我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

馬 驍 周克清

1.制定財(cái)政基本法，建立具有權(quán)威性的財(cái)政法律框架。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，必須制定財(cái)政基本法及相關(guān)法律，建立具有權(quán)威性的財(cái)政法律框架。一是要制定財(cái)政基本法，明確財(cái)政對(duì)于國(guó)家治理的重要作用，其核心在于明確政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與納稅人之間的關(guān)系。既要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府的調(diào)控功能;既要強(qiáng)調(diào)政府依然是社會(huì)公共管理功能和責(zé)任的承擔(dān)者，又要激發(fā)社會(huì)組織的活力;既要發(fā)揮政府在國(guó)家治理中的重要作用，又要保證納稅人積極參與國(guó)家治理。二是要制定政府間財(cái)政關(guān)系法，明確政府間財(cái)政體制及相互關(guān)系。其核心是適應(yīng)國(guó)家治理體系的變化，建立相對(duì)扁平化的財(cái)政體制，形成中央、省和市縣三級(jí)財(cái)政架構(gòu)，減少財(cái)政層級(jí)，提高財(cái)政運(yùn)行效率。三是要完善實(shí)體性和程序性的財(cái)稅法律制度體系，提高財(cái)政制度的執(zhí)行效力。財(cái)政法律方面主要是預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法、會(huì)計(jì)法、社會(huì)保障法(救助法)等;稅收法律方面重點(diǎn)是將我國(guó)現(xiàn)有稅收法規(guī)、條例升級(jí)為稅收法律，提升其權(quán)威性和規(guī)范性。

2.以營(yíng)改增為突破口，完善稅收制度體系。完善稅收法律制度體系，重點(diǎn)是以營(yíng)改增為突破口，完善地方稅系;提高直接稅的比重，有效發(fā)揮調(diào)控作用;規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，改善企業(yè)生產(chǎn)條件，釋放居民消費(fèi)需求。一是要進(jìn)一步擴(kuò)大營(yíng)改增的行業(yè)范圍，加快彌合增值稅的抵扣鏈條，并適當(dāng)降低增值稅的稅率，將增值稅改造為中央稅，僅在生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)征收;允許地方在不超過(guò)原增值稅分享額度內(nèi)開(kāi)征零售環(huán)節(jié)銷售稅，使之成為省級(jí)地方稅系的核心稅種。二是要改造和整合現(xiàn)有房產(chǎn)稅費(fèi)制度，形成以個(gè)人房產(chǎn)稅為主要內(nèi)容的新型房產(chǎn)稅制度，使之成為市縣級(jí)地方稅系的核心稅種;并根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況擇機(jī)開(kāi)征遺產(chǎn)稅，特別是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的遺產(chǎn)稅。三是要積極推進(jìn)個(gè)人所得稅的分類與綜合制度改革，提高個(gè)人所得稅在整個(gè)稅收制度體系中的地位，積極發(fā)揮收入分配的功能。四是要完善消費(fèi)稅制度、資源稅制度和環(huán)境稅制度，調(diào)節(jié)消費(fèi)和生產(chǎn)，提高資源使用效率，改善環(huán)境質(zhì)量，增進(jìn)可持續(xù)發(fā)展能力。

3.加強(qiáng)預(yù)算制度建設(shè)，提高財(cái)政支出效率。馬駿認(rèn)為，預(yù)算能力是國(guó)家能力的重要支撐，預(yù)算是推進(jìn)國(guó)家治理的重要手段。因此，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)預(yù)算制度建設(shè)。一是要建設(shè)全面規(guī)范的預(yù)算制度，將全部財(cái)政性資金的收支活動(dòng)納入預(yù)算管理，消除預(yù)算監(jiān)管財(cái)政性資金的死角，提高預(yù)算管理的剛性。二是要建設(shè)公開(kāi)透明的預(yù)算制度，在扁平化的國(guó)家治理框架下，構(gòu)建納稅人參與預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的有效機(jī)制，提高預(yù)算透明度，保證納稅人對(duì)預(yù)算的監(jiān)督落到實(shí)處。三是要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。四是要推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化資金使用單位的績(jī)效意識(shí)，實(shí)行績(jī)效考核與次年預(yù)算掛鉤的制度;提高預(yù)算資金管理的精細(xì)化程度，通過(guò)精細(xì)化管理提高預(yù)算資金運(yùn)行的透明度和預(yù)算資金使用的效率。

4.建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系。重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系，核心在于建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。一是要合理劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，保證地方財(cái)力與其事權(quán)和支出責(zé)任基本匹配。二是要完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，限制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，合理解決縱向財(cái)力差異;部分事權(quán)支出責(zé)任可由中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度框架。三是要根據(jù)主體功能區(qū)定位和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異為基礎(chǔ)，構(gòu)建以生態(tài)補(bǔ)償為主要指向的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

(李摘自《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2014年第1期《建立現(xiàn)代財(cái)政制度的邏輯起點(diǎn)與實(shí)現(xiàn)路徑》)