)大，則影響了預(yù)算收支計(jì)劃的意義。此外，如果政府“超支”，可能會(huì)加重企業(yè)的稅負(fù)，抑制民間投資；政府“節(jié)支”，則可能造成政府“缺位”，影響其職能的發(fā)揮和服務(wù)的質(zhì)量。

造成政府預(yù)算偏離的原因比較多，如財(cái)政透明度不高、政府預(yù)決算信息公開(kāi)不充分，在這一定程度上增加了政府違規(guī)使用預(yù)算資金的動(dòng)機(jī)，也容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱的情況，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算偏離；政府預(yù)算支付層級(jí)比較多，如果采用的轉(zhuǎn)移支付管理模式不合理，如部分資金集中在年末才下達(dá)、撥付集中，進(jìn)而影響政府資金的科學(xué)安排，導(dǎo)致資金利用率不高，也容易造成預(yù)算偏離過(guò)大的情況；政府預(yù)算監(jiān)督機(jī)制有待持續(xù)健全和完善，由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督約束機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不標(biāo)準(zhǔn)、不嚴(yán)格問(wèn)題的存在等。為有效降低預(yù)算偏離的情況，要求提高政府預(yù)算編制的質(zhì)量、加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)、健全監(jiān)督管控機(jī)制、加大預(yù)算公開(kāi)力度等，同時(shí)也需要發(fā)揮好財(cái)政審計(jì)的重要作用[1]。

三、政府預(yù)算中財(cái)政審計(jì)的作用

（一）保障政府預(yù)算規(guī)范完整

財(cái)政審計(jì)要求對(duì)政府財(cái)政預(yù)算分配、實(shí)施與決算等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的審計(jì)監(jiān)督，在這一過(guò)程中能及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政預(yù)算中的問(wèn)題和不足，并監(jiān)督依照相關(guān)流程、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整，從而提高政府預(yù)算的準(zhǔn)確性。財(cái)政審計(jì)工作的開(kāi)展要依照法律規(guī)范對(duì)政府公共財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行細(xì)致的審核監(jiān)督，且在不斷擴(kuò)大審計(jì)的領(lǐng)域和深度，從不同層次、不同角度開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，進(jìn)而較為全面、準(zhǔn)確地反映一段時(shí)間內(nèi)政府預(yù)算執(zhí)行情況、效果和存在的問(wèn)題，進(jìn)而指導(dǎo)政府結(jié)合自身的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)收支的統(tǒng)籌安排和科學(xué)分配，提高資金的利用效率，同時(shí)監(jiān)督政府預(yù)算制度的有效實(shí)施，規(guī)避預(yù)算偏差問(wèn)題。促使財(cái)政審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮，也有助于打造廉潔政府，有效規(guī)避政府違規(guī)使用預(yù)算資金的行為，監(jiān)督政府提高政府預(yù)算執(zhí)行的力度，針對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)整改，減少違法亂紀(jì)現(xiàn)象，針對(duì)財(cái)政資金短缺、預(yù)算偏差大等問(wèn)題，幫助預(yù)算人員查明原因，針對(duì)科學(xué)可行的解決方案。財(cái)政審計(jì)還能夠?qū)︻A(yù)算調(diào)整、實(shí)施與決算草案編制等各個(gè)階段工作的開(kāi)展進(jìn)行有效監(jiān)督，以確保政府預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，提高資金的流動(dòng)率，并積極推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)的不斷完善，規(guī)范分配程序，并確保全面準(zhǔn)確地反映一段時(shí)間內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行情況及效果。此外，財(cái)政審計(jì)工作的開(kāi)展還需要持續(xù)關(guān)注政府收支范圍和分類、政府預(yù)算體系和結(jié)構(gòu)等方面的問(wèn)題，通過(guò)財(cái)政審計(jì)功能作用的發(fā)揮，推進(jìn)提高預(yù)算完整性，持續(xù)健全和完善政府預(yù)算體系。有關(guān)工作的開(kāi)展要以加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、加強(qiáng)資金管理、加強(qiáng)資產(chǎn)管理為重點(diǎn)，在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和實(shí)施的過(guò)程中同步開(kāi)展審計(jì)工作，通過(guò)事前、事中、事后監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府預(yù)算制度中的缺陷和問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)管理上的漏洞，保證政府預(yù)算規(guī)范完整[2]。

（二）提高政府預(yù)算透明度

財(cái)政透明度不高、政府預(yù)決算信息公開(kāi)不充分，是導(dǎo)致預(yù)算偏差的主要因素之一，財(cái)政審計(jì)工作的開(kāi)展，在一定程度上規(guī)避和降低了此類問(wèn)題，有助于提高政府預(yù)算的透明度。財(cái)政審計(jì)監(jiān)督功能的發(fā)揮，能促進(jìn)政府預(yù)算制度的持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化，監(jiān)督政府預(yù)算管理制度的規(guī)范化落實(shí)和有效執(zhí)行，加大財(cái)政管理的力度。在推進(jìn)政府預(yù)算信息公開(kāi)改革工作實(shí)施過(guò)程中，要求“改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，要推進(jìn)政府預(yù)算制度更全面規(guī)范、更加的公開(kāi)透明；財(cái)政審計(jì)工作的開(kāi)展也要求堅(jiān)持“以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外”的做法，分層次推進(jìn)財(cái)政審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)，推進(jìn)審計(jì)整改情況的公開(kāi)，以切實(shí)滿足社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算信息的需求，在這一過(guò)程中促進(jìn)財(cái)政資金的科學(xué)配置，提高資金的利用效率和效益，同時(shí)促進(jìn)財(cái)政部分持續(xù)加強(qiáng)管理，對(duì)財(cái)政資金的運(yùn)行實(shí)施更加全面、更為系統(tǒng)的監(jiān)督，提高政府預(yù)算的透明度[3]。

（三）促進(jìn)政府預(yù)算改革

改革開(kāi)放以來(lái)，政府預(yù)算在持續(xù)優(yōu)化和完善，我國(guó)在不斷推進(jìn)財(cái)政體系改革，以確保滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。財(cái)政審計(jì)工作的高效化實(shí)施，在促進(jìn)政府預(yù)算改革方面發(fā)揮著積極的作用。要求在政府預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整變動(dòng)、決算等各個(gè)環(huán)節(jié)管理工作中同步開(kāi)展財(cái)政審計(jì)，建立“即時(shí)發(fā)現(xiàn)、即時(shí)報(bào)告、即時(shí)整改”的預(yù)警與整改機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)資金的統(tǒng)籌安排和合理分配，提高財(cái)政資金的使用效率和效益。我國(guó)在持續(xù)擴(kuò)大財(cái)政審計(jì)的范圍和深度，相關(guān)工作的開(kāi)展要求對(duì)財(cái)政預(yù)算體系是否健全和完善、財(cái)政預(yù)算制度是否規(guī)范和完整、全口徑預(yù)算制的執(zhí)行和落實(shí)等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，要求將“同級(jí)審”與“上審下”相結(jié)合，認(rèn)真落實(shí)好本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)等一系列工作，相關(guān)工作的開(kāi)展還需要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)基層政府轉(zhuǎn)移支付資金安排、使用的審計(jì)，并及時(shí)匯總上報(bào)審計(jì)結(jié)果。通過(guò)對(duì)審計(jì)結(jié)果的綜合化分析，對(duì)于審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)和查出的問(wèn)題，及時(shí)開(kāi)展整改工作。財(cái)政審計(jì)還需要對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行追蹤監(jiān)督和不斷跟進(jìn)，對(duì)于一些違法違紀(jì)、失職失責(zé)嚴(yán)重的行為，會(huì)損害國(guó)家和人民利益的行為絕不放過(guò)，基于總體目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)政府預(yù)算管理的完善和優(yōu)化，提高政府預(yù)算水平，緩解財(cái)政收支矛盾，保持預(yù)算平衡和財(cái)政穩(wěn)定運(yùn)行，持續(xù)推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)[4]。

四、促使政府預(yù)算中財(cái)政審計(jì)作用發(fā)揮的對(duì)策和建議

（一）推進(jìn)審計(jì)技術(shù)的創(chuàng)新

在信息化、數(shù)字化時(shí)代背景下，在加強(qiáng)政府預(yù)算管理過(guò)程中，要求科學(xué)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)等工作的開(kāi)展，對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整變動(dòng)、決算等實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，在這一過(guò)程中同步進(jìn)行審計(jì)，實(shí)施追蹤管控。大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)的應(yīng)用，為審計(jì)工作的開(kāi)展提供了技術(shù)支撐，極大提高了審計(jì)速度、審計(jì)能力和審計(jì)質(zhì)量，擴(kuò)大了審計(jì)的范圍，通過(guò)實(shí)施更加全面細(xì)致的審計(jì)監(jiān)督，提高財(cái)政資金的利用效率和效益，規(guī)避貪污腐敗、資金挪用、資金結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府公共資源的科學(xué)配置和利用。在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐下，對(duì)全口徑預(yù)算制的執(zhí)行和落實(shí)等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，實(shí)施事前、事中、事后全面的審計(jì)，以有效提高財(cái)政審計(jì)的質(zhì)量，全面、準(zhǔn)確地反映一段時(shí)間內(nèi)政府預(yù)算狀況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理其中存在的問(wèn)題。隨著財(cái)政收支渠道的增多，財(cái)政審計(jì)難度更大，涉及事項(xiàng)和內(nèi)容更多，在現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐下，可以實(shí)現(xiàn)全覆蓋，打通年初預(yù)算的編制、預(yù)算指標(biāo)的管理、國(guó)庫(kù)資金撥付等階段的數(shù)據(jù)對(duì)接，規(guī)避因信息收集不全面、信息孤島、信息透明度不夠等一系列問(wèn)題造成的影響，可以實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)收集和分析，在提高審計(jì)質(zhì)量的同時(shí)，也發(fā)揮了監(jiān)督控制和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的作用[5]。

（二）促進(jìn)審計(jì)流程的優(yōu)化

要求促進(jìn)財(cái)政審計(jì)工作流程的不斷優(yōu)化，明確審計(jì)的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)重點(diǎn)內(nèi)容和事項(xiàng)實(shí)施更加細(xì)致的審計(jì)，針對(duì)財(cái)政審計(jì)的結(jié)果要科學(xué)利用，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要監(jiān)督及時(shí)整改。要求持續(xù)擴(kuò)大財(cái)政審計(jì)的范圍和審計(jì)的內(nèi)容，對(duì)財(cái)政收支真實(shí)性、合規(guī)性、合法合理性實(shí)施全面、嚴(yán)格審計(jì)和監(jiān)督，從多方面、多角度對(duì)預(yù)算分配的科學(xué)合理性、預(yù)算執(zhí)行和實(shí)施的合規(guī)性及效果等進(jìn)行審計(jì)，推進(jìn)政府預(yù)算制度的完善和優(yōu)化。財(cái)政審計(jì)工作的開(kāi)展，既要對(duì)一些經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)，也要包含一些社會(huì)性指標(biāo)，要以結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)于一些無(wú)法量化的指標(biāo)，還需要開(kāi)展定性分析。要注意實(shí)施跟蹤審計(jì)，確保財(cái)政審計(jì)過(guò)程可控，要實(shí)現(xiàn)事前、事中和事后全面審計(jì)，將現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)和非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)相結(jié)合，對(duì)政府預(yù)算分配結(jié)構(gòu)、執(zhí)行過(guò)程、決算實(shí)施動(dòng)態(tài)化的追蹤審計(jì)，尤其是一些重點(diǎn)項(xiàng)目、重大投資和重點(diǎn)政策，規(guī)避和減少預(yù)算偏差問(wèn)題。也需要推進(jìn)審計(jì)組織管理方式的創(chuàng)新，有關(guān)工作的開(kāi)展可以積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的融合，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果的優(yōu)化及充分利用；也需要實(shí)現(xiàn)審計(jì)力量的有效整合，促使內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)部控制等部門(mén)作用的有效發(fā)揮，在共同參與監(jiān)督管控下，確保政府預(yù)算規(guī)范完整，提高政府預(yù)算管理的效率。這要求保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，加強(qiáng)各相關(guān)部門(mén)之間的溝通協(xié)調(diào)和信息共享，也需要吸引社會(huì)參與，以有效實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，確保審計(jì)監(jiān)督作用最大化發(fā)揮，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[6]。

五、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)階段，財(cái)政工作的重點(diǎn)主要是“從嚴(yán)編制預(yù)算”，在預(yù)算執(zhí)行和實(shí)施過(guò)程中要“嚴(yán)把支出關(guān)口”，對(duì)于預(yù)算資金要“統(tǒng)籌整合、及時(shí)調(diào)整”，還需要規(guī)范政府預(yù)算收支行為，完善預(yù)算收支安排，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行程度，避免預(yù)算收支隨意性、濫用性，以有效保持預(yù)算平衡和財(cái)政穩(wěn)定運(yùn)行。財(cái)政審計(jì)和政府預(yù)算之間有著密切關(guān)系，促使財(cái)政審計(jì)工作的高效化實(shí)施，發(fā)揮其功能和作用，有助于保障政府預(yù)算規(guī)范完整、提高政府預(yù)算透明度、促進(jìn)政府預(yù)算改革，持續(xù)推進(jìn)政府預(yù)算管理的完善和優(yōu)化，提高政府預(yù)算管理水平。為促使其功能作用的有效體現(xiàn)，要求持續(xù)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，擴(kuò)大財(cái)政審計(jì)的范圍、領(lǐng)域和深度，從不同層次、不同角度開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，全面反映政府預(yù)算執(zhí)行情況、效果和存在的問(wèn)題，并實(shí)施追蹤管理，監(jiān)督問(wèn)題的整改，以實(shí)現(xiàn)資金的統(tǒng)籌安排和合理分配，提高財(cái)政資金的使用效率和效益，減少預(yù)算偏差問(wèn)題及造成的影響。