徐州市突發(fā)地質(zhì)災害應急管理研究

許瑞山

（徐州市國土資源局，江蘇 徐州 221000）

1 概況

徐州是江蘇省突發(fā)性地質(zhì)災害較嚴重的城市之一，并以采空地面塌陷、崩塌、滑坡等為主，氣候變化和人類活動是影響地質(zhì)災害發(fā)生的主要因素。隨著礦產(chǎn)資源的開采、人類不合理的工程建設活動的增加，在氣候異常、降雨增大的影響下，徐州市主要地質(zhì)災害點的隱患程度逐年增大。自2003 年以來，全市累計發(fā)生地質(zhì)災害36 起，其中崩塌4 起、滑坡3 起、地面塌陷29起，無人員傷亡，但直接經(jīng)濟損失約778 萬元。

1.1 采空地面塌陷

采空地面塌陷是人類采礦活動造成的，對于正在開采的煤礦、鐵礦、石膏礦等礦區(qū)，發(fā)生采空地面塌陷是必然的。對于已塌陷區(qū)而言，往往還有一定的殘余變形，如果受到外界因素的擾動（抽水、振動、附加荷載等）后，則有發(fā)生活化塌陷的可能性。近年來，徐州市采煤塌陷地累計總面積約23345 公頃（35 萬畝），已復墾整治1 萬公頃（15 萬畝），尚有1.34 萬公頃（20 萬畝）未復墾，尚未復墾采煤塌陷地除極少數(shù)可以正常耕種外，絕大部分為低產(chǎn)田或絕產(chǎn)田，存在地面塌陷等地質(zhì)災害隱患，給礦區(qū)群眾生產(chǎn)生活帶來極大不便，是礦地工作中的主要難題。邳州北部石膏礦區(qū)總面積5 千公頃（7.5 萬畝），雖已停產(chǎn)整頓，但地質(zhì)條件復雜，存在時刻發(fā)生地面塌陷地質(zhì)災害的可能。

1.2 崩塌滑坡

在徐州市低山丘陵區(qū)，因開山采石和道路切坡形成的大量高陡巖質(zhì)邊坡，存在不同程度的崩塌、滑坡隱患，在降雨、凍脹、振動等多種因素作用下，容易發(fā)生地質(zhì)災害。徐州市開山采石礦山占用土地面積1641 公頃（2.46 萬畝），破壞土地面積953公頃（1.43 萬畝），其中位于禁采區(qū)（帶）內(nèi)有464 個關(guān)停的開山采石礦廢棄礦山，閑置土地面積667 公頃（1 萬畝）。徐州市廢棄開山采石礦山數(shù)量多，分布廣，崩塌、滑坡等地質(zhì)災害時有發(fā)生，是地質(zhì)災害防治工作的重中之重。

2 徐州突發(fā)地質(zhì)災害應急管理現(xiàn)狀分析

2.1 應急預案體系逐步完善

突發(fā)事件應急預案體系包括5 個層次：①總體應急預案；②部門應急預案；③地方應急預案；④專項應急預案；⑤企事業(yè)單位應急預案。目前，徐州市及各縣（市、區(qū)）政府都已經(jīng)編制了突發(fā)事件總體應急預案，基本包含了各種常見的突發(fā)公共事件。2006 年徐州市國土資源局聯(lián)合相關(guān)部門制定《徐州市突發(fā)地質(zhì)災害應急預案》，2013 年委托徐州市礦業(yè)協(xié)會對預案進行了修編，縣（市區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和有關(guān)礦山企業(yè)根據(jù)《徐州市突發(fā)地質(zhì)災害應急預案》編制了各自的突發(fā)地質(zhì)災害應急預案，徐州市國土資源局制定了部門突發(fā)地質(zhì)災害應急預案，全市建立了比較完善的地質(zhì)災害應急預案體系。

2.2 應急管理體制逐步形成

應急管理應遵循屬地管理為主、分級負責和分類管理為輔，并強調(diào)綜合協(xié)調(diào)的原則。目前，徐州市各級政府已經(jīng)成立了各級各類應急管理機構(gòu)和應急辦事機構(gòu)。其中，針對突發(fā)地質(zhì)災害建立了應急管理組織體系，包括以下5 個機構(gòu)：①領(lǐng)導機構(gòu)；②工作機構(gòu)；③辦事機構(gòu)；④地方機構(gòu)；⑤專家組。這些機構(gòu)在相關(guān)法律法規(guī)的指導下，并依據(jù)事前制定的應急預案開展應急管理工作，構(gòu)成一個組織運轉(zhuǎn)高效、機構(gòu)協(xié)調(diào)有序、部門分級負責、上級統(tǒng)一指揮的應急聯(lián)動體系，并在地質(zhì)災害的防治過程中不斷強化應急管理機構(gòu)的應急指揮與協(xié)調(diào)職能。

2.3 應急管理機制不斷完善

徐州市突發(fā)地質(zhì)災害應急預案對災害應急管理運行機制作了比較明確的規(guī)定，主要從以下5 個環(huán)節(jié)體現(xiàn)：①地質(zhì)災害預防；②地質(zhì)災害預測預警；③地質(zhì)災害信息報告；④地質(zhì)災害信息發(fā)布；⑤地質(zhì)災害應急響應和處置。在徐州地區(qū)地質(zhì)災害應急管理工作中，突發(fā)地質(zhì)災害預警系統(tǒng)和災害監(jiān)測網(wǎng)絡日趨完善，能夠確保地質(zhì)災害的信息發(fā)布和報告快捷，地質(zhì)災害的應急響應迅速高效。

2.4 應急保障不斷加強

徐州市財政每年安排專項資金用于地質(zhì)災害防治，市國土資源局配備了數(shù)碼相機、滑坡監(jiān)測儀、裂縫報警儀等裝備，為應急工作提供了資金和技術(shù)保障；徐州市國土資源局會同氣象局、礦業(yè)協(xié)會實施地質(zhì)災害氣象預警預報方法和石膏礦區(qū)地面塌陷機理與防治措施等研究，為地質(zhì)災害應急響應提供了技術(shù)保障；同時，利用“422 地球日”“512 防災減災日”等節(jié)點開展地質(zhì)災害科普宣傳，邀請專家專題講座，對基層工作人員進行業(yè)務培訓，提高了地質(zhì)災害防治工作人員的業(yè)務技能和廣大民眾防災避險能力。

2.5 徐州市突發(fā)地質(zhì)災害應急管理存在的問題

2.5.1 工作經(jīng)費不足，地質(zhì)災害應急指揮平臺建設滯后

一是資金缺口大，主要地質(zhì)災害點得不到應有的治理，災害隱患無法消除；二是群測群防隊伍工作經(jīng)費沒有保證，僅國土局每年象征性的給予補貼（從2011 年開始），主要靠行政命令部署群測群防工作，影響了群測群防員的工作積極性和工作成效；三是應急裝備配置比較弱，應盡快提升地質(zhì)災害應急裝備保障能力。

2.5.2 應急監(jiān)測預警、應急處置與評估的技術(shù)方法研究不夠

目前的地質(zhì)災害應急工作多是專家在現(xiàn)場根據(jù)經(jīng)驗進行分析判斷，有針對性的應急監(jiān)測、處置和評估方法研究很少，需要投入一定的技術(shù)力量和經(jīng)費開展相關(guān)理論方法研究。

2.5.3 應急機制不完善，專業(yè)隊伍和物資保障缺乏

目前，地質(zhì)災害災情速報制度已經(jīng)形成并得到有效執(zhí)行，但市、縣級的應急響應統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、有序高效的運行機制尚未形成，部分縣（市、區(qū)）國土資源局缺少專業(yè)人員，難以承擔突發(fā)地質(zhì)災害應急響應工作。

2.5.4 應急培訓演練不夠，應對突發(fā)地質(zhì)災害能力亟待提高

地質(zhì)災害應急工作要求有序、快速、高效，因此，需要開展各種訓練和不同規(guī)模的應急演練。

3 完善徐州市地質(zhì)災害應急管理的對策

3.1 總體思路

以全市地質(zhì)災害應急防治需求為導向，以專業(yè)支撐、專家咨詢?yōu)榛A(chǔ)，以規(guī)范管理為保障，完善群測、群防與專業(yè)監(jiān)測相結(jié)合的地質(zhì)災害監(jiān)測防治網(wǎng)絡體系，提升突發(fā)地質(zhì)災害應急響應的技術(shù)支撐能力，做好地質(zhì)災害防治知識的宣傳培訓，全面提高地質(zhì)災害應急工作水平。

3.2 基本原則

一是以人為本，預防為主。建立健全群測、群防機制，最大限度地減少突發(fā)地質(zhì)災害造成的損失，把保障人民群眾生命財產(chǎn)安全作為應急工作的出發(fā)點和落腳點。

二是立足實際，按需建設。立足已有資源，圍繞防災需求，突出快速響應與機動處置能力，均衡協(xié)調(diào)建設發(fā)展。

三是強化服務，實用高效。強化服務意識，嚴格規(guī)范管理，務實高效地提供應急保障與技術(shù)支撐。

四是開展演練，平戰(zhàn)結(jié)合。兼顧日常應急工作的同時開展應急演練，檢驗應急體系建設成果，提高應急響應能力。

3.3 應急體系建設內(nèi)容

3.3.1 應急隊伍建設

立足現(xiàn)有條件，適當充實技術(shù)人員，精細選聘應急專家，合理調(diào)整優(yōu)化市級地質(zhì)災害應急處置隊伍，促進和帶動重點縣（市、區(qū)）國土資源部門建立規(guī)模適度的地質(zhì)災害應急工作隊伍。依托地質(zhì)災害群測群防體系，面向縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源系統(tǒng)，定期開展地質(zhì)災害應急處置和地質(zhì)災害防災減災知識培訓，全面提高基層突發(fā)地質(zhì)災害的應急處置能力。

3.3.2 應急支撐平臺建設

按照《國土資源部突發(fā)地質(zhì)災害應急響應工作方案》，制定應急預案，建設應急技術(shù)平臺，配置完善的應急裝備，形成可支撐應急預案快速、高效運行的基礎(chǔ)系統(tǒng)。

一是應急技術(shù)平臺建設。運用計算機、網(wǎng)絡、通信、GIS、GPS 等高新技術(shù)手段，構(gòu)建一個各級應急指揮機構(gòu)和相關(guān)部門互聯(lián)互通的基礎(chǔ)平臺，形成滿足應急響應協(xié)調(diào)指揮和應急管理需要的應用技術(shù)系統(tǒng)。

二是應急裝備建設。根據(jù)地質(zhì)災害應急技術(shù)工作的裝備需求，分輕重緩急配置必要應急裝備，建成基本滿足應急需求的裝備系統(tǒng)。

3.3.3 社會化應急網(wǎng)絡建設

依托群測群防體系，結(jié)合群測群防“十有縣”建設和基層國土所“五到位”活動，推進地質(zhì)災害應急防災減災進社區(qū)，以點帶面推進社會化應急處置網(wǎng)絡建設，廣泛發(fā)動社會各界群眾參與，全面提高基層地質(zhì)災害防災避險能力。

4 徐州市地質(zhì)災害的保障措施

地質(zhì)災害應急管理是一項長期性的工作，目前徐州市地質(zhì)災害應急管理工作雖然取得了一定的成績，但仍然有存在一些亟待解決的問題，這些問題存在的主要原因有：一是缺乏對地質(zhì)災害應急管理工作重要性的認識和了解，地質(zhì)災害應急管理人員的配備和裝備建設也亟待完善；二是地質(zhì)災害應急管理的科學化水平還相當落后，應急管理相關(guān)機制不夠完善，災害科學決策的能力亟待提高等。因此，為了確保完善徐州市地質(zhì)災害應急管理的措施有效實行，下一步工作中還需提供以下保障：一是提高認識，充分意識到災害應急管理工作的長期性、艱巨性和復雜性，完善地質(zhì)災害應急管理的監(jiān)督管理體系，增強應急體系建設的權(quán)威性和實效性，為地質(zhì)災害應急體系建設提供機制保障；二是爭取多方支持，形成以財政為主導的多元化經(jīng)費來源渠道，為地質(zhì)災害應急體系建設提供資金保障；三是優(yōu)化地質(zhì)災害應急專家組，開展地質(zhì)災害應急防治科學技術(shù)研究，為應急體系建設提供技術(shù)保障；四是在市應急辦的統(tǒng)一指揮下，加強同建設、交通、水利、氣象等部門聯(lián)系，建立全市地質(zhì)災害應急防治信息網(wǎng)，并實現(xiàn)各部門間的信息共享，為應急體系建設提供運行保障。

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