運用制度舉措與科技手段反腐倡廉必須處理好的幾對關系

潘克森， 甘義進

(1.江西省科學院，江西 南昌 330096;2.江西省林業(yè)調查規(guī)劃設計院，江西 南昌 330046)

為有效運用制度舉措與科技手段進行反腐倡廉，全國各地正在構建統(tǒng)一的公共資源交易平臺系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)，這的確為從根本上防范和杜絕可能發(fā)生在行政審批、公共資源交易中的腐敗問題提供了有效的途徑，但如何運用制度舉措和科技手段進一步維護好、運用好這兩個平臺系統(tǒng)，我們認為必須處理好以下幾對關系:

(一)科技硬件與應用軟件的關系。就公共資源交易平臺的科技硬件來說，它們是由各種各樣的現(xiàn)代信息化設備組成的硬件系統(tǒng)。一般包括:一是計算機服務器、網絡通訊和網絡安全設備，主要由服務器、存儲、防火墻、隔離網閘、數(shù)據(jù)審計器、交換機、路由器等設備組成。二是電源供給設備。主要包括UPS蓄電池和雙線電源保障設備。三是音視頻監(jiān)控設備。一般由監(jiān)控主機、攝像機、拾音器及相關平臺軟件組成。四是廣播音響、投影儀、LED大屏幕等信息發(fā)布設備。五是門禁和集中存放各種設備的機房等。就應用軟件系統(tǒng)來說，公共資源交易平臺建設至少要具備以下幾大運用系統(tǒng):一是交易信息網上發(fā)布系統(tǒng)。二是評標專家電子抽取自動通知系統(tǒng)。三是電子競價和網上交易系統(tǒng)。四是門禁和專家身份驗證系統(tǒng)。五是通訊管理控制屏蔽系統(tǒng)。六是中心數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。七是多媒體查詢系統(tǒng)。八是參與交易的各主體誠信系統(tǒng)。九是電子監(jiān)察視頻監(jiān)控系統(tǒng)等。不管是科技硬件設備，還是應用軟件系統(tǒng)，兩者是你中有我，我中有你，缺一不可。一般來講，科技硬件是死的、靜態(tài)的，應用軟件是活的、動態(tài)的，它們都要靠人來操作激活、使用和維護。隨著科技手段的不斷發(fā)展和更新，防范人為干擾的技術平臺肯定會越來越優(yōu)化。但是，不管科技怎么發(fā)達和怎么優(yōu)化，所有的硬件或軟件系統(tǒng)都是靠人來操作使用的，管理不慎，就有可能陷入人為設計的技術陷阱或圈套。正因為如此，所以我們一定要處理好兩者的關系，既要保護好硬件設備的日常維修、維護和運行，又要切實保障應用軟件系統(tǒng)正常有序運行，要充分發(fā)揮好硬、軟兩個系統(tǒng)應有的作用。具體來說，就是要做到將電子監(jiān)控、計算機通訊、音視頻實時監(jiān)控等現(xiàn)代信息技術廣泛應用于資源交易權力運行的各個環(huán)節(jié);確保相關公共資源交易信息及時準確的發(fā)布，電子屏幕、咨詢系統(tǒng)、中標公示、場所安排等交易活動實現(xiàn)全程透明;交易過程中，在評標室里，除了評標專家外，最好業(yè)主單位監(jiān)察人員、業(yè)主單位和中介機構代表都留在評標室外，通過公共資源交易平臺的音視頻系統(tǒng)和變聲咨詢系統(tǒng)進行實時監(jiān)督和指導;充分發(fā)揮好現(xiàn)場音頻、視頻監(jiān)控系統(tǒng)的作用，切實做到對開評標現(xiàn)場全程監(jiān)控并錄像存檔;力求使權力運行實現(xiàn)“大小有邊界、運行全公開、網上留痕跡、全程受監(jiān)控”。電子監(jiān)察系統(tǒng)要做到現(xiàn)場后臺和遠程實時進行監(jiān)管和監(jiān)察，一旦發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)管或監(jiān)察人員要快速做出反應，及時報告并予以制止、糾正和處理，防范于未然。

(二)場內監(jiān)督與場外監(jiān)察的關系。場內監(jiān)督是顯性監(jiān)督，現(xiàn)在不管是哪一級的公共交易中心，他們只不過提供一個可供公共資源、公共物品和公共產權等交易事項的場地，一般這個場地已經有“千手千眼”的監(jiān)督系統(tǒng)，在場內進行的任何交易都將被“無情”的電子監(jiān)察等視頻音頻系統(tǒng)同步記錄拷貝下來。這是物的監(jiān)督。還有是人的監(jiān)督，除了進駐交易場所的業(yè)主單位的代表、監(jiān)察人員外，還有中介機構、評標專家，這些人從理論上講，他們并不是鐵板一塊，他們之間的一舉一動也要受到相互間的監(jiān)督和相互影響，就是有場外早已形成的幕后串標圍標行為，一般表面上是不會讓現(xiàn)場其他人察覺到的，當然也不排除他們可能會結成“私利的共同體”。而現(xiàn)在問題恰恰是在場外，有些貪腐分子往往是通過以下幾種手段來規(guī)避或逃過監(jiān)督的:一是業(yè)主單位派去的人在某個貪腐領導的授意下，使業(yè)主代表和監(jiān)察人員結為“利益共同體”，在維護業(yè)主單位“利益”方面達成“高度一致”，消解和同化監(jiān)督者與被監(jiān)督者的界限。二是業(yè)主單位派去的“代表”早與中介代理機構的“代表”串通，表面上接受監(jiān)督部門派去的人的監(jiān)督，實際上他們私下已經結成“利益同盟”，已經通過代理機構暗中與評標專家打了招呼，單位派來的紀檢監(jiān)察人員只是走一下監(jiān)督的程序而已。三是個別中介機構為了取得代理業(yè)務，一味迎合招標人，不惜弄虛作假或與投標單位相互串通，泄露標底，破壞了招投標的公平性，致使進場參與交易的投標商或供應商看似是至少三家以上，而實際上只是一家在競標。四是業(yè)主單位把強制招標的工程項目劃分為若干個小項目，使任何一個小項目都達不到法定的招標標準;或者以“集體決議、聯(lián)席會議”等確定承包單位，用集體決策的形式掩蓋排斥公開招投標或規(guī)避招投標。五是在無法規(guī)避招標的情況下，業(yè)主單位為了排斥或減少競爭，利用邀請招標代替公開招標，或有意降低招標公告公布的范圍或期限，盡量縮小投標參與人數(shù)量?？梢哉f以上情況都發(fā)生在場外，大多都存在暗箱操作，從這點看，場外監(jiān)督往往比場內監(jiān)督更為重要、更為復雜和更難管控，需要運用多種手段和方式來進行綜合監(jiān)督和防范，要把人防與技防、場內監(jiān)督和場外監(jiān)察及內部監(jiān)督與外部監(jiān)督結合起來，只有這樣才能切實提高監(jiān)督的實效。

(三)門檻準入與資信體系的關系。招投標和政府采購是市場經濟條件下重要的商業(yè)活動，在程序和實體方面均有法律、法規(guī)作了明確規(guī)定，特別是進入省、市、縣三級公共交易平臺的工程項目、政府采購項目和服務項目都有一定的門檻準入。一般在省會城市，只要使用國有資金標的達50萬元以上且經過立項的工程建設項目;勘察、設計、監(jiān)理、評估等達30萬元以上的中介費用都應該通過公共資源交易平臺進行招投標;政府采購單項或批量采購金額100萬元以上(含100萬元)的貨物類項目以及單項或批量采購金額達到50萬元以上(含50萬元)服務類項目必須實行公開招投標。這些都是顯性的進場的門檻要求，只要達到這個門檻都要經過網上發(fā)布信息、網上報名、網上繳費、網上投標，工程項目或政府采購物品等通過網絡即時受理、即時審批、即時收繳保證金、即時傳呼專家進行評審，實時進行查詢、統(tǒng)計和分析，有效進行監(jiān)控，這些過程既提高了招投標工作的效率，又阻隔了人為作弊的可能。但有時實際操作中往往會出現(xiàn)“道高一尺而魔高一丈”的情況，投標人、供應商或服務商為了達到中標的目的，會想盡一切辦法試圖來打亂這種預設的程序來混水摸魚，不排除招標人與投標人或服務機構，投標人、服務機構與招標代理機構，代理機構與專家評委或者代理機構與投標人、服務機構私下串通，進行圍標串標的情況。因此，這里就涉及誠信體系的建設問題，一定要把門檻的準入與失信懲戒和守信激勵等制度掛起鉤來。一是要建立誠信檔案。及時將各種處罰決定、不良行為和合同履行情況輸入數(shù)據(jù)庫，可以隨時查詢;將有不良行為的公司法人，列入黑名單及時在網上予以公示。二是嚴格投標人的資質審查。比如涉及工程建設方面的，就可以要求投標人將施工員、造價員、安全員、質檢員和材料員等“五員”個人信息與他們的勞動合同原件、養(yǎng)老保險繳費手冊完全一致。三是要建立各種招投標主體的數(shù)據(jù)庫。對各種投標人、招投標機構、中介服務機構和相關專家都應該建立數(shù)據(jù)庫，要不斷地把這些機構或專家個人的信譽評價、項目考核、合同履約、質量檢查等市場信用記錄，分門別類地建成電子檔案，對資信比較好的投標人，在綜合量化評標中可以優(yōu)先考慮;對那些資信差的投標人，該上黑名單的堅決上黑名單，該依法處罰的要予以處罰，涉嫌犯罪的，堅決移送司法機關。

(四)制度舉措與科技創(chuàng)新的關系。按照規(guī)定要求，目前進入省級或省會城市的公共交易平臺進行交易和服務的內容已經囊括了工程建設項目、政府采購、產權交易、土地市場交易、林權交易、醫(yī)藥購銷、礦產權拍賣、服務類項目等類別，且絕大多數(shù)的公共資源交易系統(tǒng)已經具備了對公共資源的招標、投標、開標、評標、定標、掛牌、拍賣和競價等交易行為進行全過程的監(jiān)督，這也是制度舉措加科技手段預防腐敗情況的有效運用和生動體現(xiàn)。但除了交易過程中標準化或固定的程序外，有些交易物品又體現(xiàn)了自身的行業(yè)特點和制度要求，根據(jù)這些行業(yè)特征和制度要求，交易部門一定要因地制宜、因時制宜和因物制宜，要相應地制定具有個性化要求的操作規(guī)程，從而形成一種不易或不敢圍標、串標或弄虛作假的制度保障機制。事實上，目前不管是政府采購或者是工程建設招投標，抑或是土地使用權拍賣或礦產權出讓，整個交易過程的監(jiān)管主要由各行業(yè)主管部門自主進行，或者由各業(yè)主單位派出的紀檢監(jiān)察人員監(jiān)管，這就涉嫌同體監(jiān)督、不敢監(jiān)督或監(jiān)督弱化的情況，往往存在重管理輕監(jiān)督、重實務輕程序和重檢查輕處理的趨向，使得規(guī)避招標、虛假招標、串通招投標等行為難以得到有效遏制和處理。因此，要有效解決上述問題，我們一定要處理好制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新之間的關系，不斷完善相關制度和創(chuàng)新科技手段:一是不斷提高公共資源交易過程的公開性和透明度，細化招投標公告內容，擴大投標主體的范圍，增大圍標串標等作假的難度，切實減少公權力對招標行為的不當干預，真正把公共資源交易招投標的全過程暴露在社會監(jiān)督之下，切實防范腐敗問題的發(fā)生。二是要不斷拓展科技防腐的范圍，積極開發(fā)網上報名系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)投標人網上報名、網上繳納保證金和下載招標文件，程序設定在開標時才對報名名單解密，確保投標人名單保密，防止有關工作人員與招標人、投標人串通。三是要不斷完善評審專家隨機抽取系統(tǒng)，既要阻隔評標專家與招標投標人串標，又要防止中介代理機構與專家串通。四是大力推行網絡評標或電子智能評標，降低評標專家的“自由裁量權”，最大限度減少評標過程中人為操作的因素。對投標人出現(xiàn)串通投標、無故棄標或弄虛作假等行為，依法沒收投標保證金。五是逐步推行異地評標等招標辦法，進一步完善招標公告、資格審查、代理服務、評標細則、專家抽簽、合同簽訂、視頻監(jiān)控等環(huán)節(jié)的操作流程和監(jiān)督細則，在腐敗易發(fā)的各個環(huán)節(jié)設置“防火墻”。六是要及時關注并不斷更新運用科技的最新成果，完善公共資源交易平臺的信息化建設，切實提高公共資源交易運行的協(xié)調性、配套性和約束力，不斷減少這一領域可能發(fā)生腐敗問題的幾率。

(五)操作過程與實時監(jiān)督的關系。在公共交易過程中我們所了解的幾種常見的弄虛作假行為有:一是投標人向業(yè)主單位主要領導人或具體分管的領導和經辦人行賄，這都是隱性的、排他的和私下進行的，目的是在第一道門檻排斥競爭對手謀求競爭優(yōu)勢。二是投標人串通招標代理機構向評標專家行賄，想方設法獲悉標底或競爭對手的情況來謀取較高的評標分數(shù)。三是投標人在投標中弄虛作假，例如掛靠有影響力的企業(yè)，借用他人的資質，偽造本企業(yè)資質、經營狀況、業(yè)績情況等。四是為了提高中標概率，投標人也可能安排圍標，一家投標幾家陪標，拉開價格和相關條件檔次，中標之后按照約定進行利益分配。五是投標人在謀求中標過程投入了大量成本，特別是以低價中標之后為了獲取利潤往往會采取以次充好、降低工程質量，既向施工監(jiān)理方行賄圖謀過關，又向業(yè)主方關鍵人物行賄虛增項目，謀求追加工程預算投資。面對上述各種可能出現(xiàn)的情況，作為建設單位、紀檢監(jiān)察部門、提供服務和交易的部門來講，就不能僅僅停留在交易平臺面上的交易操作過程的監(jiān)控，一定做到相互協(xié)同和相互配合，著實建立起前期預防、中期監(jiān)控、后期處置三道防線，形成環(huán)環(huán)相扣的實時監(jiān)督的防范機制。雖然目前我們國家對如何強化實時監(jiān)督方面還沒有統(tǒng)一的監(jiān)管制度，監(jiān)督職能都分散在各個職能部門，監(jiān)管人員都由各職能部門指派，公共資源交易也尚未形成嚴格統(tǒng)一的招標評標辦法、市場準入等交易制度，實際上仍然存在各行業(yè)主管或行政主管部門各自為政，交易和監(jiān)管規(guī)則混亂，有的交易行為監(jiān)管乏力、缺位或不到位等情況。但不管怎樣，我們至少可以做好以下幾方面的工作:一是強化每個重要時間節(jié)點的監(jiān)督。各職能部門和各單位所派的人員進駐招投標現(xiàn)場，應該對全過程進行實時監(jiān)督，從招標項目發(fā)布、報名受理、專家抽取、開標評標都要進行監(jiān)督，盯住每一個關節(jié)點和每一個流程。二是業(yè)主單位強化標前招標文件的審核。重點核查代理機構擬定的招標公告和招標文件制定的合理性、公平性和科學性，對于重大項目的招投標，業(yè)主單位甚至可以另請一家資質比較好的造價公司，背靠背再制定一份招標文件進行比對，盡量在造價上做到心中有數(shù)，這是關鍵。三是要強化開評標現(xiàn)場實時監(jiān)管。派往現(xiàn)場監(jiān)管的人員綜合素質一定要好，要敢于勇于善于監(jiān)督，關鍵要防止評標專家、現(xiàn)場工作人員相互串通操縱評標結果。四是要強化標后跟蹤監(jiān)管。這主要跟蹤監(jiān)管招標投標活動與工程造價、工程質量、施工安全和中標后的公司資質要求等，注重從投標人中標后未經批準隨意更換項目部主要人員或違法轉包分包、簽訂陰陽合同等違法違規(guī)行為中，實時發(fā)現(xiàn)和打擊圍標串標行為。

(六)硬件運行與人員素質的關系。我們推進信息化建設的目的本身就是以此來引領招投標工作，對現(xiàn)行的招投標監(jiān)管方式進行全面、系統(tǒng)的改革和創(chuàng)新，以技管事、以機管人，減少人為因素，降低人情干擾，努力使公共資源交易在陽光透明的環(huán)境中操作，從而防止利益沖突或公權尋租。但信息化建設也是一把“雙刃劍”，用得好可以推動整個行業(yè)的規(guī)范化、制度化和效率化;而用得不好，往往會“電腦”取代“人腦”，走向極端就會變?yōu)椤皺C械化”和“呆滯化”?，F(xiàn)在普遍存在一個誤區(qū)，各級政府撥出大量專款打造公共資源交易平臺和電子監(jiān)察系統(tǒng)，總認為這個“臺”搭起來了，提高辦事效率和預防腐敗的目的也就達到了。事實則不然，如果相關人員的素質沒有得到相應提高和跟進，這始終是一個變數(shù)。對此，我們必須處理好硬件運行和人員素質的關系。要著手從四個方面去提高相關人員的素質:一是服務機構人員素質的提高，二是政府采購從業(yè)人員的專業(yè)素質的提高，三是監(jiān)督人員素質的提高，四是業(yè)主單位參與政府采購或工程項目招投標人員素質的提高。從中介代理機構來說，要逐漸建立全國范圍的政府采購人員從業(yè)資格認證體系，建立不良記錄檔案供社會查閱，情節(jié)嚴重的應在一定時期內禁止其從事政府采購活動。就政府采購從業(yè)人員來講，財政部門應著重提高采購人的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能，要制定出臺政府采購人資格準入制度，提高采購人隊伍的整體素質。從專家的角度看，建立跨區(qū)域的評標專家?guī)?，專家?shù)量和專業(yè)結構要合理布局，要多加強不同地區(qū)評標專家的橫向交流，逐步走向異地抽取專家評委、異地網上評標，促進招投標活動規(guī)范、透明和公正。從電子監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督人員來講，除了能熟練地操作電子監(jiān)控設備和懂信息技術外，還要了解相關的政府采購、專家評審、競拍或招投標的法律法規(guī)知識，最基本的程序性規(guī)定一定要熟悉，否則，只能盲目遠程監(jiān)控，不能有效發(fā)現(xiàn)和制止問題。紀檢監(jiān)察人員也要盡快成為招投標方面的行家里手，在監(jiān)督過程要切入要害，不能泛泛走過場，要引入社會監(jiān)督等程序，拓展招投標信息咨詢服務的領域，找出廉政方面可能存在的“漏洞”，切斷交易過程中可能出現(xiàn)的“利益輸送鏈條”，盡可能減少發(fā)生在公共資源交易領域里的腐敗行為。